ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР Шаврина Е. В. В статье освещены вопросы организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав работников предприятий-банкротов, совершенствования законодательства в указанной сфере, затронуты проблемы применения прокурорами в практической деятельности действующего законодательства о несостоятельности.

Следуя цели осуществления прокурорского надзора, ко­торая в п. 3 ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Россий­ской Федерации» определяется как обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, органы прокуратуры Рос­сийской Федерации особое внимание уделяют вопросам опе­ративного восстановления трудовых прав граждан, своевре­менного пресечения нарушений в указанной сфере, поскольку данная область общественных отношений связана не только с возможностью личной, профессиональной самореализации граждан, но и с удовлетворением их первичных жизненных потребностей.

Анализ состояния правопорядка, практики контрольно­надзорных, правоохранительных органов свидетельствует о востребованности правозащитной деятельности органов про­куратуры в области обеспечения трудовых прав граждан.

Так, по данным Росстата, в 2014-2015 гг. динамика сум­марной просроченной задолженности по заработной плате на предприятиях, в учреждениях, подпадающих под офици­альное статистическое наблюдение, характеризуется неуклон­ным ростом. Если на 1 января 2015 г. долг 370 работодателей по оплате труда составлял 2 млрд руб. перед 49 тыс. работни­ков, то к 1 августа 2015 г. он уже возрос до 3 млрд руб. перед 80 тыс. работниками 575 организаций.

К сожалению, с учетом неудовлетворительных показа­телей экономического положения Российской Федерации, в настоящее время отсутствуют серьезные предпосылки к су­щественным положительным изменениям в ближайшей пер­спективе.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что причинами повсеместного нарушения права граждан на своевременную оплату труда являются как неуважительное отношение работодателей к закону, к правам работников, их неправомерная деятельность по реализации своих ком­мерческих интересов в ущерб законным интересам трудовых коллективов (чему способствует и не вполне эффективная дея­тельность государственных органов, призванных охранять ука­занные интересы (Роструда, Федеральной службы судебных приставов)), так и объективно неустойчивое экономическое положений хозяйствующих субъектов.

Уменьшение удельного веса организаций, просрочивших выплату заработной платы и находящихся в процедуре кон­курсного производства, в общем количестве предприятий- должников (40 % на 1 августа 2015 г. против 52,6 % на 1 янва­ря 2015 г.) свидетельствует о неблагоприятной экономической тенденции. Это значит, что все большее количество действую­щих предприятий испытывает недостаток финансовых средств для выполнения обязательств перед работниками, а значит, увеличивается риск их попадания в число несостоятельных.

Вопросы организации прокурорского надзора за соблюде­нием прав граждан на оплату труда имеют фундаментальную научно-практическую основу, раскрыты в многочисленных публикациях, регламентированы в организационно-распоря­дительных и информационных документах Генеральной про­куратуры Российской Федерации.

Однако в условиях нестабильного положения реального сектора экономики страны, с учетом увеличения числа хозяй­ствующих субъектов, отвечающих признакам несостоятельно­сти (банкротства), все более возрастает потребность глубокой проработки вопросов организации прокурорского надзора и методики проведения проверок соблюдения трудовых прав работников организаций, находящихся на различных стадиях банкротства.

Так, на территории Красноярского края с 2008 г. количе­ство предприятий-банкротов, имеющих долги по оплате тру­да, составляло в общем числе организаций-должников по за­работной плате от 50 до 90 %.

Процесс реализации задач прокурорского надзора по предупреждению, выявлению, устранению нарушений прав граждан на вознаграждение за труд на таких предприятиях имеет свои особенности, обусловленные действующим Феде­ральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоя­тельности (банкротстве)», иными нормами, применяемыми к указанным правоотношениям.

Специфика надзорной деятельности в этой сфере выра­жается в источниках данных о состоянии законности и спо­собах их получения, в предмете и методике проведения про­верок исполнения законодательства, а также в особенностях применения мер прокурорского реагирования.

Необходимость организации надлежащего прокурор­ского надзора за соблюдением прав работников несостоятель­ных организаций требует обеспечения результативного вза­имодействия органов прокуратуры с налоговыми органами, учреждениями внебюджетных фондов, территориальными органами Федеральной службы судебных приставов, Росрее- стра, органами занятости населения, а также местного само­управления и внутренних дел правоохраны в целях получения своевременных сведений о предприятиях, отвечающих при­знакам несостоятельности, а также признанных банкротами, оперативного выявления нарушений в действиях руководите­лей должников и арбитражных управляющих, привлечения к ответственности, включая взыскание причиненного ущерба, применение мер субсидиарной ответственности.

Эффективность надзорной деятельности в указанной сфе­ре, как и по другим направлениям, зависит, помимо прочего, и от своевременности ее организации.

Поэтому предприятия, не способные обеспечить выплату причитающегося работникам вознаграждения, должны попа­дать в поле зрения прокурора еще до признания их банкро­тами.

Так, наличие крупной кредиторской задолженности, в том числе перед бюджетом и внебюджетными фондами, ха­рактеризует неудовлетворительное положение организаций и должно являться сигналом для органов прокуратуры о воз­можном наличии задолженности по заработной плате либо существовании предпосылок для ее образования.

В этой связи комплексное изучение данных территори­альных органов Пенсионного Фонда, Фонда социального стра­хования, Фонда обязательного медицинского страхования, Федеральной налоговой службы о должниках по уплате обя­зательных платежей в современных условиях является необхо­димым.

Периодичность, а также размер минимальной задолжен­ности, при наличии которой организация попадает в списки для проверки органами прокуратуры, должны определяться во взаимодействии с указанными органами и зависят от коли­чества должников, размера поднадзорной территории, иных особенностей состояния законности.

При осуществлении мониторинга состояния законно­сти имеет значение эффективное сотрудничество с органами службы занятости населения, которые в соответствии со ст. 25 Закона Российской Федерации «О занятости населения» ак­кумулируют сведения работодателей о принятии решений о ликвидации организации, прекращении деятельности инди­видуальным предпринимателем, сокращении численности или штата работников, введении режима неполного рабочего времени, приостановке производства, а также о применении процедур несостоятельности.

Систематический анализ указанных сведений позволит своевременно осуществлять мониторинг общего экономиче­ского положения хозяйствующих субъектов, на ранней стадии выявлять финансово-неблагополучные предприятия, своев­ременно организовывать проверки соблюдения трудовых прав граждан, предупреждать нарушения либо оперативно реагировать на свершившиеся факты, мерами прокурорско­го реагирования препятствовать образованию задолженности и способствовать ее погашению до введения процедуры кон­курсного производства предприятия.

В целях получения сведений о наличии скрытой или не попадающей под государственное статистическое наблюдение задолженности по заработной плате, иной крупной кредитор­ской задолженности следует организовать и постоянное вза­имодействие с органами Федеральной службы судебных при­ставов.

Списочные данные о предприятиях, уже вступивших в одну из стадий банкротства, для дальнейшей проверки нали­чия задолженности по заработной плате могут быть получены в результате взаимодействия с налоговыми органами, участву­ющими в делах о банкротстве в качестве органов, уполномо­ченных от Российской Федерации, при наличии задолжен­ности предприятий по уплате платежей в бюджет, а также территориальных органов Росреестра, осуществляющих кон­троль (надзор) за соблюдением саморегулируемыми органи­зациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятель­ность саморегулируемых организаций.

Однако взаимодействие с указанными и иными государ­ственными органами власти в рамках организации надзора за соблюдением трудовых прав работников предприятий-бан- кротов не ограничивается получением сведений о несостоя­тельных организациях и размере долгов.

Получение данных о выявляемых указанными органами в рамках предоставленной компетенции нарушениях в действи­ях руководителей должников, а также осуществление надзора в отношении самих органов и их должностных лиц также яв­ляется необходимым элементом системы надзора на данном направлении.

Так, являясь в силу Постановления Правительства Рос­сийской Федерации от 29 мая 2004 г. № 257 «Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в деле о бан­кротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве» уполномоченным органом по представлению в делах о бан­кротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам, Федеральная налоговая служба обладает правами конкурсных кредиторов, а значит, прини­мает участие в голосовании при принятии решений в рамках процедуры несостоятельности, имеет полномочия по обжа­лованию неправомерных, недобросовестных действий арби­тражного управляющего.

Кроме того, в силу полномочий, возложенных Положе­нием о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457, на Росреестр, долж­ностные лица указанного государственного органа осущест­вляют функции контроля (надзора) за соблюдением саморе- гулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность саморегулируемых организа­ций, а в силу ч. 10 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, они имеют право воз­буждения в отношении руководителей предприятий и арби­тражных управляющих дел об административных правона­рушениях, предусмотренных статьями 14.12 - фиктивное или преднамеренное банкротство, 14.13 КоАП РФ - неправомер­ные действия при банкротстве.

Одновременно следует отметить, что предоставленные действующим законодательством Росреестру полномочия в отношении арбитражных управляющих и их саморегулируемых организаций не достаточны в условиях складывающегося состояния правопорядка.

Так, согласно п. 3.6.2. Административного регламента исполнения Федеральной службой государственной реги­страции, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью са- морегулируемых организаций оценщиков, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 29 апреля 2011 г. № 549, основанием для проведения внеплановой проверки деятельности саморегулируемой организации арбитражных управляющих является представленная в Росреестр (терри­ториальный орган) мотивированная жалоба на действия или бездействие саморегулируемой организации арбитражных управляющих, нарушающие требования Закона о несостоя­тельности, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также имеющиеся в документах саморегулируемой организации арбитражных управляющих, представленных в Росреестр, несоответствия таким требованиям.

Такое основание, как «поступление мотивированной жа­лобы», является слишком неопределенным и ограничивает право граждан на разрешение их обращений уполномочен­ным органом.

В то же время должностные лица указанных органов мо­гут привлекаться органами прокуратуры в качестве специали­стов в соответствии со ст. 22 Федерального закона «О прокура­туре Российской Федерации».

К основным вопросам, требующим прокурорского вме­шательства в целях защиты прав работников несостоятельных организаций, относятся: соблюдение гарантий при увольне­нии персонала таких предприятий, надлежащее оформление и передача в архив кадровой документации, выплата заработ­ной платы работникам и погашение задолженности по оплате труда, что в свою очередь в значительной степени зависит от добросовестности действий арбитражных управляющих при формировании конкурсной массы, взыскании дебиторской задолженности, осуществлении внеочередных расходов, про­даже имущества должника, удовлетворении требований кре­диторов.

В целях получения исчерпывающей информации о ходе процедур банкротства, в том числе реализации арбитражны­ми управляющими своих прав и обязанностей, необходим по­стоянный мониторинг баз данных арбитражного суда, Едино­го федерального реестра сведений о банкротстве, тщательное изучение судебных актов по делу о банкротстве, протоколов собраний кредиторов, отчетов арбитражных управляющих, сведений о движении денежных средств должника, сообще­ний о проведении торгов.

Особого внимания в рамках прокурорского надзора тре­буют вопросы соблюдения арбитражными управляющими предусмотренного п. 4 ст. 20.3 Федерального закона «О несо­стоятельности (банкротстве)»¹² принципа разумности и до­бросовестности при формировании конкурсной массы пред- приятий-банкротов, в том числе истребовании имущества из чужого незаконного владения, взыскании дебиторской задол­женности, осуществлении текущих платежей, удовлетворе­нии требований кредиторов.

Факты ненадлежащего исполнения арбитражными управляющими возложенных на них обязанностей являются основанием для обращения прокуроров с заявлением в арби­тражный суд для привлечения виновных лиц к администра­тивной ответственности по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ и внесения в саморегулируемую организацию арбитражных управляющих представления для применения к нарушителям мер дисци­плинарного воздействия.

Так, прокурором Центрального района г. Красноярска при проверке законности деятельности арбитражного управляющего ОАО «Красавтодорстрой», имеющего задолженность перед работниками в размере более 25 млн руб., К. установлено, что конкурсный управляющий, достоверно зная о наличии на расчетном счете организации- дебитора денежных средств, достаточных для погашения взысканной судом в пользу должника дебиторской задолженности в полном объеме, меры по предъявлению исполнительного листа к принудительному исполнению не принял, а, злоупотребляя предоставленными правами, выставил указанную задолженность на торги, в результате чего она была продана за несоразмерную долгу сумму.

По результатам рассмотрения представления, внесенно­го президенту саморегулируемой организации арбитражных управляющих, дисциплинарной комиссией принято решение о приостановлении представления кандидатуры К. в арби­тражные суды для утверждения в делах о банкротстве сроком на 6 месяцев.

Выявленные в дальнейшем нарушения в действиях ука­занного арбитражного управляющего, связанные с неопу­бликованием сведений о результатах торгов, искажением све­дений в отчете о своей деятельности и расходовании средств должника, послужили основанием для исключения его из реестра саморегулируемой организации по представлению прокуратуры.

По заявлению прокурора ЗАТО г. Железногорск Арбитражным судом Красноярского края 28 января 2014 г. к административной ответственности привлечен конкурсный управляющий ЗАО «Саянское управление основных сооружений» Л. Судом признаны обоснованными доводы прокурора о нецелесообразности выплаты вознаграждения специалисту, привлеченному для проведения инвентаризации, после ее завершения, а также возложения на него обязанностей в правовой сфере, подлежащих выполнению состоящим в штате организации юристом.

Енисейской межрайонной прокуратурой в деятельности арбитражного управляющего ОАО «Северное» Р. установле­ны факты непринятия мер к взысканию дебиторской задолженности, своевременному формированию конкурсной мас­сы, отсутствия контроля за поступлением платежей от аренды транспортного средства. Указанное послужило основанием для применения в отношении конкурсного управляющего мер административного воздействия. По результатам рассмо­трения представления прокурора он был исключен из членов саморегулируемой организации.

Прокурором Свердловского района г. Красноярска в ар­битражный суд направлено заявление о привлечении кон­курсного управляющего ООО «Развитие плюс» Г. к админи­стративной ответственности по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ в связи с тем, что длительное время платежи от сдачи в аренду нежило­го помещения, принадлежащего должнику, направлялись не на расчетный счет должника, а в ООО «Развитие» - бывшему собственнику имущества. В результате указанного в конкурс­ную массу должника не поступило более 3 млн руб.

Следует отметить, что в практике прокурорского надзо­ра неоднократно выявлялись случаи отражения арбитраж­ными управляющими в отчетах о своей деятельности, формы которых предусмотрены Приказом Минюста РФ от 14 авгу­ста 2003 г. № 195 «Об утверждении типовых форм отчетов (заключений) арбитражного управляющего», недостоверных данных, в том числе о расходовании средств должника, что на­правлено на сокрытие сведений о неправомерных действиях по отчуждению имущества от кредиторов и органов контроля и надзора.

Одним из способов выявления фактов искажения отчет­ных сведений является их сверка с данными о движении де­нежных средств по расчетному счету должника.

Однако действующее законодательство содержит поло­жения, ограничивающие возможность средствами прокурор­ского надзора оперативно выявлять и пресекать подобные на­рушения.

Так, согласно п. 2.1 ст. 4 Федерального закона «О проку­ратуре Российской Федерации» органы прокуратуры в связи с осуществлением ими прокурорского надзора вправе получать в установленных законодательством Российской Федерации случаях доступ к необходимой им для осуществления проку­рорского надзора информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осущест­влять обработку персональных данных.

В то же время ст. 26 Федерального закона от 2 дека­бря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» органы прокуратуры не перечислены в числе лиц, которым предоставляются сведения, составляющие банковскую тайну, что не вполне отвечает принципам деятельности, а также за­дачам прокурорского надзора.

Полагаем, что данное положение требует корректировки, как например, была изменена норма ст. 13 Федерального за­кона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здо­ровья граждан в Российской Федерации», которая дополнена положением о том, что сведения, составляющие врачебную тайну, могут предоставляться без согласия гражданина или его законного представителя по запросу органов прокуратуры в связи с осуществлением ими прокурорского надзора.

Подводя итог, следует отметить, что складывающееся в настоящее время положение в сфере соблюдения трудовых прав граждан, в том числе на оплату труда, требует посто­янного совершенствования надзорной деятельности органов прокуратуры, а также действующего законодательства.

аграрное право