Ястребова А. Ю., Иванов Д. В.

Правовое регулирование миграции представляет собой одно из самых сложных направлений для изучения и препода­вания в качестве учебной дисциплины. Указанная дисциплина берет начало в западном институте международного публич­ного права, получившем название «право беженцев» (Refugee Law). «Право беженцев» формировалось и развивалось как совокупность принципов и норм, заложенных первыми меж­дународно-правовыми актами эпохи Лиги Наций в отноше­нии указанных лиц. С принятием Конвенции о статусе бежен­цев 1951 г. и Протокола, касающегося статуса беженцев, 1967 г. в системе ООН «право беженцев» получило универсальную международно-правовую основу для дальнейшей эволюции. Кроме того, впоследствии оно было дополнено и расширено принятием документов рекомендательного характера («мяг­кое право») - Заключений (conclusions) Исполкома Управ­ления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Они существенно расширили правовые рамки определения поня­тия «беженец» и включили в него дополнительные категории вынужденных мигрантов (лиц, ищущих убежище, переме­щенных в результате вооруженных конфликтов гражданских лиц и др.). «Право Женевы», которое является международ­но-правовой основой для гуманитарной защиты гражданско­го населения в период вооруженных конфликтов, включает в сферу своего применения иностранных граждан и апатридов, не пользующихся протекцией собственного государства. Дан­ные категории лиц на территории воюющих сторон пользу­ются специальными правами на невысылку и невыдачу («non­refoulement») и обеспечение основ безопасности как лица, имеющие вполне обоснованные опасения преследования со стороны своего государства. Женевская конвенция о защите гражданского населения во время войны 1949 г., Дополнитель­ные Протоколы I и II к Женевским конвенциям 1949 г., а также ряд заключений Исполкома УВКБ ООН в настоящее время формируют механизмы международно-правовой защиты вы­нужденных мигрантов в ситуации вооруженных конфликтов. По этой причине можно отнести названные источники к со­держанию дисциплины «Международно-правовое регулиро­вание миграции».

Изучение вышеуказанной дисциплины тесно связано с та­кой отраслью национального права принимающих государств как иммиграционное право (Immigration Law), регламентиру­ющей общие правила въезда, пребывания и выезда иностран­ных граждан на их территории. В него традиционно включа­ются такие вопросы, как:

-      классификация и регулирование выдачи виз для ино­странных граждан;

-      общие и специальные процедуры их въезда, пребыва­ния и выезда;

-      правовой статус разных категорий иностранных граж­дан и особенности его регулирования;

-      порядок получения разрешения на пребывание и вида на жительство;

-      процедура депортации и обжалования решений орга­нов государственной власти в сфере миграции.

Отдельным вопросом для изучения является обращение иностранного гражданина или лица без гражданства для по­лучения статуса беженца или другого статуса (например, ста­туса лица, получившего временное убежище) в государстве убежища. Кодификация и унификация национального им­миграционного законодательства приводят к созданию реги­ональных международно-правовых механизмов регулирова­ния на уровне определенного геополитического пространства (либо наличие подобных договоров предполагает унифика­цию национального законодательства). Таким механизмам отводится особое место в содержании дисциплины «Между­народно-правовое регулирование миграции». В их числе рас­сматриваются Шенгенская система, расширившаяся за преде­лы ЕС, Конвенция ОАЕ, регулирующая конкретные проблемы беженцев в Африке, 1969 г., две Каракасские конвенции о тер­риториальном и дипломатическом убежище 1954 г. и право­вые институты СНГ, обеспечивающие защиту беженцев и вы­нужденных переселенцев.

Специфика каждого из региональных (субрегиональных) механизмов международно-правового регулирования при­знания статуса беженца и лиц, ищущих убежище, логично до­полняется общим иммиграционным правом государств, кото­рое они устанавливают исходя из собственных потребностей и приоритетов миграционной политики. Обычно право бежен­цев (Refugee Law) реализуется как международно-правовые обязательства государств потенциального убежища и госу­дарств убежища, инкорпорированные в национальное законо­дательство. Эта позиция находит свое закрепление в п. 1 ст. 2 Декларации ООН о правах человека в отношении лиц, не явля­ющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г., где сказано: «...ни одно положение не должно также толко­ваться как ограничивающее право любого государства прини­мать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и ус­ловий их пребывания, или устанавливать различия между его гражданами и иностранцами. Однако такие законы и правила должны быть совместимы с международно-правовыми обяза­тельствами, принятыми на себя этим государством, включая обязательства в области прав человека». Поэтому в учебном курсе «Международно-правовое регулирование миграции» (который на факультете «Международные отношение и меж­дународное право» Дипломатической академии МИД России впервые был прочитан для магистратуры по специальности «Юриспруденция» под названием «Права человека и мигра­ция») учитывается взаимодействие специальных принципов международного права в области прав человека и основ обра­щения государств с беженцами и лицами, ищущими убежи­ще, как особой категории индивидов. Кроме того, междуна­родно-правовая и конституционно-правовая регламентация института убежища, основания для предоставления которого определяются государством приема, рассматривается в каче­стве отдельной темы дисциплины.

Разделение вынужденной и добровольной миграции как принципиально различных предметов международно-право­вого регулирования обусловили и подходы, использованные при подготовке учебного курса «Международно-правовое регулирование миграции». Ситуация современной трудовой миграции характеризуется стойкой тенденцией выезда ин­дивидов из стран с низким экономическим уровнем с целью улучшения своего экономического и социального состояния. Здесь необходимо отдельно отметить два момента: разграни­чение вынужденной и добровольной мотивации миграции и установление международно-правовых стандартов обраще­ния с трудящимися-мигрантами в рамках действующих кон­венций МОТ. Международная конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. (далее - Конвенция 1990 г.) использует термин «трудовая миграция» и закладывает в качестве основы обращения с трудящимися- мигрантами принципы недискриминации и равенства с граж­данами государства приема в сфере профессиональных прав.

Права трудящихся-мигрантов в содержании Конвен­ции 1990 г. подразделяются на общие права человека и пра­ва лиц, обладающих специальным статусом трудящихся-ми- грантов и осуществляющих профессиональную деятельность в стране приема. Во второй группе прав этих лиц наиболее значимыми являются: равное с гражданами принимающего государства право на оплату труда и условия работы, социаль­ные гарантии, свободное передвижение по его территории, единство (воссоединение) семьи и оформленное постоянное пребывание в период занятости. Актуальной частью дисци­плины «Международно-правовое регулирование миграции» выступает изучение региональных международно-правовых механизмов регламентации трудовой миграции в соответ­ствующих договорах СНГ, ЕАЭС, Совета Европы, ЕС, НАФТА, МЕРКОСУР и т.д. Сегодня право региональных (субрегио­нальных) интеграционных объединений тесно связано с обе­спечением региональных стандартов трудовой миграции как существующей формы экономического сотрудничества государств-участников.

Предложения по преподаванию учебного курса «Между­народно-правовое регулирование миграции» таковы:

1)     формировать изначальное представление о курсе меж­дународно-правовым и историческим обзором по созданию межгосударственных механизмов регулирования вынужден­ной и добровольной миграции;

2)     способствовать закреплению навыков правового анали­за действующих международно-правовых актов в сфере ми­грации;

3)     представлять особенности регламентации разных ти­пов миграции и правового статуса беженцев, лиц, ищущих убежище, трудящихся-мигрантов;

4)     изучать отдельным блоком национальное иммиграци­онное законодательство принимающих государств;

5)     использовать теорию международного права для пони­мания специальных принципов обращения с разными катего­риями мигрантов на универсальном и региональном уровне.

Помимо этого, авторы полагают, что в определенных условиях возможно и необходимо преподавание отдельного курса «Международно-правовое регулирование вынужденной миграции»⁶. В настоящее время данный курс преподается на факультативной основе для студентов международно-право­вого факультета МГИМО МИД России.

Объем отдельного курса по вынужденной миграции, по нашему мнению, значительно шире. Помимо традиционного предмета, включающего изучение правового статуса бежен­цев, он дополнительно посвящен международно-правовому регулированию статуса отдельных категорий вынужденных мигрантов: лиц, ищущих убежище, лиц, перемещенных вну­три страны, лиц, получивших временное убежище, вынуж­денных переселенцев, экологических беженцев. Изучение студентами данных вопросов имеет большое значение, так как современные формы вынужденной миграции населения и ка­тегории вынужденных мигрантов постоянно изменяются и их число растет. Для того, чтобы студент получал по-настоящему актуальные теоретические и практические знания в данной об­ласти, преподавателю необходимо постоянно интегрировать в свой курс новые доктринальные источники и международ­но-правовые акты. Именно это позволит сформировать у сту­дента полную и достоверную картину о том, как регулируется вынужденная миграция в современном мире, каковы новые научные направления в данной области.

Что касается отдельных рекомендаций авторов по препо­даванию данного курса, то они сводятся к следующему.

Во-первых, преподавателю курса по вынужденной мигра­ции необходимо найти баланс между теоретическими и прак­тическими аспектами курса. Как говорили древние, «теория - генерал, практика - солдаты». Без знания теоретических основ полное и эффективное овладение слушателями всем объемом знаний невозможно.

Во-вторых, обязательной частью курса должно стать из­учение эволюции правового регулирования вынужденной миграции, которое изначально складывалось в рамках вну­тригосударственного права и истоки которого следует искать в каноническом праве средневековой Европы. Особое внимание рекомендуется уделить изучению международного сотрудни­чества государств в области вынужденной миграции в рамках Лиги Наций и других международных организаций, действо­вавших до создания ООН.

В-третьих, центральным звеном курса являются рассмо­трение и анализ деятельности ООН и ее вспомогательных учреждений, а также универсальных международных органи­заций, не входящих в систему ООН. Это позволит сформиро­вать у слушателей курса полную картину о международном сотрудничестве на универсальном уровне.

В-четвертых, преподавателю курса следует предложить студентам для изучения деятельность разных региональных международных организаций (Африканский Союз, Совет Ев­ропы, Европейский Союз, Содружество Независимых Госу­дарств и др.).

В-пятых, не стоить избегать изучения двустороннего со­трудничества государств в области правового регулирования вынужденной миграции. Авторы рекомендуют использовать в качестве примера международные договоры ряда государств, в том числе Российской Федерации.

В-шестых, особое внимание при ведении курса следу­ет уделить рассмотрению и анализу международных обяза­тельств Российской Федерации в области вынужденной ми­грации на универсальном и региональном уровне, а также соответствию законодательства Российской Федерации этим обязательствам. При этом следует также рассмотреть законо­дательство Российской Федерации, регулирующее правовой статус беженцев и других категорий вынужденных мигрантов на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации.

В-седьмых, для формирования у слушателей курса ком­плексного объема знаний по предмету курса рекомендуется отдельно изучить такой аспект защиты прав вынужденных мигрантов, как судебная защита беженцев в международных (речь идет о защите прав беженцев в Международном суде ООН, Европейском суде по правам человека и др.) и россий­ских судебных учреждениях. Это позволит студентам понять современный уровень международной и внутригосударствен­ной защиты прав вынужденных мигрантов в России.

В-восьмых, преподавателю курса по вынужденной ми­грации населения следует использовать современную доктри­нальную литературу по разным аспектам правового регулиро­вания вынужденной миграции населения.

Авторы полагают необходимым высказать также ряд ре­комендаций в отношении ведения курса по вынужденной ми­грации. В процессе преподавания курса лектор и семинарист могут столкнуться с некоторыми затруднениями в восприятии научного материала со стороны слушателей, что может нега­тивно отразиться на конечном результате. Авторы предлага­ют проводить курс по схеме «лекция - семинар». На первый взгляд, может показаться, что эта методика давно устарела. Тем не менее, как показала многолетняя практика, именно она является наиболее эффективной и результативной в процессе усвоения студентами всего материала курса. Однако проведе­ние семинарского занятия не должно осуществляться препо­давателем в форме распределения устных докладов, инфор­мационно-аналитических справок по отдельным вопросам изучаемой темы. Очень часто подобная схема не приносит по­ложительного результата, поскольку носит формализованный характер и вызывает у студентов отторжение и нежелание глубоко погружаться в изучаемый материал. Преподавателю во избежание подобной ситуации следует применять комбини­рованный подход к изучению темы семинара (ролевые игры, слайд-шоу, приглашение для участия в семинаре сотрудников Представительства УВКБ ООН в России, других международ­ных и неправительственных организаций, органов государ­ственной власти, регулирующих различные аспекты вынуж­денной миграции, открытые лекции ведущих экспертов и т.д.).

Отдельным аспектом преподавания любого курса по международному праву, в том числе курса по вынужденной миграции, является вопрос промежуточной проверки знаний у студентов. Современная система высшего образования при­шла к тому, что преподаватель достаточно формально отно­сится к данной задаче. Такое же отношение наблюдается и со стороны студентов. Однако, на наш взгляд, преподавателям не стоит игнорировать промежуточную проверку знаний у сту­дентов. Полагаем, что наиболее эффективным в данном случае является комбинирование разных форм проверки: компью­терное тестирование, коллоквиум, письменная работа (однако не на абстрактную и широкую тему, а на отдельный, специ­ализированный вопрос, более того - с предложением решить задачу практического характера).

Ограниченный формат статьи не позволяет авторам рас­крыть все тонкости и сложности преподавания курсов по раз­ным аспектам международной миграции населения. Полага­ем, что большинство разработчиков подобных курсов знакомы близко с проблемами их преподавания и могут предложить варианты их решения. Тем не менее, обмен мнениями в сре­де специалистов по данному вопросу представляется авторам своевременным, актуальным и необходимым.