Тесленко А. М.

Проблема беженцев, как отмечается в научной лите­ратуре, есть и будет до тех пор, пока в мире не прекратится разрешение внутригосударственных и межгосударственных конфликтов с помощью силы, и с такой позицией трудно не согласиться. Мировое сообщество в лице Управления Верхов­ного комиссара по делам беженцев (УВКБ) ООН, обращает внимание всех государств на проблемы беженцев, принима­ет всевозможные меры к их решению, пытается посредством принятия международных документов о беженцах и призы­вов к государствам облегчить их участь и обеспечить опреде­ленные гарантии.

Многие государства, в том числе и Российская Федерация, подписали и ратифицировали основной международный до­говор о статусе беженцев - Конвенцию ООН о статусе бежен­цев от 28 июля 1951 г, а также Протокол, касающийся статуса беженцев от 31 января 1967 г. Россия присоединилась к Кон­венции и Протоколу 13 ноября 1992 г., а Федеральный закон «О беженцах» был принят 19 февраля 1993 г. Иными словами, Россия приняла на себя обязательства по приему беженцев и предоставлению определенных гарантий их правового ста­туса. С тех пор Закон о беженцах претерпел ряд изменений, вызванных различными факторами, в том числе отсутствием положения о возможности обжалования беженцем решения компетентного органа об отказе в рассмотрении ходатайства по существу и др.

Необходимо отметить, что Конвенция 1951 г. и Протокол к ней 1967 г. регламентируют не все вопросы статуса беженцев. Процесс идентификации лиц, признаваемых в качестве бе­женцев (процесс установления статуса беженца), специально в этих актах не регулируется, а только упоминается. Так, Кон­венция не указывает какую процедуру необходимо применять государствам для определения статуса беженца. Этот вопрос имеет для лиц, претендующих на статус беженца, очень важ­ное значение, поскольку они находятся в очень уязвимом по­ложении: пребывание в чужой среде, незнание языка страны пребывания, психологический стресс и т.п.

Особое значение приобретает квалификация персонала соответствующего органа принимающего государства, требу­ющая знания, опыта, психологии, способности понять слож­ности и нужды каждого лица, обратившегося с ходатайством о признании его беженцем.

В качестве двух базовых принципов определения статуса беженцев выделяют:

1)     Всеобщий и равный доступ к соответствующей проце­дуре.

Всеобщность предполагает допуск на территорию прини­мающего государства как законно, так и незаконно прибываю­щих лиц, ищущих убежища. Однако в определенной степени этот принцип может быть ограничен в ситуациях «массового притока».

Равенство доступа предполагает, прежде всего, равный доступ мужчин и женщин к процедуре определения статуса беженца.

2)     Процедуры определения статуса должны быть справед­ливыми (fair), быстрыми (promt) и эффективными (efficient).

В документах УВКБ ООН применительно к процедуре определения статуса беженца указанные базовые принципы и получили свое «наполнение».

Процедуры процесса идентификации, применяемые государствами-участниками Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. в значительной степени различаются, на что обращает­ся внимание ученых, и это создает определенные проблемы и трудности и для самих беженцев, и для УВКБ, поскольку отсутствуют обязательные единые стандарты этой процедуры. В одних странах статус беженцев определяется официальными процедурами, установленными специально именно для этой цели, т.е. процедурами для признания беженца, и этот ва­риант представляется наиболее предпочтительным. В других государствах вопрос о статусе беженца рассматривается в со­ответствии с общими процедурами, применяемыми ко всем иностранцам. В третьих странах такой статус определяется в соответствии с нерегламентированными положениями или специальными положениями для конкретных узких целей, та­ких, как выдача проездных документов и т.п.

Безусловно, такое разнообразие процедур, а иногда и их отсутствие, не обеспечивает единых стандартов в установле­нии статуса беженца, а значит, не гарантирует в полной мере их прав.

Учитывая эту ситуацию и небольшую вероятность того, что все страны, подписавшие Конвенцию 1951 г. и Протоко­лы 1967 г., смогли установить подобные процедуры, Исполни­тельный комитет УВКБ на своей 28-й сессии в октябре 1977 г. внес предложение о том, чтобы эти процедуры соответствова­ли определенным основным требованиям⁷. Такие требования, учитывающие особенности положение лица, ходатайствую­щего о предоставлении статуса беженца и которые обеспечи­вали бы этому лицу основные гарантии, сводились бы к сле­дующему:

1)     Компетентное должностное лицо, например, сотруд­ник миграционной или пограничной службы, к которому обращается заявитель, должно иметь точные инструкции для того, что разбирать ситуации, требующие применения соответствующих международных документов. Оно должно действовать в соответствии с принципом non-refoulement (не­возвращения) и передавать эти дела на рассмотрение выше­стоящего органа.

2)     Заявитель должен получить необходимые разъяснения по предстоящим процедурам.

3)     Должен существовать четкий, по возможности, единый центральный орган, уполномоченный рассматривать ходатай­ства о предоставлении статуса беженца и принимать решения в первой инстанции.

4)     Заявителю должны быть предоставлены все необхо­димые условия, включая услуги квалифицированного пере­водчика. Заявитель должен иметь возможность связываться с представителем УВКБ, о чем его должным образом должны проинформировать.

5)     В случае признания заявителя беженцем, он должен быть проинформирован об этом и получить документ, удо­стоверяющий его статус беженца.

6)     Если заявитель не признан беженцем, ему должен быть предоставлен разумный срок для подачи апелляции о пере­смотре принятого решения в административные или судеб­ные органы.

7)     Заявитель должен иметь право оставаться в стране до того момента, пока компетентные органы не примут оконча­тельного решения по его ходатайству, включая и время рас­смотрения апелляции.

В 1992 году Управлением Верховного комиссара по делам беженцев ООН был принят универсальный документ, регла­ментирующий единый стандарт для процедуры установления статуса беженцев - это Руководство по процедурам и крите­риям по определению статуса беженца (согласно Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., касающихся статуса беженцев),⁸ ре­комендаций которого и должны придерживаться государства при приеме беженцев.

Согласно этому документу основные требования к про­цедуре определения статуса беженца сводятся к следующему:

1)      доступ заявителя к территории и процедуре;

2)     наличие органа, ответственного за проведение проце­дуры;

3)      информированность заявителя о процедуре;

4)      возможность связи с представителями УВКБ ООН;

5)      возможность обжалования решения;

6)     возможность оставаться в стране на срок рассмотрения ходатайства и обжалования решения в судебном порядке.

Цель этой процедуры - определить, отвечают ли лица, ищущие убежище, критериям международной защиты бе­женцев. Кратко о сути этих требований отмечается и в учеб­ной литературе, но при этом некоторые характеристики тре­буют уточнений и дополнений.

1. Доступ заявителя к территории и процедуре.

У государства, как правило, нет обязанности допуска на свою территорию иностранцев. Государство обладает правом допуска иностранцев. Однако по нормам международного права допуск беженцев имеет исключение из этого правила. По праву УВКБ ООН государства обязаны хотя бы временно допускать на свою территорию лиц, ищущих убежище. Здесь подразумевается принцип, согласно которому лицам ищу­щим убежище, включая лиц, претендующих на статус бежен­цев, нельзя отказывать в пропуске через границу. Этот прин­цип провозглашен в Декларации ООН о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г.

Особую актуальность этот принцип приобретает в ситуа­циях массового притока лиц, ищущих убежище и претендую­щих на статус беженца. Такие лица должны быть допущены в государство, в котором они впервые просят убежище, хотя бы временно и без какой-либо дискриминации. Это вытекает и из рекомендаций Исполнительного комитета УВКБ, в частности, Заключения № 22 (XXXII) - 1981 г.: Защита лиц, ищущих убе­жища, в ситуациях их массового притока.

Кроме того, согласно принципу «non-refoulement» госу­дарствам запрещен недопуск уже на границе и запрещена вы­сылка (возвращение) беженцев, даже если их въезд и пребыва­ние на территории государства являются незаконными.

После допуска на территорию государства с такими ли­цами должна быть проведена процедура предоставления вре­менного убежища, как промежуточная мера, из-за большого притока лиц, а затем уже и процедура определения статуса беженца. С ними должны обращаться в соответствии с ос­новными основополагающими гуманитарными стандартами, установленными Исполнительным Комитетом УВКБ (Заклю­чение № 22).

1. Наличие органа, ответственного за проведение проце­дуры.

Государства, ратифицировавшие Конвенцию о статусе беженцев, должны создать единые центральные органы или службы, специально наделенные правом рассматривать хо­датайства о предоставлении статуса беженца, а также прини­мать соответствующие решения.

Важным фактором здесь является позиция государств относительно участия УВКБ ООН в процедуре установления статуса беженца. Обязанность государств сотрудничать с УВКБ предполагает, что помимо государственного органа, ответ­ственного за проведение процедуры в ней, возможно участие и представителя УВКБ ООН. В некоторых странах представи­тели УВКБ имеют возможность присутствовать при проце­дуре в качестве наблюдателя и даже участвовать в принятии решений. Такое взаимодействие государств с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев только при­ветствуется.

Роль УВКБ ООН на рассматриваемой стадии в различных странах неодинаково и определяется специальными соглаше­ниями правительств государств с УВКБ и местными админи­стративными процедурами.

Выделяют пять форм участия УВКБ ООН при процедуре определения статуса беженца:

-      участие представителя Управления в качестве наблюда­теля в консультативном комитете с правом голоса;

-      участие представителя в апелляционном органе с пра­вом решающего голоса;

-      право сношения представителя с лицом и в принятии решений при полном отсутствии официальных полномочий;

-       право представителя получать информацию о делах;

-      право представлять заключения по запросам органов государства.

Отделом международной защиты УВКБ ООН были раз­работаны процедурные стандарты определения статуса бе­женца для Представительств УВКБ, осуществляющих проце­дуру определения статуса беженца. Указывается, что данные стандарты не призваны служить стандартами для националь­ных процедур, но многие принципы могли бы быть исполь­зованы соответствующими государственными органами, по­скольку они актуальны на всех этапах и при всех операциях процедуры определения статуса беженца, в частности:

-      лица, ищущие убежища должны иметь доступ к сотруд­никам УВКБ ООН и процедурам определения статуса бежен­ца, а также получать необходимую информацию и поддержку в представлении ходатайств о признании их беженцами;

-      должны существовать процедуры для выявления уязви­мых лиц, ищущих убежища и оказание им помощи;

-      ходатайства должны обрабатываться без дискримина­ции, в рамках прозрачных и справедливых процедур;

-      сотрудники, отвечающие за процедуру определения статуса беженца, должны обладать необходимой квалифика­цией;

-      заявители должны пройти индивидуальное собеседова­ние на предмет определения статуса беженца;

-      заявители, чьи ходатайства отклонены, должны иметь доступ к процедурам пересмотра решения;

-      во всей организации должны быть единые процедур­ные принципы, определяющие существенные права в рамках определения статуса беженца;

-      все аспекты процедур определения статуса беженца должны соответствовать установленной политике УВКБ ООН в отношении конфиденциальности норм обращения с уязви­мыми лицами, ищущими убежища, а также учета пола и воз­раста заявителя.

1. Информированность заявителя о процедуре.

Лицам, обращающимся в поисках убежища в государ­ственные органы, уполномоченные рассматривать ходатайства или в Управление Верховного комиссара ООН по делам бе­женцев, необходимо предоставить достаточную информацию, которая позволит им понять и реализовать свое право хода­тайствовать о предоставлении статуса беженца, в частности: о сроках рассмотрения ходатайства, о конфиденциальности полученной от него информации, о праве на обжалование ре­шения уполномоченного органа и др. Более подробно это от­ражено в требованиях УВКБ ООН по предоставлению инфор­мации заявителю о процедуре определения статуса беженца:

-      критерии определения статуса беженца и критерии по­лучения права на статус беженца;

-      права и обязанности лиц, ищущих убежища и бежен­цев;

-      процедуры подачи ходатайств об определении статуса беженца и различные этапы процесса определения статуса беженца, включая процедуру обжалования и помощь заяви­телям в их прохождении;

-      информированность заявителя о членах его семьи, до­стигших совершеннолетия о необходимости их личного при­сутствия при регистрации и дальнейшего проведения с ними процедуры определения статуса беженца;

-      информированность сопровождающих заявителя чле­нов семьи/иждивенцев, у которых могут быть собственные ос­нования искать защиты в качестве беженцев, подать отдельное ходатайство;

-       право заявителя на конфиденциальность;

-      право заявителя просить, чтобы при регистрации о про­цедуре определения статуса беженца участвовали сотрудник и переводчик того пола, который предпочтителен для заяви­теля;

-      последствия признания лица беженцем, в частности ограниченная доступность долговременных решений;

-      любые сведения о законах и процедурах принимающей страны, которые могут затронуть права беженцев и лиц, ищу­щих убежища;

-      сведения о том, как следует сообщать о неправомерном поведении сотрудников, охранников, партнеров - исполни­телей УВКБ ООН (включая просьбы о денежном или ином вознаграждении).

Эти сведения сообщаются заявителям до первого ин­тервью (собеседования) по существу заявления, а затем они информируются в течение всей процедуры. Им четко и ясно разъясняются возможные последствия процедуры. Предостав­ляемая информация должна быть в письменном виде, оформ­ленная на языке принимающей страны и разъяснена устно на языке, который беженец полностью понимает.

Каждое лицо, обращающееся за предоставлением убежи­ща, должно быть незамедлительно информировано о праве на получение квалифицированной и независимой юридической помощи, что не всегда отражается нормативно в законода­тельстве государств и добросовестно исполняется сотрудника­ми уполномоченного органа.

Исполнительный Комитет УВКБ ООН обращает внима­ние государств на особенности информирования о правах не­совершеннолетних и женщин, о праве на помощь в ситуациях затруднительного финансового положения лиц, ищущих убе­жище, а также о правах, связанных с предоставлением переводчика.

1. Возможность связи с представителем УВКБ ООН.

Необходимость связи лиц, ищущих убежище, с предста­вителями УВКБ ООН обусловлена многими проблемами, с которыми сталкиваются беженцы и лица, ищущие убежище: произвольное задержание, волокита, отсутствие должного су­дебного разбирательства, бесчеловечное или унижающее до­стоинство обращение, угроза принудительного возвращения, проблемы социального характера в стране убежища и т.п. Уполномоченному органу государства следует предоставлять Управлению Верховного комиссара по делам беженцев доступ к просителям убежища с тем, чтобы УВКБ имело реальную возможность обеспечить выполнение своей функции по ока­занию международной защиты таким лицам.

1. Возможность обжалования решения.

Ряд международных стандартов в области прав человека получили всеобщее признание и в области права беженцев. Многие из них, включая право на судебную защиту, получили закрепление в универсальных международных документах по правам человека, имеющих обязательный характер для боль­шинства государств (ст. 8 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., ст. 2 Международного пакта о граждан­ских и политических правах от 16 декабря 1966 г.).

Исполнительный комитет УВКБ ООН в своих рекоменда­циях определил практический минимум по предоставлению беженцам консультаций, переводчиков, предоставление раз­умного срока для подачи апелляции в административный или судебный орган.

1. Возможность оставаться в стране на срок рассмотрения ходатайства и обжалования решения в судебном порядке.

В международном праве в области прав человека стан­дарты, касающиеся процедур, относящихся к предоставлению статуса беженца или убежища, прямо не рассматриваются. Поэтому в ситуациях, связанных со сроком пребывания про­сителей убежища на территории принимающей страны и об­жалования решений, государства должны руководствоваться стандартами процедур, относящихся к выдворению иностран­цев, предусмотренных в ряде международных актов (ст. 13 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и др.):

1)     Решение должно быть вынесено в соответствии с зако­ном;

2)     Лицо, которое подлежит депортации, имеет право на предоставление доводов против своей высылки;

3)     Лицо, подлежащее депортации, имеет право на пере­смотр дела компетентным органом или лицом, специально назначенным компетентной властью. Для лиц, ищущих убе­жище, это должно означать, что:

а)    они имеют право на пересмотр принятого решения;

б)    те, кто принимает решение по их делу, должны быть представителями компетентной власти, что для лиц, ищущих убежище, должно означать единую централизованную служ­бу;

в)    им должно быть разрешено находиться в данной стране до тех пор, пока осуществляется пересмотр принятого реше­ния;

4)     Лица, ищущие убежище, имеют право избирать своего адвоката для оказания содействия с тем, чтобы добиться пере­смотра решения.

Действия процессуальных прав могут быть приостанов­лены только по императивным соображениям государствен­ной безопасности.

В Российской Федерации основными документами, ре­гламентирующими работу с лицами, претендующими на ста­тус беженца, являются Федеральный закон «О беженцах» 1993 г. и Административный регламент Федеральной миграцион­ной службы по предоставлению государственной услуги по рассмотрению ходатайств о признании беженцем на терри­тории Российской Федерации и заявлений о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, утвержденный Приказом Федеральной миграционной служ­бы от 19 августа 2013 г. № 352.

Закон определяет основания и порядок признания бе­женцем, а также устанавливает правовой статус беженцев. Регламент устанавливает стандарт и порядок предоставления Федеральной миграционной службой услуги по рассмотре­нию ходатайств о признании беженцем на территории РФ и заявлений о предоставлении временного убежища. Указанные правовые акты соответствуют международным обязательствам Российской Федерации в сфере прав беженцев.

Российская Федерация учитывает рекомендации УВКБ ООН в части принятия специального акта, регламентирующе­го официальные процедуры определения статуса беженцев (в 2013 г. принят Административной регламент), и эти про­цедуры соответствуют основным требованиям, учитывающих особенности положения лиц, ходатайствующих о предостав­лении статуса беженца и обеспечивающих этим лицам основ­ные гарантии их прав.

В Российской Федерации единой централизованной службой, уполномоченной рассматривать ходатайства о пре­доставлении статуса беженца и принимать решение в первой инстанции, являлась Федеральная миграционная служба, ко­торая Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 была упразднена, а ее функции переданы Министерству внутрен­них дел. Таким образом, миграционная служба и ее террито­риальные органы получили «прописку» в системе МВД. Это не повлияло на функции службы, они остались прежними.

Таким образом, единым централизованным органом, от­ветственным за проведение процедуры идентификации стату­са беженцев и осуществляющим работу с беженцами, являет­ся МВД РФ в лице его подразделений по вопросам миграции при взаимодействии с Министерством иностранных дел, ФСБ России, территориальными органами безопасности и погра­ничными органами.

Принятый Административный регламент закрепляет ис­черпывающий перечень административных процедур:

-         прием ходатайства о признании беженцем;

-      проведение индивидуального собеседования с заполне­нием анкеты и опросного листа;

-      предварительное рассмотрение ходатайства о призна­нии беженцем;

-      принятие решения по результатам предварительного рассмотрения ходатайства о признании беженцем;

-      рассмотрение заявление о признании беженцем по су­ществу;

-      принятие решения по результатам рассмотрения хода­тайства о признании беженцем по существу.

Каждая процедура достаточно подробно регламентиро­вана. Однако следует отметить, что ни Закон о беженцах, ни Административный регламент не содержат положений о воз­можности связи обратившегося лица с представителями УВКБ ООН и участии таких представителей в процедуре, о незамед­лительном информировании заявителя о праве на получение квалифицированной и независимой юридической помощи. Нет веских оснований для того, чтобы эти права просителей не получили нормативного подтверждения в Административ­ном регламенте.

Вопрос о квалификации сотрудников миграционных подразделений МВД, осуществляющих процедуру иденти­фикации, также остается открытым. Представляется, что под­готовка таких сотрудников должна носить особый характер, связанный не только с юридической, но и психологической подготовкой.