Вопрос о практической реализации положений правовых актов в юриспруденции традиционно относится к наиболее важным и принципиальным, то есть к тому кругу вопросов, которые находятся (или должны находиться) под постоянным пристальным вниманием правоведов. Особенно это актуаль­но для тех юридических правил, которые непосредственно определяют правовой статус человека, а также регулируют плоскость взаимоотношений личности с системой субъектов государственной власти. Поэтому процесс реализации норм, регулирующих миграционные отношения, в которых одно­временно присутствуют оба названных фактора, безусловно, должен попасть в центральную часть исследовательско-анали­тического поля.

С учетом сложившегося и в мировой, и в отечественной практике опыта, представляется вполне закономерным опре­деление всех составляющих миграционных процессов как ми­грационной системы, включающей в свое содержание такие элементы (институты), как: миграционная политика, мигра­ционное законодательство, властные государственные субъек­ты, осуществляющие управление миграционными процесса­ми, негосударственные субъекты, участвующие в управлении миграционными процессами, мигранты, миграционные пра­воотношения.

При этом каждый из названных элементов системы может рассматриваться как социально-правовой институт, состоящий из частных подинститутов, определяемых миграционной по­литикой государств и их национальным законодательством. данный вывод подтверждается даже самым кратким обзором установленных в различных государствах параметров миграци­онных процессов. так, анализ таких элементов миграционной системы, как миграционное законодательство и совокупность субъектов, наделенных специальными полномочиями по его реализации, показывает, что практическое воплощение норма­тивных положений является процессом сложным, осуществля­емым множеством субъектов преимущественно по отраслевому принципу. Например, во Франции реализацию миграционного законодательства осуществляют такие специально уполномо­ченные субъекты, компетенционный круг правомочий которых детально регламентирован, как: Высший Совет по интеграции; Французское бюро помощи беженцам и апатридам (OFPRA); Апелляционная комиссия (CRR); Специальный департамент Министерства труда и солидарности; Специальная служба по­мощи эмигрантам (SSAE); Фонд социальных действий (FAS); Бюро по международной миграции (ОМ1); Центры по приему лиц, ищущих убежища (CADA); Центры временного размеще­ния лиц, получивших статус (СРН).

Анализ рассматриваемых аспектов австралийской госу­дарственно-правовой системы показал, что основным актом Австралии в области миграции являются Программа ми­грации и Закон о миграции 1958 г., в которые неоднократно вносились изменения и дополнения и которые, так же как и французское миграционное законодательство, реализуются системой специальных субъектов, наделенных соответствую­щей общей или отраслевой компетенцией, в которую входят: Министр по делам иммиграции и этническим вопросам; де­партамент (министерство) иммиграции и пограничной охра­ны (DIBP); Департамент иммиграции и гражданства (DIAC) (после реформирования утратил свою самостоятельность и стал структурным подразделением DIBP); департамент соци­ального обеспечения (DSW); Миграционная служба Австра­лии; Комиссия по правам человека Австралии; миграционные бюро и агентства; миграционные центры для лиц, ищущих убежища и беженцев; Пограничная служба Австралии; Тамо­женная служба Австралии.

Ознакомление с миграционными системами Германии, Великобритании, Канады, Швейцарии и других стран по­казало, что почти все системы имеют сложную многоком­понентную основу, а совокупности актов, составляющих ми­грационное законодательство, реализуются совокупностью специально уполномоченных субъектов.

такое положение в области миграции свидетельствует, что реализация миграционного законодательства является сложным процессом, и от того, насколько грамотно, скоор­динировано и качественно функционируют все уполномо­ченные субъекты миграционной системы, напрямую зависят эффективность реализации не только правовых норм в сфере миграции, но и миграционной политики в целом, а также обе­спеченность правопорядка в государствах, динамика экономи­ческой основы, преодоление социальной напряженности.

Реализация норм миграционного законодательства осно­вана на общих аксиомах реализации правовых норм, достаточ­но детально разработанных юридической наукой и практикой². Однако содержательные, субъектно-объектные, политико-пра­вовые и другие особенности миграционных отношений неиз­бежно порождают и специфику реализации норм миграци­онного законодательства, игнорирование которой приводит к многочисленным проблемам правоприменительной практики, и, следовательно, к подрыву основ правопорядка. Кроме того, только грамотный учет всех черт реализации миграционных норм будет способствовать совершенствованию механизма их реализации, преодолению имеющихся проблем и пробелов в процессе правореализации. Остановимся подробнее на харак­теристике отдельных специфических параметров реализации миграционного законодательства.

1. Эффективность реализации норм связана с необходи­мостью участия в этом процессе всех сторон миграционных отношений в соответствии с их административно-правовыми статусами. При этом сложность и многоуровневость систе­мы миграционного законодательства предопределяет два ос­новных направления его реализации: во-первых, реализация осуществляется в пределах системы наделенных специальны­ми полномочиями субъектов самими же этими субъектами. такую реализацию можно назвать внутриорганизационной, поскольку ее основная цель - формирование эффективно и скоординированно функционирующей совокупности органов и должностных лиц, реализующих государственно-властную составляющую миграционной политики; во-вторых, миграци­онное законодательство реализуется при взаимодействии си­стемы властенаделенных субъектов с мигрантами. Эту реали­зацию можно условно определить как внешнюю реализацию.
   
   
   

Безусловно, можно говорить и о реализации миграцион­ных норм невластными субъектами (мигрантами) самостоя­тельно. Однако, по нашему мнению, совокупность контроль­но-надзорных полномочий властных субъектов, непрерывно осуществляемая в отношении практически всех категорий мигрантов, ставит под сомнение самостоятельность такой ре­ализации. Практика показывает, что ослабление контроля за реализацией нормативных установлений мигрантами со сто­роны государственно-властных субъектов приводит к нежела­нию добровольного исполнения возложенных на мигрантов обязанностей и, соответственно, значительному увеличению числа нарушений правил миграционных режимов.

таким образом, нам представляется правильным гово­рить не о целостном, едином процессе реализации миграционного законодательства, а составном, осуществляемом в двух направлениях - внутриорганизационном и внешнем.

1. Осложняется процесс реализации миграционного за­конодательства еще и тем, что его нормы имеют сложные про­странственные характеристики, а также могут иметь юриди­ческую силу в отношении различного круга лиц. Так, система миграционного законодательства включает: международные акты; акты, действующие на территории только нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторон­ними соглашениями; федеральные акты; региональные; а также ведомственные и локальные акты. Очевидно, что ре­ализация различных категорий актов будет осуществляться различным набором юридических средств и способов, равно как и различным кругом субъектов. При этом реализацию столь разнообразного множества норм миграционного зако­нодательства важно основывать на сформулированном в ст. 15 Конституции РФ принципе, согласно которому любые норма­тивные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя­занности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
2. В Российской Федерации процесс реализации мигра­ционно-правовых норм осложняется и особенностями ее феде­ративного устройства, поскольку в компетенцию федеральных органов государственной власти входит создание региональных структурных подразделений (например, в г. Москве наряду с Федеральной миграционной службой России миграционное законодательство реализуется Управлением Федеральной ми­грационной службы по г. Москве), что делает вопросы коор­динации их деятельности, строгой компетенционной обосо­бленности, подконтрольности и подотчетности и т. п., а также определения форм взаимодействия крайне значимыми.
3. Другим аспектом характеристики процесса реализа­ции норм миграционного законодательства является пробле­матика обеспеченности правомерности поведения субъектов миграционных отношений.

Стимулы правомерного поведения индивидов весьма разнообразны. К ним относят: осознание своего общественно­го долга перед обществом и государством; внутреннюю убеж­денность в необходимости и справедливости юридических обязанностей; привычки и подражание поведению других лиц; желание получить определенные выгоды, награды, быть морально или материально поощренным; опасение будущих неблагоприятных последствий, которые могут наступить в случае нарушения юридической обязанности; непосредствен­ное принуждение; наличие доступных организационных воз­можностей для реализации прав и обязанностей.

1. Как один из стимулов и как самостоятельное условие реализации миграционного законодательства должна рас­сматриваться правильная политико-правовая, экономиче­ская и социально-культурная ориентированность субъектов миграционных отношений. Эффективная и качественная ре­ализация каждого нормативного установления в отдельно­сти возможна только тогда, когда субъекты реализации четко представляют конечный результат своей деятельности. В этих целях в РФ была выработана Концепция государственной ми­грационной политики Российской Федерации на период до 2025 года, а также определен План мероприятий по ее реа­лизации в 2012-2015 гг.. Можно утверждать, что реализация миграционного законодательства нацелена на практическое претворение в жизнь аспектов миграционной политики РФ. И в этой связи важными являются ознакомительная доступность данных нормативных актов для мигрантов и познавательная обязательность для уполномоченных субъектов.
2. Реальная и полная реализация правовой нормы на­ступает лишь тогда, когда полностью будут осуществляться субъективные права и исполняться юридические обязанности как элементы правоотношения, что является завершающим этапом реализации норм права путем создания (изменения, прекращения) правоотношений. При этом набор элементов, требующихся для реализации, как уже отмечалось выше, в различных случаях нужен разный. Специфика реализации миграционного законодательства состоит в том, что в подавля­ющем большинстве случаев для реализации миграционных норм необходимо совершить активные положительные дей­ствия, например, использовать субъективное право или ис­полнить юридическую обязанность.
   
   
   

Можно выделять и другие особенности реализации норм миграционного законодательства, однако все они, как и выше­названные, будут подтверждать сделанный нами вывод о том, что для реализации большинства норм требуется совокуп­ность средств и способов. То есть реализацию миграционного законодательства можно определять как сложный процесс, включающий в свою структуру различные элементы, совокуп­ность которых суть механизм реализации юридических норм.

Разделяя в целом все концептуальные разработки право­ведов, касающиеся содержания механизма реализации норм права, и учитывая специфические особенности реализации миграционного законодательства, считаем возможным сфор­мулировать следующие выводы:

1)   «механизм реализации норм права» является самосто­ятельной правовой категорией, которая взаимосвязана с таки­ми правовыми категориями, как «механизм правового регу­лирования», «механизм правового воздействия», «реализация права (норм права)», «реализация субъективных прав и обя­занностей», «формы реализации права». Механизм реализа­ции норм права следует рассматривать как самостоятельный правовой институт, обладающий собственными содержанием и структурой;

2)     особенности реализации норм различной отраслевой направленности обуславливают наличие специфики и в со­держании, и в структуре механизма их реализации, которая выражается в преобладании или отсутствии каких-либо эле­ментов структуры механизма;

3)     механизм реализации миграционного законодатель­ства по своей отраслевой принадлежности можно отнести к совокупности административно-правовых механизмов, по­скольку преимущественно миграционные правоотношения развиваются именно как административно-правовые, т. е. с участием органа исполнительной власти и в связи с осущест­влением им полномочий государственно-управленческого ха­рактера;

4)     специфика миграционного законодательства, субъ­ектно-объектного состава и, соответственно, миграционных отношений предопределяет наличие следующей структуры (совокупности элементов) механизма реализации норм ми­грационного законодательства:

-        общая концептуальная модель миграционных отноше­ний (в РФ - Концепции миграционной политики);

-        согласованная совокупность материальных и проце­дурно-процессуальных норм различного пространственного (территориального) действия и разной юридической силы, раскрывающих и детализирующих общие концептуальные положения;

-        четко определенный нормами права круг субъектов, надлежащим образом наделенных правами и/или обязанно­стями по воплощению в жизнь норм миграционного законо­дательства;

-        организационная и материально-техническая основа де­ятельности субъектов миграционных отношений;

-        акты (активные и пассивные) реализации прав и обязан­ностей субъектами миграционных отношений;

-        акты применения норм права;

-        юридические и неюридические стимулы правомерного поведения;

-        средства формирования правосознания и повышения уровня правовой культуры субъектов миграционных право­отношений (причем, в большей степени ориентированные на мигрантов);

-        мониторинг правовых последствий, формирующихся под действием правовой нормы.

Таким образом, обобщая все вышеизложенное, можно резюмировать, что: во-первых, реализация норм миграцион­ного законодательства является сложным многоаспектным процессом, осуществляющимся с помощью средств и спосо­бов (элементов) административно-правового механизма реа­лизации норм миграционного законодательства; во-вторых, динамика социального развития требует постоянного научно­практического внимания к процессу и механизму реализации миграционного законодательства в целях обеспечения их эф­фективности и соответствия современным реалиям.