Но, с нашей точки зрения, можно даже заключить, что участие прокуратуры в правотворческой деятельности свои­ми возможностями позитивного влияния на состояние зако­нодательства помогает утверждению прокурорского надзора на более прочных правовых позициях. И это, в определенной мере, можно отнести и к другим функциям современной про­^кур^атуры.

Таким образом, функция участия в правотворческой дея­тельности предопределяется тем, что характер задач, возло­женных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов и учреждений, распространенность прокурорского надзо­ра практически на все сферы отношений, урегулированных нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информи­рованность прокуратуры отвечает интересам обеспечения правового регулирования в соответствии с потребностями общества и государства. Причем на различных этапах госу­дарственного строительства органы прокуратуры осуществля­ли функцию участия в правотворческой деятельности в раз­личных формах.

Одновременно следует отметить, что ряд авторов, в том числе В. Г. Розенфельд и А. В. Фролов, самостоятельными функ­циями прокуратуры предлагают считать участие прокурату­ры в нормотворческой деятельности и правовом воспитании граждан. Ранее профессор В. И. Басков также выделял как самостоятельные «Участие прокуроров в совершенствовании законодательства и в пропаганде советских законов».

Об участии прокуратуры в правотворческой деятельно­сти как о самостоятельной функции высказывался ряд ученых (В. В. Клочков, Ю. И. Скуратов, В. В. Долежан, Л. М. Давыден­ко, В. П. Рябцев и другие), хотя с такой постановкой вопроса солидарны далеко не все авторы. Так, М. С. Шалумов пишет, что «для прокуратуры, как и любого другого государственного органа, функция — категория правовая. Функциями можно считать лишь те обязанности, что закреплены в законе»¹⁴. И да­лее: «В связи с этим участие прокуратуры в правотворчестве... нельзя именовать функцией прокуратуры, поскольку ни Гене­ральному прокурору, ни прокурорам субъектов Федерации Конституцией РФ, Федеральным законом о прокуратуре или другими федеральными законами не предоставлено право законодательной инициативы. Закрепление такого права про­куроров в отдельных субъектах Федерации не может служить доводом в пользу того, чтобы относить участие в правотворче­стве к функциям органов прокуратуры, тем более что ни статья 1, ни статья 9 Федерального закона о прокуратуре, указываю­щие на участие прокуратуры в правотворческой деятельности, не наделяют прокуроров какими-либо властными полномочи­ями для этого».

Думается, что эта позиция автора недостаточно глубоко аргументирована. Дело в том, что в ст. 1 действующего Фе­дерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено не только право, но и обязанность прокурора уча­ствовать в правотворческой деятельности. И для участия в этой деятельности, в том числе законотворческой, совсем не обяза­тельно, чтобы Генеральный прокурор РФ обладал правом за­конодательной инициативы, тем более, что в настоящее время абсолютное большинство прокуроров субъектов Российской Федерации обладают таким правом в своих субъектах.

Полагаем, что отсутствие права законодательной инициа­тивы не умаляет роли прокуроров в подготовке, обсуждении и принятии нового законодательства. Это обусловлено не толь­ко правом и обязанностью прокуратуры на участие в этой дея­тельности, закрепленной в Федеральном законе «О прокурату­ре Российской Федерации», но и особым положением, которое занимает прокуратура в системе государственных органов.

Осуществляя, в соответствии с требованиями закона, надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и ис­полнением законов, действующий на территории Российской Федерации, органы прокуратуры постоянно накапливают, ана­лизируют и обобщают складывающуюся в стране правопри­менительную практику.

Участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских и арби­тражных дел, прокурор сталкивается с недостатками и ошиб­ками в применении законов, связанных, в том числе, с суще­ствующими пробелами в законодательстве, неправильным толкованием отдельных положений законов, несоответствием в положениях законов, принятых в разное время и действую­щих одновременно.

Осуществляя надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, до­знание и предварительное следствие, а также проводя уго­ловное преследование в соответствии с полномочиями, уста­новленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, информируя федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъ­ектов Российской Федерации о состоянии законности многие прокуроры, используя эту возможность, одновременно с ин­формацией о состоянии законности и преступности, а также о работе органов прокуратуры, направляют свои предложения о необходимости изменения и дополнения того или иного законодательного акта и о необходимости принятия нового закона, и даже разработанные прокурорами законопроекты.

Осуществляя прием граждан, рассматривая жалобы и об­ращения, органы прокуратуры выявляют значительное число нарушений прав и законных интересов граждан, связанных с неправильным применением материального и процессуаль­ного закона.

В связи с реализацией возложенных на прокуратуру обя­занностей по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, анализируя и обобщая складывающуюся правоприменительную практику, проку­роры, как никто другой, имеют представление о целесообраз­ности внесения изменений и дополнений в действующее зако­нодательство, о необходимости разработки и принятия новых законов.

То есть прокуроры, осуществляя надзор за исполнением законов, участвуя в рассмотрении в судах уголовных и граждан­ских дел, рассматривая жалобы и заявления граждан, анализи­руя причины неисполнения или ненадлежащего исполнения правовых предписаний и совершая многие другие предусмо­тренные законом действия, нередко встречаются с фактами несовершенства (дефектностью) отдельных законодательных и иных актов, несоответствием их нормативным актам более высокой юридической силы, с противоречивостью правовых предписаний (двусмысленностью), встречающихся в различ­ных нормативных актах, с пробелами в правовом регулирова­нии, разного рода грамматическими погрешностями, неред­ко искажающими смысл правовых предписаний. Особенно часто с такими фактами прокуроры встречаются в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью актов, принимаемых (издаваемых) органами законодательной (пред­ставительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также местного самоуправления. Уже это обсто­ятельство обязывает прокуроров держать названный участок деятельности в поле зрения и систематически проводить про­верки законности издаваемых правовых актов.

Учитывая изложенное, участие органов прокуратуры в пра­вотворческой деятельности наряду с осуществлением ими над­зорных функций может способствовать реальному совершен­ствованию действующих нормативных правовых актов, как это и предусмотрено Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

На наш взгляд, изложенное дает возможность сделать вывод о том, что участие в правотворческой деятельности является одной из функций современной российской про­куратуры, и она может быть определена как социально об­условленные, законодательно установленные полномочия прокуратуры (прокуроров) (при установлении в ходе осущест­вления своей деятельности необходимости совершенствова­ния действующих нормативных правовых актов) по внесению в законодательные, представительные органы и органы, обла­дающие правом законодательной инициативы соответствую­щего и нижестоящего уровней, предложении об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Оценивая соотношение функции участия в правотворче­ской деятельности с иными функциями, следует отметить их тесную связь и взаимозависимость, которая проявляется при осуществлении прокурорского надзора, уголовного пресле­дования, участия в рассмотрении дел судами, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с пре­ступностью и иных функций прокуратуры.

Мы рассмотрели соотношение функции участия прокура­туры в правотворческой деятельности с иными функциями прокуратуры. Однако считая законотворчество одним из рас­пространенных и ведущих видов правотворчества, попытаемся определить соотношение участия прокуратуры в законотворче­ской деятельности с функцией участия прокуратуры в право­творческой деятельности, и другими ее функциями.

В теории прокурорского надзора принято выделять не толь­ко понятие функции прокуратуры, но и понятие «направ­ления» (основные направления) деятельности прокуратуры, которые тесно связаны между собой и находят свое выражение в повседневной работе органов и учреждений прокуратуры, хотя в ряде работ советских и современных российских ученых они нередко подаются как тождественные. Так, в обстоятельной работе признанных специалистов теории прокурорского над­зора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ указывается, что функции прокуратуры «представляют собой основные направления де­ятельности прокуратуры, осуществляемые с использованием специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий (компетенции)». Схожее определение содер­жится и в других научных работах. Но эту позицию разде­ляют далеко не все авторы. В отличие от системы функций, считает В. Б. Ястребов, являющейся величиной неизменной, направления деятельности прокуратуры характеризуются бо­лее выраженной подвижностью. Совокупность направлений деятельности определяется актуальностью стоящих перед го­сударством задач.

В. П. Рябцев пишет: «В отличие от функций прокуратуры существует понятие «основные направления деятельности ор­ганов прокуратуры». Эти понятия тесно между собой связаны, но четко различаются».

По мнению В. Б. Ястребова, «основное направление деятель­ности прокуратуры можно определить как составную, специ­ализированную часть ее деятельности, обеспечивающую реше­ние определенного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выделяемую исходя из особенностей конкретной исторической ситуации и степени актуальности решаемых вопросов».

Мы разделяем эту позицию и считаем, что основным при­знаком, характеризующим направления деятельности про­куратуры, являются цели и задачи, которые следует решить органам и учреждениям прокуратуры в ходе осуществления своей деятельности. При этом должны быть правильно вы­браны приоритеты, от обеспечения которых в решающей сте­пени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте Российской Федерации, в стране в целом. Такие приоритетные направления деятельности прокуратуры и являются основными. Они реализуются с помощью надзор­ных и иных функций прокуратуры в первоочередном порядке, могут составлять основное содержание деятельности органов и учреждений прокуратуры в определенные периоды.

Сделаем обобщающий вывод. Полагаем возможным за­ключить, что поскольку участие прокуратуры (прокуроров) в правотворческой деятельности закреплено в ст. 9 Федераль­ного закона «О прокуратуре Российской Федерации», в теории прокурорского надзора определяется как самостоятельная функция прокуратуры, ее участие в законотворческой дея­тельности законодательных (представительных) органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации, как одном из видов реализации этой функции (ведь наряду с этим прокуратура участвует в законотворческой деятельности па­лат Федерального Собрания Российской Федерации), является самостоятельным направлением деятельности современной российской прокуратуры.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале №  9 (76) 2014

Правоохранительные органы