Иванников И. В.

Континент Африка традиционно является регионом, по­рождающим наибольшее количество вынужденных мигран­тов. Об этом свидетельствует статистика Управления Верхов­ного комиссара ООН по делам беженцев, где на протяжении последних 10 лет африканский континент занимает лидирую­щую позицию. На 2012 год общее количество беженцев и вы­нужденных переселенцев составляет 35 833 335, из них 11 979 802 относятся к Африке, а на 2016 год это количество увеличи­лось до 19 369 916.

Причины миграционных потоков в Африке многообраз­ны. Основной причиной массовой миграции на данном кон­тиненте являются межгосударственные и внутригосударствен­ные конфликты. Но, с другой стороны, чрезвычайно низкий уровень жизни в большинстве стран региона, политическая нестабильность, экологические катастрофы и стихийные бед­ствия также играют огромную роль в увеличении потока лиц, ищущих убежище. Об этом говорил еще бывший Генераль­ный секретарь ООН, Бутрос Бутрос Гали, который отметил, что крайне тяжело провести четкую и ясную границу между военными конфликтами и стихийными бедствиями, которые способствуют появлению лиц, ищущих убежища.

История сотрудничества африканских государств в сфере вынужденной миграции на универсальном уровне берет на­чало с конца 50-х гг. Тогда впервые за всю историю данного континента, такие государства как Тунисская Республика, Ал­жир, Мадагаскар, Нигерия, Танзания и другие начали при­соединяться к Конвенции по делам беженцев от 1951 года. Данная тенденция длилась не очень долго, так как в конце 50-х и начале 60-х гг. стали нарастать вооруженные столкновения африканских государств.

Военные конфликты на территории Африки принуди­ли международное сообщество пересмотреть Конвенцию от 1951 года и окончательно снять ограничения ratione temporis и ratione loci, поскольку количество лиц, ищущих убежища, постоянно увеличивалось, а с другой стороны, на территории Африки отсутствовал правовой механизм регулирования во­просов миграции. В результате был принят протокол к Кон­венции о правовом статусе беженцев, который стал юриди­ческой основой для развития сотрудничества африканских государств в сфере вынужденной миграции на региональном уровне.

Первые результаты сотрудничества африканских госу­дарств появились сразу после принятия Протокола. В 1969 году в Аддис-Абебе (Эфиопия) состоялась Конференция аф­риканских государств в рамках Организации Африканского Единства (далее - ОАЕ) по правовым, экономическим и соци­альным аспектам проблемы африканских беженцев. На Кон­ференции все участники единогласно согласились с тем, что предоставление убежища является мирным и гуманитарным действием и не должен рассматриваться как недружественный акт. Данное утверждение нашло свое место в Конвенции по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке, где были утверждены основные направления дальнейшего сотрудниче­ства африканских государств.

Положения Конвенции по конкретным аспектам про­блем беженцев в Африке обязуют участников предоставлять ежегодный отчет Генеральному секретарю ОАЕ об осущест­влении Конвенции, а также об изменениях в национальном за­конодательстве в сфере вынужденной миграции и об условиях жизни беженцев в принимающем государстве. Таким обра­зом, на основе полученной информации Генеральный секре­тарь ОАЕ готовит ежегодный отчет, который представляется перед главными органами ОАЕ, которые в свою очередь, дают свою оценку и заключение.

Таким образом, в рамках Конвенции был разработан не­кий механизм контроля за соблюдением норм Конвенции. В отличие от ОАЕ, подобный механизм отсутствует практиче­ски во всех других региональных организациях. Важно отме­тить, что в рамках Конвенции существует также Африканская комиссия по правам человека и народов, которая рассматри­вает сообщения государств-членов о грубых нарушениях прав человека. Частные жалобы не подлежат рассмотрению со сто­роны комиссии.

После принятия Конвенции по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке сотрудничество африканских государств стало двигаться по восходящей линии. Анализи­руя политическую реальность континента, а также огромное содействие со стороны ООН, в рамках ОАЕ было принято большое количество международных документов в сфере вы­нужденной миграции. Среди них необходимо выделить Аф­риканскую хартию прав человека и народов (далее - Африкан­ская хартия), принятая ОАЕ в 1981 году.

Африканская хартия является результатом активной ра­боты представителей государств по вопросам прав человека и миграции. Африканскую хартию следует рассматривать в качестве уникального документа не только для африканского континента, но также и в контексте все возрастающего числа региональных договоров в области прав человека, адаптиро­ванных к особенностям нужд и интересов тех регионов, в рам­ках которых они действуют.

К хартии были приняты два протокола. Первый был при­нят в 1998-м году, с помощью которого был создан Африкан­ский суд по правам человека, в качестве второго контролирую­щего органа за исполнение и нарушение Хартии. Председатель Африканского союза профессор А. Конор, выступая по слу­чаю вступления Протокола в силу, заявил, что Суд «является ключевым органом Африканского союза, который, дополняя мандат Комиссии по правам человека, будет способствовать строительству справедливого, объединенного и мирного кон­тинента, свободного от страха, нужды и невежества».

Второй протокол был принят в 2003-м году (Протокол «Мапуту»), который касается прав женщин. Протокол га­рантирует женщинам равный с мужчинами доступ к проце­дурам получения статуса беженца и равный с мужчинами на­бор прав, вытекающий из получения этого статуса (ст. 4). Оба протокола, к сожалению, оказались не очень актуальными, так как первый протокол был ратифицирован 25 государствами, а второй 27 государствами Африки.

В начале XXI века произошли крупные политические из­менения на континенте. Низкий уровень экономических до­стижений государств, а также современные направления по­литической и экономической интеграции африканских стран, привели к переосмыслению характера деятельности ОАЕ. Аф­риканские государства приняли решение преобразовать ОАЕ в организацию нового типа, в результате чего была создана новая организация, известная под именем Африканский союз (далее - АС).

В конституционном акте АС были закреплены основные принципы сотрудничества государств-членов данной органи­зации. По сути, Устав АС подтвердил основные принципы международного права, содержащиеся в Уставе ООН. Среди основных целей и принципов вопрос о вынужденной мигра­ции в Уставе не поднимается, но с другой стороны, африкан­ские государства обязываются соблюдать все международные договоры, принятые в рамках ОАЭ и в других международных универсальных организациях.

Формирование АС не остановило сотрудничество госу­дарств в сфере вынужденной миграции. На саммите африкан­ских государств в рамках АС в Кампале 22 ноября 2009 года была принята Конвенция о защите лиц, перемещенных вну­три страны, и оказании им помощи в Африке, известная в ли­тературе как Кампальская конвенция.

По своему содержанию Кампальская конвенция в целом следует Руководящим принципам по вопросу о перемещении лиц внутри страны от 1998 г., хотя предоставляет меньшую защиту от дискриминации, сужая перечень противоправных оснований для проведения различий, и оставляет несколь­ко нерешенных вопросов, среди которых два имеют особое значение. Первый касается ответственности за нарушение обязательств из Конвенции, ибо механизм имплементации практически отсутствует. Второй - статуса негосударственных образований, в особенности их ответственности, применитель­но к обязательствам данной Конвенции. Однако, несмотря на недостаточную переработку некоторых положений, Кампаль- ская конвенция является первым международным актом по проблемам внутреннего перемещения, охватившим целый континент, и вторым договором в этой сфере вообще. Наряду с Конвенцией о специфических аспектах проблем беженцев в Африке 1969 г. она станет международно-правовой основ­ной для защиты беженцев и внутренне перемещенных лиц на африканском континенте, который с давних пор является континентом с наибольшим числом вынужденных мигрантов в мире.

В новейшей истории африканских государств, помимо укрепления межгосударственного сотрудничества на терри­тории Африки, очень активно развивается и сотрудничество между АС с другими региональными международными ор­ганизациями. Огромные потоки вынужденных мигрантов из Ливии, Гвинеи, Эритреи, Сомали и других государств в стра­нах Европейского союза привели к усиленному сотрудниче­ству между АС и ЕС по вопросам вынужденной миграции, с целью окончания так называемого Рабатского процесса.

В заключении можно сказать, что сотрудничество афри­канских государств в сфере вынужденной миграции по срав­нению с другими международными организациями регио­нального характера развивается очень активно. В рамках АС огромные усилия прилагаются анализу международно-право­вых документов в сфере вынужденной миграции. Таким обра­зом, устраняются все недостатки в процессе внедрения норм международного права в рамках АС. Об этом достаточно крас­норечиво говорит Конвенция по правовым, экономическим и социальным аспектам проблемы африканских беженцев, не­смотря на то, что она является региональным документом за­крытого типа, в международном праве считается, что данная Конвенция наиболее точно и подробно обхватывает проблему беженцев и вынужденных переселенцев. По этому принципу была принята и Африканская хартия, которая является наи­более универсальным договором из подобных региональных договоров. В литературе общепринято рассматривать Афри­канскую хартию в качестве уникального документа не только для африканского континента, но также и в контексте все воз­растающего числа региональных договоров в области прав че­ловека, адаптированных к особенностям нужд и интересов тех регионов, в рамках которых они действуют.

На данный момент основной уклон делается на укрепле­ние сотрудничества с ЕС по вопросам регулирования между­народной миграции. Многие документы были приняты как со стороны ЕС, так и со стороны АС, и предполагается, что в ближайшем будущем можно ожидать, что сотрудничество между этими международными организациями выйдет на но­вый уровень.