АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ПРАВО Пашковский П. В. В статье рассматриваются проблемы правового регулирования правоотношений в сфере реализации проектов государственно-частного партнерства в контексте злоупотребления властью. Анализируется проблематика потенциальных рисков развития коррупционных отношений в сфере государственно-частного партнерства, оцениваются негативные последствия таких отношений и меры, направленные на преодоление указанных рисков. Особое внимание уделяется необходимости развития механизмов общественного контроля в области разработки и реализации проектов государственно-частного партнерства в России.

В условиях продолжающегося финансового кризиса и де­фицита бюджетных средств публичных образований пробле­мы развития института государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) приобретают крайне острое значение. С одной стороны, ГЧП может стать эффективным инструментом раз­вития социальной инфраструктуры российского государства. С другой стороны, без должного законодательного регули­рования, государственного и, в особенности, общественного контроля существует риск вырождения ГЧП-проектов в меха­низмы банальной приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, сопровождаемые выкачива­нием денег из бюджетов различных уровней и Инвестицион­ного фонда РФ, а также олигополизации отдельных государ­ственных услуг. Отсутствие должного внимания к подобным рискам способно стать серьезной угрозой национальной и региональной безопасности (учитывая потребность исполь­зования ГЧП-проектов для развития регионов и отдельных территорий).

Одной из главнейших проблем на пути эффективного внедрения практики ГЧП в России является коррупция. То­тальное распространение всевозможных теневых практик во взаимоотношениях власти и бизнеса в России привело к фор­мированию устойчивой коррупционной ментальности в среде российского чиновничества и представителей предпринима­тельских структур, что выражается в фактическом доминиро­вании неформальных институтов «отката» при решении во­просов получения государственных и муниципальных заказов, конкурсов на продажу объектов государственной и муници­пальной собственности, доступа к объектам производственной и коммунальной инфраструктур. Фактически это приводит к завышению цен при определении победителей тендеров, не­целевому расходованию бюджетных средств, уменьшению налоговых поступлений в казну, включению коррупцион­ной и откатной составляющих в конечную цену реализуемой продукции и услуг, обусловливая тем самым неоправданно завышенные экономические и социальные издержки для по­требителя и общества в целом. В отношении проектов ГЧП это даже может повлечь банкротство или отказ частного пар­тнера от продолжения своего участия в проекте, что порож­дает огромный комплекс проблем, связанных со спасением проекта. Так как проект не является сугубо частным, обычные механизмы банкротства оказываются неприемлемыми. Госу­дарство вынуждено спасать проект, обеспечивать бюджетное финансирование и искать нового частного партнера, изобре­тая для этого дополнительные привилегии, увеличивая при­влекательность данного проекта.

При этом коррупционное поле ГЧП как нового, прак­тически не апробированного механизма взаимодействия го­сударства и бизнеса представляется достаточно широким.

Наибольшие опасения в этой связи вызывают, на наш взгляд, ГЧП-проекты местного и регионального уровней, хотя, по мнению некоторых исследователей, проекты федерального уровня также не лишены коррупционных рисков. Примером тому могут служить первоначальные этапы подготовки Олим­пиады-2014 в г. Сочи, по результатам которых были вскрыты многочисленные факты мошенничества, умышленного завы­шения затрат, несоблюдения норм проекта, заключения не­существующих сделок, снижения качества выполнения работ.

Значительным позитивным шагом на пути противодей­ствия коррупционным рискам явилось принятие Федерально­го закона от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Россий­ской Федерации и внесении изменений в отдельные законода­тельные акты Российской Федерации» (далее - Закон о ГЧП). Данный нормативный акт на федеральном уровне закрепил понятие ГЧП и муниципально-частного партнерства (далее - МЧП), требования к сторонам партнерства, разработке и рас­смотрению предложений о реализации проектов ГЧП/МЧП и принятию решений об их реализации, объекты, элементы и условия соглашений о ГЧП/МЧП, а также порядок их заклю­чения, изменения и расторжения. Принятие подобного зако­нодательного акта само по себе ограничивает пределы усмо­трения и соответственно возможности для злоупотреблений со стороны чиновников. Однако институционализация ГЧП - лишь первоначальный этап в выстраивании цивилизован­ных партнерских взаимоотношений государства и бизнеса, и его значение не стоит переоценивать. Кроме того, сам Закон о ГЧП требует тщательной и независимой антикоррупцион­ной экспертизы, особенно в связи с установлением в качестве обязательного элемента соглашения о ГЧП возникновения у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с Законом о ГЧП (п. 4 ч. 2 ст. 6).

Провозглашение в качестве принципов ГЧП в ст. 4 Закона о ГЧП отсутствия дискриминации, равноправия сторон согла­шения и равенства их перед законом не должно вводить нас в заблуждение. Государство при всех условиях остается субъек­том публично-правовых отношений. Это обстоятельство ока­зывается ключевым и для гражданско-правовых отношений, в которых государство как суверен не может выступать в каче­стве рядового субъекта гражданского права. Именно поэтому нельзя ставить вопрос об изначальном равноправии государ­ственного и частного партнеров в проектах ГЧП. Такое равно­правие наступает только тогда, когда на основе суверенных прав государства в соглашении о ГЧП определены условия и особенности реализации гражданско-правовых отношений. Иными словами, государство как суверен становится особым субъектом гражданского права. Это выражается, во-первых, в том, что государство само определяет правовые рамки, в ко­торых должны действовать все остальные субъекты граждан­ско-правовых отношений; во-вторых, оно сохраняет властные функции, даже вступив на началах равенства сторон в указанные отношения, так как может принимать административные акты (это равенство игнорирующее).

Таким образом, чиновник изначально имеет большее число полномочий, фактически он просто не готов к партнер­скому взаимодействию. А если его действия еще диктуются и личной материальной заинтересованностью, то это неравно­правие неизбежно приводит к появлению коррупционных схем, особенно в ситуации непрозрачности процесса приня­тия решений в государстве. Полноценное же партнерство не может существовать без доверия, без прозрачности во взаимоотношениях. Именно в этой связи, как верно подмечают В. В. Алесковский и К. В. Маковеева, рассуждая о подвижности и изменчивости социально-экономических форм взаимодей­ствия власти и бизнеса, существует риск вырождения ГЧП в коррупцию, государственное управление или лоббирование, когда взаимодействие при определенном стечении обстоя­тельств трансформируется во взаимосодействие или воздействие.

В таких условиях стратегическим направлением про­тиводействия коррупции и злоупотреблениям властью в ГЧП-проектах должно стать обеспечение максимальной от­крытости и транспарентности взаимодействия публичного и частного секторов в рамках указанных проектов. Это должно выражаться в обеспечении открытости и доступности инфор­мации о разрабатываемых и реализуемых проектах (за ис­ключением сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну), а также в гарантировании про­зрачности всех процедур принятия решений на каждом эта­пе жизненного цикла проекта от разработки предложения о реализации проекта и выбора партнера до фактической реализации проекта и прекращения действия соглашения о партнерстве. Для этих целей представляется необходимым установление обязательности проведения независимой экс­пертной оценки проектов.

Одновременно необходимо помнить, что конечными целя­ми ГЧП являются развитие инфраструктуры, улучшение соци­ально-экономической ситуации в государстве, повышение бла­госостояния его граждан, а конечным потребителем товаров, работ и услуг, формирование либо улучшение качества кото­рых происходит в ходе реализации ГЧП-проектов, является на­селение страны. Между тем, функция контроля над решениями в сфере ГЧП почти полностью принадлежит чиновникам. Та­ким образом, необходимо обеспечить активную вовлеченность общественных структур (профсоюзов работников, отраслевых объединений работодателей, обществ защиты окружающей среды, прав потребителей, других саморегулируемых органи­заций граждан) в деятельность по разработке проектов ГЧП, контролю над ходом их реализации. Только развитые меха­низмы общественного контроля, по нашему мнению, способ­ны обеспечить должный уровень прозрачности деятельности в сфере ГЧП, обеспечить соответствие ее результатов заявленным целям, минимизировать коррупционные риски.

В этой связи заслуживает особого внимания наметивша­яся в мировой практике тенденция к реинституционализации ГЧП в общественно-государственно-частное партнерство (да­лее - ОГЧП) на основе концепции трипартизма. Главная цель ОГЧП - вовлечение институтов гражданского общества в про­цессы принятия управленческих решений и антикоррупцион­ный контроль их выполнения.

К сожалению, анализ принятого Закона о ГЧП показы­вает, что, за исключением установленного в ст. 22 права кон­курсной комиссии на привлечение к своей работе независи­мых экспертов, никаких иных механизмов общественного контроля в сфере реализации проектов ГЧП законодатель не предусмотрел. Таким образом, угроза коррупционных рисков и злоупотреблений властью в указанных проектах на данный момент остается актуальной.

аграрное право