Фомин А. А.

В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной 13 июня 2012 г. Президентом РФ В.В. Путиным, отмечается, что развитие институтов социального партнерства и гражданско­го общества является одним из принципов государственной миграционной политики.

Очевидно, что при такой постановке вопроса миграцион­ные отношения нуждаются в правовом упорядочении и охра­не со стороны государства, но лишь в той мере, в какой это необходимо для сочетания индивидуальных, общественных и государственных интересов, последовательного осущест­вления принципов социальной справедливости. Помимо го­сударственных, общество располагает и иными рычагами це­лесообразной регуляции происходящих в нем миграционных процессов для сглаживания и гармонизации возникающих противоречий и напряженностей. Это такие собственно ин­ституты гражданского общества, как общественные, религиоз­ные, профессиональные, культурные, молодежные и прочие объединения людей, группы, общности, инициативы. Миро­вой опыт уверенно говорит о росте их влияния, и в этом смыс­ле об увеличении их общественно-политического веса. Однако еще длительное время основное будет зависеть от государства с его миграционной политикой. Поэтому и в механизме фор­мирования и реализации миграционной политики государ­ству принадлежит, безусловно, центральная роль. Государство призвано вырабатывать социально-политический курс в сфе­ре миграционных отношений, определять баланс интересов беженцев и мигрантов, с одной стороны, и коренного населения, с другой, принимать меры к устранению причин анта­гонизмов между ними, к преодолению несправедливости и конфликтности в миграционных отношениях, развивая с этой целью соответствующий инструментарий, правовую базу и опираясь на них.

Вместе с тем, гражданское общество и государство диа­лектически соединены друг с другом при решении миграци­онных вопросов целым рядом функциональных и структурных связей, поскольку государство, осуществляя управленческие функции, не может не соприкасаться с гражданскими ценно­стями и не опираться на институты гражданского общества. Деятельность неправительственных организаций выступа­ет как деятельность наиболее активной части гражданского общества, куда еще входят, как отмечалось выше, професси­ональные союзы, этнические организации и ряд других. Не­смотря на чрезвычайное разнообразие негосударственных организаций, их цели и задачи, методы и формы деятельно­сти порой схожи и имеют единую направленность - развитие гражданского общества и оказание содействия государству в решении задач экономического, социального и культурного строительства, охраны правопорядка, в том числе упорядоче­ния миграционных процессов.

Исследуя развитие институтов гражданского общества в сфере миграции важно понимать, что миграционная полити­ка многогранна, сложна и на современном этапе выходит за границы отдельно взятого государства, что объективно требу­ет координации деятельности всех структур, как государствен­ных, так и межгосударственных, сосредоточенных на решении ее проблем. В этой связи важную роль в формировании и реализации миграционной политики играют общественные, неправительственные и другие негосударственные организа­ции. Международная практика показывает, что если вопросы определения правового положения иностранных граждан от­носятся к компетенции государства, то вопросы интеграции, адаптации и оказание им правовой помощи во многом реша­ются при самом активном участии неправительственных ор­ганизаций.

Рост числа международных неправительственных орга­низаций, их возрастающее влияние на международной аре­не обусловлены рядом факторов, таких как: появление новых глобальных проблем, для решения которых уже недостаточ­но возможностей государств и международных межправи­тельственных организаций; многообразие возникших связей между народами, которые для своего адекватного выражения нуждаются в новых международных институтах; усиление де­мократических процессов в сфере внутренних и международ­ных отношений государств, проявлением которых является желание сделать общество более открытым; и т.д.

Один из исследователей роли международных непра­вительственных организаций в международных отношениях И.И. Коваленко еще в 1976 году писал, что «... межгосудар­ственные отношения не охватывают всего многообразия свя­зей между народами. Усложнение характера этих отношений приводит к повышению удельного веса неправительственного сотрудничества. Возрастание роли международного обще­ственного мнения позволяет говорить о нем как о факторе, оказывающем влияние на принятие решений в тех или иных конфликтных ситуациях, на подход государств к тем или иным мировым проблемам».

Глобализация как основа современной системы междуна­родных отношений влияет на гуманизацию государственных систем правовой защиты человека. Это можно объяснить тем, что глобализация, являясь принципиально новой стадией ми­рового общественного развития, способствует становлению международных институтов (в частности, неправительствен­ных организаций), которые способны активно вмешиваться в социальную сферу отдельных государств и тем самым способ­ствовать гуманизации политики государств в отношении прав и свобод своих граждан. В этой связи представляется, что глав­ная функция международных неправительственных организа­ций заключается в установлении связей между государствами и негосударственными сегментами. Неправительственные ор­ганизации выступают как бы в качестве неполитического об­разования и способны действовать в подобном качестве, как на национальном, так и международном уровне. Такая воз­можность основывается на возрастающем доверии. Одним из факторов, способствующих установлению доверия между правительствами и неправительственными организациями, является то, что многие неправительственные организации проходят национальную регистрацию своих учредительных актов, в которых изложены их цели и задачи.

На сегодняшний день активное участие международных неправительственных организаций в системе международных отношений является признанным фактом. Отношения ООН, ее органов и организаций системы ООН, других участников международной жизни с международными неправитель­ственными организациями строятся на принципах доверия и признания за международными неправительственными ор­ганизациями действительной силы, способной внести значи­тельный вклад в процесс укрепления мира, демократизации мирового сообщества и многостороннего развития междуна­родных отношений.

Неправительственные организации различаются по раз­мерам, структуре, направленности деятельности и задачам. Однако все они имеют те общие черты, которые отличают их как от государств, так и от межправительственных организа­ций. В отличие от первых, они не могут быть представлены как акторы, действующие, говоря словами Г. Моргентау, во имя «интереса, выраженного в терминах власти». В отличие от вторых, их учредителями являются не государства, а профес­сиональные, религиозные или частные организации, учреж­дения, институты, и, кроме того, принимаемые ими решения, как правило, не имеют для государств юридической силы.

Деятельность неправительственных организаций про­является на разных уровнях общественных отношений, на­пример, международные неправительственные организации активно функционируют как на международном уровне, так и внутри государств, устанавливая активные связи с нацио­нальными неправительственными организациями. В частно­сти, на территории Российской Федерации успешно работа­ют различные неправительственные организации, которые оказывают помощь беженцам, вынужденным переселенцам, трудовым и другим категориям мигрантов, в том числе юри­дическую, методическую, медицинскую, финансовую, кон­сультативную и др. Сегодня ощущается настоятельная необхо­димость тесного взаимодействия государственных институтов с неправительственными организациями, играющими важ­ную роль в решении проблем беженцев, вынужденных пере­селенцев, что реально способно обеспечить социо-культурную и бытовую адаптацию данных лиц на территории России.

В последнее время в условиях обострения военных регио­нальных конфликтов по всему миру международные неправи­тельственные организации в своей деятельности отдают прио­ритет защите и охране прав и законных интересов мигрантов, среди которых особое место занимают беженцы и вынужден­ные переселенцы. Например, перед ЕС стоят несколько гло­бальных вызовов, одним из которых является трудовая мигра­ция. При этом вряд ли можно утверждать, что уже имеется система успешного миграционного менеджмента, в равной степени отвечающая как национальным интересам и вопро­сам внутренней безопасности государства, так и принципам гуманизма и прав человека. Мы видим, что среди государств- членов ЕС отсутствует единая концепция управления имми­грацией, вопросы миграционной политики остаются пред­метом острых дискуссий, государства-члены ЕС оказываются в ситуации «один на один» с колоссальными миграционными потоками из Африки, Азии, Восточной Европы. Пример ЕС показателен, отражая важнейшую роль в реализации мигра­ционной политики неправительственных организаций, в пре­доставлении реальной помощи нуждающимся мигрантам.

Международные неправительственные организации, яв­ляясь, по сути, основой глобального гражданского общества, вырабатывают основные цели и принципы гуманитарной по­литики на международном, национальном и региональном уровнях. Социальная защита прав и законных интересов че­ловека осуществляется в настоящее время в новом политико­экономическом формате «государство - неправительственные организации». Развитие глобальной сетевой системы между­народных неправительственных организаций способствует формированию новых форм международной гуманитарной политики, способных оказывать значительное влияние на принятие политических решений в системе международных отношений между государствами.

Влияние и роль международных неправительственных организаций в международных миграционных отношениях проявляются в различных формах. В частности, международ­ные неправительственные организации на регулярной основе осуществляют гуманитарный мониторинг массовых и грубых нарушений прав человека, направляют подобного рода ин­формацию государствам и межправительственным органи­зациям и их органам. Традиционно международные непра­вительственные организации участвует в правотворческом процессе, влияя на позицию государств, разрабатывая проек­ты соглашений. Такие проекты зачастую передаются на рас­смотрение государств и межправительственных организаций. Некоторые международные неправительственные организа­ции специально занимаются неофициальной кодификацией международного права, например, Международный комитет Красного Креста (МККК), при активном участии которого были разработаны Женевские конвенции 1949 года о защите жертв войны и Дополнительные протоколы к ним.

Отметим, что в последнее время все более возрастает роль международных неправительственных организаций в обеспе­чении соблюдения норм международного права и соответству­ющего контроля. В качестве примера можно отметить деятель­ность МККК, основная задача которого состоит в наблюдении за выполнением норм международного гуманитарного права. Ряд международных неправительственных организаций, дей­ствующих в области прав человека и демократии, например, Международная амнистия, Международная федерация прав человека, Международная комиссия юристов, контролируют соблюдение международных стандартов по правам человека. Международные неправительственные организации помога­ют индивидам обращаться с международными исками, сами подают иски, обеспечивают информацией международные органы. Международные неправительственные организации действуют как лоббисты, собирают информацию о гумани­тарных проблемах, представляют интересы общественности в случае нарушения норм международного права. Как уже от­мечалось, участие неправительственных организаций в созда­нии норм международного права является новым, но уже об­щепризнанным методом в международном правотворчестве.

Анализ деятельности международных неправительствен­ных организаций позволяет определить основные направле­ния их деятельности, построенные на следующих основаниях:

-      достижение целей, связанных с решением проблем раз­вития и функционирования гражданского общества, как на на­циональном, так и на международном уровне;

-      участие в развитии и совершенствовании международ­ных отношений, поддержании мира и безопасности, дальней­шем совершенствовании норм международного права.

Говоря о роли и значении в современном мире междуна­родных межправительственных организаций как важнейших институтов гражданского общества в формировании и реали­зации миграционной политики, тем не менее, нельзя забывать, что безопасность государства и безопасность общества - по­нятия несовпадающие, а при определенных обстоятельствах даже противоположные. Если безопасность государства мож­но охарактеризовать такими параметрами как укрепление го­сударственной власти, военное могущество, территориальная целостность и нерушимость границ, то безопасность общества характеризуется социальной справедливостью, правами граж­дан и общества в целом во взаимоотношениях с государством, экономическим благополучием граждан, демократическим плюрализмом, открытостью общества.

Кроме того, государство как политический механизм, ак­кумулирующий властные функции, при определенных усло­виях может стать угрозой социальной безопасности. Так про­исходит, если государство отрывается от интересов человека и общества, ставит на первый план свой бюрократический инте­рес. Государство, противопоставляющее себя обществу, уже не осуществляет в полной мере своей общесоциальной функции, нарушает тем самым естественный закон развития общества, так или иначе становится угрозой для общества, фактором, тормозящим его развитие. Если государство становится силой, довлеющей над обществом, навязывающей ему свою волю, на­саждающей диктат и насилие над личностью, оно неизбежно отрицает само себя, свою социальную сущность, неумолимо движется к гибели, представляет угрозу не только для соб­ственного населения, но и для народов других государств, их безопасности. Этому учит нас опыт цивилизации, ее история и современность.

Одна из задач философии, политической и юридической науки - сделать достоянием сознания широких масс положе­ние о том, что государство, которое нередко выступало и вы­ступает как машина подавления, механизм репрессий, воз­вышается над обществом и обеспечивает господство над ним своей воли, должно стать политико-правовым механизмом, обслуживающим общество, охраняющим его стабильность и благоденствие, т.е. порядок, при котором обеспечивается воз­можный и необходимый уровень свободы личности, народа, других социальных субъектов, важнейшим фактором обеспе­чения международной безопасности и мира. При этом го­сударственный и общественный механизмы упорядочивания миграционных отношений должны взаимно дополнять, под­страховывать, контролировать друг друга. У государственных органов и общественных структур, взявших на себя обеспе­чение тех или иных аспектов миграционной политики, есть масса общих точек приложения и сфер взаимных интересов. Государство, функционирующее в подобных концептуальных рамках, создает условия (прежде всего, политико-институцио­нального характера) для цивилизованного разрешения мигра­ционных противоречий, а институты гражданского общества, в частности международные неправительственные организа­ции, со своей стороны располагают ориентирами, стимулами и ресурсами для участия в реализации миграционной поли­тики государства в этом направлении.