ВИДЯСОВА Людмила Александровна
кандидат социологических наук, начальник отдела мониторинговых исследований Центра технологий электронного правительства Санкт-Петербургского национального исследовательского университета информационных технологий, механики и оптики
БОЛГОВ Радомир Викторович
кандидат политических наук, доцент кафедры мировой политики Санкт-Петербургского государственного университета
ЧУГУНОВ Андрей Владимирович
кандидат политических наук, директор Центра технологий электронного правительства Санкт- Петербургского национального исследовательского университета информационных технологий, механики и оптики
Введение
Развитие электронного правительства способствует увеличению продуктивности и эффективности государственного и регионального управления по оказанию услуг населению с помощью передовых технологий, но также, что немаловажно, является стимулом к улучшению качества жизни. Совместная работа глав постсоветских стран в условиях развития электронного правительства и электронного участия может значительно помочь трансграничному сотрудничеству, экономической интеграции и торговле, что подтверждено международным (прежде всего, европейским) опытом.
Однако отсутствие взаимосвязи между системами электронного правительства разных стран является актуальной проблемой в условиях растущей интеграции.
Данная проблема требует пристального внимания, так как на данный момент не является до конца исследованной. На современном этапе изучения проблемы трудно найти работы, где в контексте электронного правительства такие интегрированные процессы получали бы поддержку от трансграничных союзов.
Таким образом, данная проблематика не была в достаточной степени изучена в разрезе постсоветских стран и, следовательно, лежит в основе отечественного и международного научного дискурса.
Проведенные исследования в различных областях общественных наук (экономика, международные отношения, политология, регионоведение, правоведение), существенно отличаются друг от друга в своих задачах и методологических подходах. С учетом ведущих мировых тенденций, связанных со всеобщей компьютеризацией и развитием концепции электронного правительства, можно констатировать, что эта область требует дальнейшего изучения.
Данные обстоятельства явились предпосылкой для текущего научно-исследовательского проекта, который ставит целью изучить сильные и слабые стороны развития электронного правительства в регионе и определить возможные пути расширения сотрудничества и экономической интеграции между странами постсоветского пространства.
Авторы данной работы ориентируются на уже достигнутый положительный опыт, проблемы, задачи и цели, а также перспективы развития электронного правительства и электронного участия в странах-участницах недавно созданного Евразийского Экономического Союза (ЕАЭС).
- 1. Основные этапы и результаты евразийской интеграции
Мировая практика в области региональной интеграции и сотрудничества имеет множество примеров успешных в большей («Азиатские Тигры», страны БРИКС) или меньшей (СНГ) степени региональных союзов.
ЕАЭС - международная организация региональной экономической интеграции, обладающая международной правосубъектностью и учрежденная договором о Евразийском Экономическом Союзе в 2014 году. В ЕАЭС обеспечивается свободное движение товаров и услуг, капитала и рабочей силы, и проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики. В настоящее время в организацию входят пять участников: Россия, Казахстан, Армения, Беларусь и Кыргызстан.
ЕАЭС имеет долгую историю, которая началась в 1991 г. с организации Содружества Независимых Государств (табл.1). Со временем лидеры государств-участников СНГ признали неспособность существующего союза эффективно функционировать. Это привело к созданию единого экономического пространства.
ЕАЭС стала воплощением идеи единого экономического пространства. В настоящее время идет обсуждение многих экономических и правовых вопросов, связанных с этой темой.
Некоторые сравнивают российский опыт с зарубежным и исследуют вопросы евразийской интеграции в контексте развития информационного общества в этом регионе.
Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) играют существенную роль в улучшении эффективности работы государственного правления и предоставления он-лайн услуг для граждан и бизнеса. Несмотря на то, что организация экономики лежит в основе создания союза, в последние годы были и другие совместные инициативы. Развитие электронного правительства имеет большие перспективы в этом отношении.
Несмотря на признание евразийской интеграции приоритетным направлением российской внешней политики, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования по развитию электронного правительства на территории всего Евразийского Экономического Союза. Изучение национальной специфики развития информационных технологий и разработка рекомендаций по соразвитию электронного правительства - это направления, которые позволят достичь эффективного сотрудничества национальных правительств.
- 2. Измерение эффективности электронного правительства: положительный опыт, проблемы и перспективы развития
Большинство исследований, посвященных изучению электронного правительства, ориентированы на анализ положительного опыта, достигнутых результатов, возникающих проблем и перспектив развития.
Для оценки уровня развития электронного правительства были использованы различные методы. Самые популярные и узнаваемые из них: исследование ООН по уровню развития электронного правительства, инструмента измерения и оценки электронного участия (METEP), рейтинг электронного правительства Университета Васеда и несколько специализированных ИКТ индексов.
Показатели индексов и сравнительный анализ используются при разработке информационной и коммуникационной политики, а так же при выделении ресурсов для реализации такой политики. Однако многие исследователи признают ограниченность такого подхода. Поэтому, сопоставительный анализ электронного правительства больше ориентирован на приоритетные стороны, а не вспомогательные элементы.
Таблица 1.
Этапы региональной интеграции на постсоветском пространстве, 1991-2015
1991-1994 Создание СНГ |
1996 Сргдащение.об, издеграциив, эконолпгаешй. ной областях |
2000 Соглашение о создании Евразийского экономического сообщества |
2007 Соглашение о создании Таможенного Союза |
2007-2011 Декларация о евразийской экономической интеграции |
2014 Соглашение о Евразийском экономическом союзе |
|
|
Общее экономическое пространство |
Евразийский экономический рою? (ЕАЭС) |
||
|
|
Таможенный союз |
|||
|
|
Евразийское экономическое сообщество |
|||
|
Соглашение об >тлу6ленни интеграции в экономической и гуманитарной областях |
||||
Содружество независимых государств (СНГ) |
|
В случае с ЕС, электронное правительство является относительно простой, недорогой, довольно прозрачной, хорошо распространенной и используемой системой.
С целью нахождения оптимальных решений для измерения, Рорисса и Демисси собрали данные с 582 сайтов электронных правительств, спонсируемых 54 африканскими странами.
Результаты прикладного исследования показали необходимость постоянной оценки и пересмотра общепринятых и регулярно используемых критериев. Авторы признали, что почти все африканские правительства присутствуют в сети Интернет и имеют полноценные порталы электронного правительства. Однако, текущее состояние сервисов электронного правительства в африканских странах плохо документировано.
Исследователи составили рейтинг полученных данных и сравнили их с предыдущим периодом. Анализ показал, что несмотря на достигнутые успехи, необходимо работать над созданием прочных связей как между Севером и Югом, так среди различных субрегионов .
Хуанг и его соавторы доказали в своей статье, что существует тесная связь между простотой использования веб-сайта электронного правительства и доверием к нему.
Чжао и соавторы изучали угрозы безопасности сайтов электронных правительств, а также возможные методы по защите сайтов. Они проанализировали три аспекта - анализ веб-контента, защита информации и преобразование информации, имеющейся в сети, в карты и схемы - для сбора и анализа данных. Полученные данные показали, что большинство сайтов электронного правительства являются конфиденциальными и безопасными, однако только менее половины четко заявили о принятых мерах безопасности.
Модель электронного правительства, реализации и диффузии была создана в Китае. Авторы современных исследований Ву и Гуо провели анализ работы 31 сайта электронного правительства провинций Китая с применением методов DEA. Данный метод предполагает оценку эффективности электронного правительства в отдельных провинциях и в разных регионах, а также сравнение полученных результатов. Авторы пришли к выводу, что в менее развитых западных провинциях Китая система работает более эффективно, чем в восточных и центральных провинциях.
Модель реализации государства 3.0 была разработана и применена в Корее. Кроме того, концепция интернет-услуг на основе межведомственного взаимодействия была описана российскими исследователями.
Р. Хиль-Гарсия и Т. Пардо систематизировали основные задачи электронного правительства и разделили их на 5 групп:
- информация и данные (качество информации, динамичность информационных потребностей);
- информационные технологии (простота использования, безопасность, несовместимость, сложность, технические навыки, технологии, новизна);
- организация и управление (размер проекта, управленческое отношение и поведение, разнообразие пользователей, устойчивость к переменам и конфликтам и т.п.);
- регулирование (принятие законов, годовые бюджеты, межбюджетные отношения);
- ведомственные и внешние задачи (проблемы конфиденциальности, автономии, политические факторы, социальные, экономические и демографические условия).
При анализе перспектив будущего развития, авторы говорят о возможности соединения науки и практики, радикальной адаптации на цифровой мир, систематизации и объединении электронного правительства, политической воли и ориентиров центральных и местных планов, создании руководящих принципов для работы на местном уровне, проектов, ориентированных на пользователей, появлении сильного руководства и общего понимания преимуществ электронного правительства, а также возможности использования социальных сетей для развития электронного участия граждан.
К сожалению, пространство Евразийского Экономического союза не подвергалась изучению в качестве комплексной области регионального сотрудничества в рамках электронного правительства. Страны, для которых свойственен единый менталитет, политические тенденции, страны, имеющие общую историю, а также социальный и экономический контексты, могут обеспечить успешное развитие системы электронного правительства, используя совместные ресурсы и стратегии. В то же время, существует недостаток комплексных исследований, что связано с современным уровнем развития электронного правительства в Евразийском Экономическом Союзе, с его результатами, положительным опытом, проблемами и перспективами. В соответствии с новой концепцией регионализма, в данной статье предпринята попытка оценить эти три аспекта с целью устранить существенный пробел в научной литературе.
- 3. Методология исследования
Методология исследования основана на трех этапах регионализма Ван Лангенхова и Косте. Так как в изучаемой области нет полноценных исследований других ученых, авторы работы использовали данные рейтингов международных организаций и данные, которые удалось получить с помощью экспертных опросов. Рейтинги Организации Объединенных Наций по уровню развития электронного правительства (EGDI) за период 2003-2014 являются количественным источником данных в нашем исследовании. Проанализированная информация помогла выявить приоритеты развития электронного правительства в странах ЕАЭС на основе трех составляющих - инфраструктура ИКТ, интернет-услуги, человеческий капитал и индекс электронного участия.
В данном исследовании был использован инструментарий, разработанный в 2011 году для изучения проблем развития «электронного правительства» в России. Затем, в 2013 году, эта методика была использована для определения ключевых проблем развития «электронного правительства» в странах СНГ. Методология сочетает в себе качественные и количественные методы, что позволяет сравнить условия развития электронного правительства в странах ЕАЭС с помощью международных источников и выявить проблемы и перспективы развития с помощью экспертного опроса.
Экспертный опрос в данном исследовании использован как источник сбора качественных данных, где особое внимание было уделено проблемам и перспективам развития. Данный проблемно-ориентированный подход также был использован при разработке анкет. Экспертам было предложено выявить проблемы, препятствующие успешному внедрению проектов электронного правительства. Всего в опросе приняло участие восемнадцать экспертов. 60% из них являются представителями стран ЕАЭС и 40% - международные эксперты. Список экспертов был тщательно разработан: в него вошли ученые, которые являются авторами научных публикации по данной тематике, а также членами организаций в сферах IT и электронного правительства (например, региональное Содружество в области связи).
Анализ документов является важным методом при оценке перспектив развития электронного правительства в странах ЕАЭС. Анализ состоял из трех частей: 1. Выявление планов ЕАЭС по развитию электронного правительства. 2. Выявление приоритетов развития стран-участниц. 3. Предоставление рекомендаций по развитию электронного правительства.
Исходя из методологии исследования, были сформулированы три исследовательских вопроса:
Вопрос 1. Насколько широко идея электронного правительства разрабатывается в ЕАЭС?
Вопрос 2. С какими проблемами сталкивается развитие электронного правительства в ЕАЭС?
Вопрос 3. Каковы дальнейшие перспективы развития электронного правительства в контексте третьего поколения регионализма?
- 4. Результаты исследования
Результаты исследования можно разделить на три части. Первая часть ориентирована на сбор количественных данных и анализ позиции стран-участниц ЕАЭС в рейтинге развития электронного правительства EGDI. Во второй части проанализированы результаты экспертного опроса, выделены проблемы развития электронного правительства. Третья часть нацелена на анализ перспектив развития электронного правительства.
4.1 Развитие «электронного правительства»: положительный опыт в странах ЕАЭС
В деле государственного управления и развития государственных услуг с помощью эффективного использования ИКТ страны-участницы ЕАЭС не похожи друг на друга. По данным ООН за 2014 год, по уровню развития электронного правительства, почти все страны ЕЭС (за исключением Кыргызстана) показали результаты выше, чем в среднем в мире и в Азии, в то время как Российская Федерация и Казахстан достигли среднеевропейского уровня (рис.1).
Более глубокий анализ суб-индексов рейтинга развития электронного развития EGDI (онлайн сервисы, ИКТ- инфраструктура и человеческий капитал) показал важные результаты и продемонстрировал общие тенденции среди исследуемых стран.
В течение последних 11 лет все страны продемонстрировали рост ИКТ-инфраструктуры и снижение показателей индекса развития человеческого капитала (рис.2).
По мнению экспертов ООН, социальное неравенство, экологические проблемы и низкая продолжительность жизни, которые присущие неблагополучным странам, оказывают негативное влияние на развитие человеческого капитала. Например, Россия по-прежнему отстает от развитых стран в сфере расходов на здравоохранение. Низкая продолжительность жизни является одним из ключевых показателей, который негативно влияет на рейтинг страны. В то же время, за последние четыре года Россия, Казахстан и Армения показали значительный рост в сфере развития онлайн-услуг. Однако, показатели по развитию онлайн-услуг в Беларуси и Кыргызстане наоборот снизились (рис.3). Таким образом, именно суб-индекс развития сервисов онлайн-услуг повлиял на распределение показателей индекса электронного правительства в исследуемых странах.
Также следует отметить, что страны ЕАЭС расположены в рейтинге развития электронного правительства EGDI в том порядке, в котором они присоединились к союзу.
Индекс электронного участия не показал таких же положительных результатов. Россия и Казахстан являются лидерами в группе и в данных странах индекс электронного участия выше среднемирового и среднеевропейского уровня. Кыргызстан достиг среднемирового уровня, в то время как Белоруссия сильно снизила свои показатели за последние два года. Армения занимает позицию выше, чем среднемировой уровень развития электронного участия, но оказалась ниже среднеевропейских показателей. Следует отметить, что Казахстан и Белоруссия (которые участвовали в первом интеграционном процессе) показали снижение показателей индекса в течение последних двух лет (что совпадает с началом периода активной евразийской интеграции).
4.2 Ключевые показатели развития «электронного правительства»: проблемы развития в ЕАЭС
Экспертный опрос проводился с целью выявления причины положительных результатов и негативного опыта в области развития электронного правительства стран ЕЭС.
Экспертам было предложено оценить список проблем развития электронного правительства с целью выявления наиболее актуальных и важных. Эксперты имели возможность отметить каждую проблему по степени важности по шкале от 1 до 5 (где 5 - это максимальная оценка). График ранжирования данных проблем на основе экспертных мнений можно увидеть на рис.5. Также был проведен сравнительный анализ ответов экспертов с данными опроса, проведенного в 2012 году в странах СНГ, который был основан на аналогичной методике.
Проблема отсутствия мотивации среди государственных служащих является наиболее важной при развитии электронного правительства. Эксперты отметили проблему параллельного существования электронного и бумажного документооборота, которая снижает эффективность проектов электронного правительства. Проблемы низкой компьютерной грамотности и неспособность ведения проектов заняли второе место у экспертов. Третье место заняли проблемы недостатка квалификации среди государственных служащих и отсутствие мотивации у граждан.
Следует отметить, что вышеперечисленным проблемам эксперты ставили низкие оценки, что косвенно свидетельствует о постепенном преодолении этих барьеров. В то же время, проблемы связанные с человеческим капиталом и готовностью к использованию новых технологий до сих пор остаются наиболее актуальными. Помимо предлагаемых в списке проблем, эксперты также выделили другие проблемы, которые имеют важное значение с их точки зрения. К ним относятся: политическая коррупция, отсутствие согласованных действий в рамках страны и отсутствие должного образования.
Открытие правительственных данных стало одной их ключевых тем в развитии электронного правительства, и эксперты ООН включили данный показатель в рейтинг развития электронного правительства EGDI 2014. По этой причине в наше исследование также были включены вопросы на тему отрытых правительственных данных (ОД). Экспертам было предложено проанализировать процесс открытия данных, через который прошли их страны.
Эксперты отметили отсутствие прогресса в данном процессе и связали это с господством формального подхода в области отбора и публикации данных (67%). Эксперты также отметили неготовность государственных служащих к открытию правительственных данных, так как они не заинтересованы в этом процессе. Предполагается, что все требуемые данные можно извлекать из внутренних информационных систем.
Таким образом, с помощью экспертного опроса были выявлены наиболее важные факторы, влияющие на развитие электронного правительства в ЕАЭС. К таким факторам относятся: человеческий капитал, социально-экономические факторы, организационный потенциал, инвестиционная политика, а так же законодательство стран.
4.3. Перспективы развития электронного правительства в ЕАЭС
Анализ перспектив развития электронного правительства был выполнен с ориентиром на планы и приоритеты развития стран-участниц ЕАЭС. Авторами была проанализирована нормативная база ЕАЭС (https://docs.eaeunion.org), где было найдено 908 документов, принятых за 2014 год. Из данных документов 9 имеют отношение к теме электронного правительства. Следует отметить, что в процессе поиска не было найдено документов, которые были непосредственно ориентированы на проекты электронного правительства. Однако, принцип «одного окна», форматы таможенной документации и развитие евразийских технологических платформ были кратко затронуты в некоторых из них.
Согласно соглашению о создании ЕАЭС (2014), были выделены следующие направления, связанные с исследуемой темой:
- информационное взаимодействие;
- государственные и муниципальные закупки;
- интегрированная информационная система внешней торговли;
Параллельность электронного и бумажного. Низкая мотивация у гос.служащих Низкая компьютерная грамотность среди. Ошибки в проектном управлении Недостаток ИТ-квалификации у госслужащих Слабая мотивация граждан Недостижимые цели Несовместимость ИС Несоответствие стандартам ИС Отсутствие необходимого законодательства Недостаточное финансирование Преобладание PR акций над конкретным.
- естественные монополии на телекоммуникационные услуги.
Наиболее подробным документом по исследуемой проблематике является «План мероприятий по реализации основных направлений развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности». Из анализа документов ЕАЭС можно сделать вывод, что вопрос развития электронного правительства пока еще не является ключевым аспектом во взаимоотношениях стран ЕАЭС. Это заключение доказывает преобладание тенденций экономического регионализма.
Данные, полученные при анализе порталов и официальных документов, позволяют увидеть среди приоритетов развитие ИКТ и телекоммуникаций, что является положительным фактором для дальнейших совместных действий и последующих результатов развития электронного правительства. Это также указывает на возможность перехода процесса регионализма на второй этап.
Перспективы развития электронного правительства в странах ЕАЭС зависят от совместных усилий и успеха стратегий, существующих в разных сферах.
Исследование не выявило существующих на данный момент примеров сотрудничества в области развития электронного правительства. Однако, были найдены доказательства наличия планов развития системы «одного окна» в рамках ЕАЭС. Успешный опыт международного сотрудничества указывает на внедрение данных проектов и необходимость единого плана действий. Данный план может быть разработан и принят аналогично разработанному механизму системы «одного окна».
Совместные и согласованные усилия стран-участниц ЕАЭС в сфере изменения институциональных и внешних факторов дадут повод для создания общих ценностей. Все эти факторы способствуют развитию третьего этапа регионализма.
- 5. Выводы и перспективы дальнейших исследований
Исследование показало высокую заинтересованность стран ЕАЭС в развитии проектов электронного правительства, а также некоторый прогресс в развитие данной сферы. Проблемы развития связаны в первую очередь с тем, что государственные программы в последние годы были ориентированы на разработку онлайн-сервисов внутри конкретной страны. В то же время, индексы человеческого капитала и человеческого потенциала нуждаются в дальнейшем развитии.
Сочетание количественных и качественных методов, использованных в исследовании, позволили получить данные, которые продемонстрировали общий характер развития электронного правительства среди стран-участниц ЕАЭС. Основной акцент сделан на ИКТ и онлайн-сервисы. Недостаточное внимание уделено человеческому капиталу и электронному участию.
Экспертами были предложены следующие решения:
- создание платформы для обмена знаниями и опытом;
- проведение совместных образовательных программ для граждан и государственных служащих с привлечением международных экспертов и использованием лучших международных практик;
- определение стратегии совместного регулирования в области развития проектов электронного правительства и электронного участия;
- необходимость взаимовыгодного обмена научно-технической информацией;
- проведение ежегодных международных мероприятий по развитию «электронного правительства» в Евразийском регионе.
Пилотное исследование, представленное в настоящей статье, помимо основных результатов, позволило вычленить и недостатки традиционных методов получения данных о таком сложном социотехническом явлении как электронное правительство. Высокие трудозатраты социологических методов не позволяют получать картину этого явления в режиме реального времени. На основе промежуточных результатов серии научных проектов, в рамках которых осуществляется проработка и опробование автоматизированного инструментария мониторинга и оценки различных компонентов электронного правительства и электронного участия, можно вычленить перспективные направления и методы исследований применительно к рассматриваемой теме:
- автоматизированный контент-анализ публикаций в средствах массовой информации стран ЕАЭС (выявление динамики и текущего состояния дискурса относительно тематики, связанной с развитием электронных услуг и электронным участием);
- исследования дискуссий в социальных сетях относительно реализации одной из важных функций госорганов - оказания государственных услуг в электронной форме;
- применение методов компьютерной лингвистики и онтологического подхода при изучении дискурса в социальных сетях и сетевых СМИ, относительно качества государственного управления и оказания услуг населению.
Авторы полагают, что предлагаемые мероприятия и исследования должны быть организованы с помощью совместно разработанной программы действий. Эта программа должна иметь в основе международные стандарты и опираться на опыт международных практик в области планирования организационной деятельности.
Работа подготовлена при частичной финансовой поддержке гранта РГНФ (проект «Электронное управление в процессах евразийской экономической интеграции: структура и основные модели», № 15-03-00715) и НИР №415825, Университет ИТМО.