Правовое моделирование в системе обеспечения экологической безопасности

МЕЖДУНАРОДНОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО Балашенко С.А. В статье рассматриваются новые подходы к обеспечению экологической безопасности, которые базируются на внедрении правового моделирования как системной оценки действующих правовых моделей наиболее интенсивно развивающихся государств (прототипов), обеспечивающих эффективное функционирование и развитие экономических, эколо­гических отношений и государства в целом, а также включающие разработку и обоснование практического внедрения оптимальных, апробированных на практике правовых моделей государств, выбранных в качестве прототипов, для внедрения определенных сегментов государственного устройства в другой стране с учетом ее специфики и особенностей, а также определяется система мониторинга имплементации международных норм.

Современные достижения в информационной сфере создают предпосылки для создания совершенно нового типа общества. Оно характеризуется в некоторой степени сглажи­ванием или даже ликвидацией административных границ между государствами, изменением структуры мировой эко­номики, динамикой развития и ужесточением конкуренции. Развитие информационных и телекоммуникационных техно­логий предоставляет реальные условия для экономического роста стран, которые эффективно используют эти возможно­сти и включаются в мировые интеграционные процессы. Та­ким образом, для современного государства в этих условиях огромное значение приобретает развитие национальной ин­формационной инфраструктуры и его полноценное участие в формировании глобального информационного общества.

Глобализация, единое информационное пространство обеспечивает дополнительные возможности экономического развития, но вместе с тем приводит к усилению конкуренции между государствами, корпорациями, структурами за облада­ние энергоресурсами и углеводородами, а также к концентра­ции экологически вредных производств на территориях и в государствах с наиболее лояльным отношением к загрязнению окружающей среды.

В этой связи создание эффективной правовой модели, обеспечивающей инновационное развитие государства и со­четание экологических приоритетов, является одной из наи­более актуальных и сложных задач. Экологический кризис перестал быть только национальной проблемой, разрешение вопросов охраны окружающей среды невозможно в рамках одного или нескольких отдельных государств. Требуются со­вместные усилия всего международного сообщества, анализ и практическая реализация прогрессивных как естественно­научных, так и организационно-правовых разработок в этой сфере.

Так вот как выбрать экологичную чистую кухонную вытяжку. Вытяжка – полноправный «житель» современной квартиры. Если готовят в семье часто, то без этого прибора не обойтись. Высокая экологичность кухонных вытяжек в Одессе на сайте http://comfy.ua

Для реализации поставленных задач ученые и практики используют различные методы и подходы, в том числе и те, которые применяются в других областях современных знаний.

В общей теории права среди частнонаучных способов по­знания государства и права выделяется метод правового моде­лирования, который до недавнего времени характеризовался определением конструкции нормы, нормативного правового акта или изучением государственно-правовых явлений, про­цессов и институтов на их моделях, то есть путем мыслитель­ного, идеального воспроизведения исследуемых объектов.

Правовое моделирование исходило из идеи подобия, из предположения, что между различными объектами могут уста­навливаться взаимно однозначные соответствия, так что, зная характеристики одного из них (модели), можно с достаточной определенностью судить о другом (об оригинале). Модель в процессе познания позволяет получить новую информацию о самом исследуемом процессе, явлении и предмете познания.

Мы видим несколько другие подходы и возможности в применении правового моделирования. Вместо мыслительно­го воспроизведения тех или иных процессов можно достичь гораздо более продуктивных результатов исходя из определе­ния и выбора прототипа функционирования того или иного сегмента общественных отношений, экономики, охраны окру­жающей среды.

Для решения поставленных нами задач с учетом изло­женных выше подходов понятие «правовое моделирование» наполнено принципиально новым содержанием.

Правовое моделирование рассматривается как систем­ная оценка действующих правовых моделей наиболее интен­сивно развивающихся государств (прототипов), которые обе­спечивают эффективное функционирование и развитие эконо­мических и экологических отношений и государства в целом, а также как разработка и обоснование практического внедрения оптимальных, апробированных на практике правовых моделей государств, выбранных в качестве прототипов, для внедрения определенных сегментов государственного устройства в другой стране с учетом ее специфики и особенностей.

Например, для Беларуси особый практический интерес представляют модели (прототипы) правового регулирования финансово-экономических, экологических систем стран, кото­рые не обладают серьезными природными ресурсами, незна­чительно отличаются по численности населения, но при этом имеют наиболее высокие показатели по уровню экономиче­ского развития и качеству окружающей среды.

Нами выявлена закономерность, что наиболее серьезные результаты имеют страны, имеющие в правовом регулирова­нии финансово-экономических отношений схожие элементы и отошедшие от принятых стереотипов, связанных с постро­ением и функционированием финансово-экономических си­стем. Кроме того, экономически развитые страны более эф­фективно разрешают экологические проблемы и обеспечива­ют экологическую безопасность.

В современных условиях выигрывают государства, спо­собные создать механизмы, обеспечивающие с учетом новых реалий максимально комфортные условия функционирова­ния бизнеса, мобилизующие и использующие потенциал не только своей страны, но и мирового капитала, предоставляя взамен благоприятные условия для развития, гарантии невме­шательства в хозяйственно-финансовую деятельность, уваже­ние деловой активности, защиту интересов инвесторов и пред­принимателей.

Можно выделить несколько основных подходов в кон­струировании правовых моделей обеспечения экологической безопасности.

На основе анализа существующих моделей определить для себя наиболее эффективный и апробированный временем механизм для регулирования определенного сегмента экологических отношений. Сложность в том, что заимствованная модель также не всегда может эффективно функционировать с уже действующими элементами системы данной конкретной страны.

Нужно отметить, что социальные законы также объектив­ны и позволяют определять закономерности развития обще­ственных отношений. В процессе анализа мы пришли к вы­воду, что правовые модели наиболее успешных небольших и крупных государств существенно отличаются. Заимствование малыми государствами механизмов государственного регули­рования, которые используют крупные, может привести к не­поправимым результатам. Это аналогично тому, как если для малолитражки использовать детали карьерного самосвала и наоборот. Достаточно велика вероятность, что кризис финан­совой системы Кипра во многом связан с гармонизацией за­конодательства этой страны со странами Европейского союза. Подобные проблемы могут проявляться и в случае унифика­ции законодательства Беларуси, Казахстана и России.

В качестве прототипа правовой модели целесообразно выбирать эффективно функционирующее государство со схо­жими количественными параметрами и ресурсами.

Следующий подход основывается на выборе хорошо зареко­мендовавшей себя, апробированной модели с учетом национальных особенностей и специфики.

Но проблема может заключаться в том, что изменения в модели могут также привести к ее неэффективности, и велика вероятность, что предполагаемые результаты не будут достиг­нуты.

Это как работа автомобиля: даже без мелкой и, на первый взгляд, несущественной детали может оказаться так, что он не будет функционировать.

Правовое моделирование может стать приоритетным элементом правового механизма, способствующего иннова­ционному развитию экономических отношений и обеспечи­вающему экологическую безопасность.

Интеграционные процессы, развитие информационных технологий, создание практически единого мирового инфор­мационного пространства, открытость публичных структур предоставляют возможность получения достоверной инфор­мации о функционировании социальных систем различных стран. Кроме того, проводимые известными структурами рей­тинги позволяют относительно объективно оценивать их эф­фективность.

Действующая правовая модель в любой стране не толь­ко закрепляет определенные общественные отношения раз­личных сегментов финансово-экономической системы, но и серьезно влияет на устойчивое социально-экономическое раз­витие или приводит к регрессным (застойным) явлениям.

Правовое моделирование может стать приоритетным элементом инновационного и устойчивого развития, экологи­ческой безопасности. Уникальность подобных подходов заклю­чается и в том, что их реализация не требует серьезных финан­совых и временных затрат, минимизирует возможные риски, дает возможность разработать и предложить апробированные на практике в других странах модельные нормы для их реали­зации в национальных системах, предлагает апробированные на практике модельные варианты нормативов, регламентов и стандартов для их реализации в национальных системах, позво­ляет выработать рекомендации по строительным, санитарным и другим нормам, а также позволяет обеспечить новый уровень гармонизации законодательства в экологической сфере.

Одним из направлений совершенствования и развития национального законодательства в исследуемой области от­ношений является имплементация в национальное законода­тельство соответствующих норм международных договоров, участницей которых является Республика Беларусь. Импле­ментация международных норм в национальное законода­тельство, с учетом высокой степени проработки и экспертизы международных правовых документов, может также рассма­триваться как элемент правового моделирования.

За последние годы наблюдается рост количества между­народных договоров в области охраны окружающей среды. Сегодня Беларусь является стороной более 30 международ­ных многосторонних договоров (конвенций) в области охраны окружающей среды. В этой связи важен анализ их реализа­ции.

Отрицательной тенденцией, подлежащей устранению в процессе совершенствования законодательства, считается недостаточная эффективность механизма реализации норм международных договоров на национальном уровне, слабая теоретическая основа унификации и гармонизации наци­онального законодательства и законодательств других госу­дарств.

В этой связи предлагается механизм мониторинга выпол­нения международных договоров, позволяющий на качествен­но новом уровне минимизировать вышеизложенные негатив­ные явления.

Мониторинг выполнения международных договоров определяется как процесс сбора, обмена, анализа, обработки, оценки информации о ходе выполнения ратифицированных норм в целях информирования заинтересованных сторон, сво­евременного выявления негативных процессов их невыполнения, прогнозирования внесения изменений в Программу ре­ализации соглашения, определения степени эффективности мероприятий.

Задачи мониторинга базируются на потребностях госу­дарственных органов и международных структур (организа­ций) и включают:

проведение сравнительного правового анализа и выявление про­белов, коллизий, несоответствий внутреннего законодательства с положениями международных договоров на основе таблиц соот­ветствия норм национального законодательства с положениями международных договоров в исследуемой области отношений;

разработку планов, программ по внесению изменений и допол­нений в действующие нормативные правовые акты на основе про­веденного сравнительного правового анализа, представление этих планов, программ в Министерство природных ресурсов и охраны • окружающей среды Республики Беларусь;

формулирование предложений по внесению дополнений и из­менений в нормативные правовые акты в исследуемой области от­ношений;

сбор информации о концепциях, проектах нормативных правовых актов, в том числе технических нормативных правовых актов, разрабатываемых в соответствии с Программой совершен­ствования законодательства, о стадии прохождения проектов, о тенденциях развития законодательства Европейского союза, Рос­сийской Федерации, Казахстана и других стран в данной области отношений;

проведение оперативного анализа эффективности выполнения Программы совершенствования законодательства, соблюдения сро­ков;

организацию публичных обсуждений концепций, проектов нормативных правовых актов;

подготовку кратких обзоров (аннотаций) проектов норма­тивных правовых актов с учетом внесенных изменений на основе международных договоров;

распространение и пропагандирование;

предоставление консультативных услуг сравнительно-право­вого анализа о перспективах внесения соответствующих измене­ний и дополнений в законодательство по мере разработки норма­тивных правовых актов.

Вместе с тем, на наш взгляд, информационные потреб­ности (нужды) национальных государственных органов управ­ления и международных структур относительно мониторинга выполнения международных договоров несколько отличают­ся.

В основе отличий лежат различные интересы данных це­левых групп.

Общей потребностью национальных государственных ор­ганов Республики Беларусь является эффективная реализация положений международных договоров.

В этой связи к числу информационных потребностей (нужд) национальных органов управления относительно мо­ниторинга выполнения международных договоров следует от­нести получение информации, касающейся:

• результатов проведенного сравнительного правового анализа и выявления пробелов, несоответствий внутреннего законода­тельства с положениями международных договоров, участни­цей которых является Республика Беларусь;

• разработки планов, программ по внесению изменений и допол­нений в действующие нормативные правовые акты на основе проведенного сравнительного правового анализа;

•  соответствующих концепций, проектов нормативных право­вых актов, в том числе технических нормативных правовых актов, о стадии прохождения проектов в соответствии с тре­бованиями законодательства Республики Беларусь, о тенден­циях развития законодательства ЕС, Российской Федерации и Украины в данной области отношений;

результатов и выводов анализа эффективности выполнения международного договора, совершенствования законодатель­ства, соблюдения сроков выполнения, обеспечении государ­ственных органов, участвующих в разработке и утверждении нормативных правовых актов, информацией о тенденциях развития законодательства;

• предложений по внесению дополнений и изменений в норма­тивные правовые акты в данной области отношений, пред­ставленных государственным органам (должностным лицам), обладающим правом законодательной инициативы на основе проведенного сравнительно-правового характера с учетом тен­денций развития законодательства;

• результатов публичных обсуждений концепций, проектов нормативных правовых актов с привлечением экспертов, представителей государственных органов, общественности; подготовки кратких обзоров (аннотаций) проектов норма­тивных правовых актов с учетом внесенных изменений на основе международных договоров и доведении их до сведения за­интересованных лиц, в том числе общественности;

• распространения иной информации, касающейся процессов со­вершенствования законодательства.

Информационные потребности международных орга­низаций и доноров, прежде всего европейских, относительно мониторинга связаны с получением информации о том, на­сколько новации законодательства, которые предполагается принять, согласуются с положениями законодательства ЕС, международных договоров, участницей которых является Бе­ларусь, в частности универсальных - конвенций.

В этой связи к числу важнейших информационных по­требностей (нужд) международных организаций можно от­нести:

• получение информации об эффективности реализации между­народных договоров, о сроках ее соблюдения, о тенденциях со­вершенствования законодательства в Республики Беларусь на основе имплементации положений международных договоров;

• ознакомление с информацией сравнительных таблиц соот­ветствия национального законодательства с положениями международных договоров для определения приоритетных на­правлений предоставления международной технической помо­щи;

• получение информации о нормативах качества компонентов окружающей среды, иных технических нормативных право­вых актах Республики Беларусь, соответствии их стандар­там ЕС или сохранении более строгих нормативов (при их наличии), установленных национальным законодательством;

• получение кратких обзоров (аннотаций) проектов норматив­ных правовых актов с акцентом на изменения, которые внесе­ны в них на основе международных договоров;

• участие в публичных обсуждениях концепций, проектов нор­мативных правовых актов, разработанных на основе между­народных договоров;

• получение консультативных услуг сравнительно-правового анализа от экспертов Республики Беларусь, как специалистов, наиболее полно представляющих о состоянии правовой систе­мы, о перспективах внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательство по мере разработки норма­тивных правовых актов, включенных в Программу совершен­ствования законодательства.

Главными потребителями информации должны являть­ся нормотворческие органы Республики Беларусь (Президент, Национальное собрание, Совет Министров, министерства, иные республиканские органы государственного управления - Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел и др.), организации, занимающиеся подготовкой нормативных правовых актов и экспертизой проектов нормативных правовых актов в соответствии с законодательством Республи­ки Беларусь.

В соответствии с законодательством Республики Беларусь в целях реализации положений международного договора, как правило, определяется государственный орган (организа­ция) или должностное лицо либо несколько государственных органов (организаций) или должностных лиц, ответственных за выполнение обязательств, принятых Республикой Беларусь по международному договору.

Управление подписанными международными договора­ми закрепляется за структурными подразделениями Мини­стерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь с определением национального коор­динатора и специалистов, ответственных за обеспечение эф­фективного международного сотрудничества и организацию выполнения обязательств, вытекающих из положений между­народных договоров.

Существуют объективные предпосылки осуществления мониторинга выполнения положений международных дого­воров, совершенствования законодательства.

Для осуществления мониторинга в исследуемой области целесообразно сформировать рабочие группы мониторин­га выполнения международных договоров в области охраны окружающей среды из представителей государственных ор­ганов, научных и общественных организаций, принимая во внимание специфичность работы, связанной с анализом нор­мативных правовых актов. Есть варианты реализации данного положения как на базе Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, так и на базе научного учрежде­ния с участием Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды или общественной структуры (формиро­вания).

Важной составляющей является разработка планов, программ совершенствования законодательства на основе та­блиц соответствия норм национального законодательства по­ложениям международных договоров в исследуемой области отношений. В данном случае речь идет о краткосрочном (1 год) и среднесрочном планировании (5 лет). Планы должны содержать наименование нормативных правовых актов, в ко­торые вносятся изменения и (или) дополнения, либо которые разрабатываются впервые, сроки разработки проектов актов, сроки утверждения, ответственные органы. К планам следует прилагать обоснование принимаемых изменений и дополне­ний, в том числе финансово-экономическое. Мониторинг вы­полнения Программы совершенствования законодательства предполагает ведение учета выполнения планов и внесения в них корректив в связи с принятием и утверждением норма­тивных правовых актов, что предполагается делать по мере изменений, но не реже одного раза в год.

Представление информации мониторинга заинтересо­ванным лицам (государственным органам, международным организациям и донорам) осуществляется по мере необходи­мости.

Представляется объективно необходимым представление информации в виде аналитических отчетов о результатах срав­нительного правового исследования на основании подготовки таблиц соответствия и необходимости совершенствования за­конодательства Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды не реже 2 раз в год.

Важно осуществлять организацию информационного обмена данными мониторинга о действующих нормативных правовых актах ЕС, Республики Беларусь, соседних государств в исследуемой области отношений, о концепциях и проектах нормативных правовых актов, а также о распространении ин­формации мониторинга выполнения договоров.

Распространение информации о мониторинге выполне­ния международных договоров следует организовать на основе:

• размещения соответствующей информации на сайте Ми­нистерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь;

• издания и распространения информационного бюллете­ня;

• организации и проведения публичных обсуждений ре­зультатов мониторинга, сравнительно-правовых исследо­ваний, предложений по внесению изменений и дополне­ний в законодательство.

В каждом случае требуется определение системы показа­телей по оценке успешности данного процесса, которая мо­жет включать:

• утверждение (принятие) нормативных правовых актов в соответствии с установленными сроками;

• утверждение новых нормативов качества компонентов природы, иных технических нормативных правовых актов Республики Беларусь, соответствующих стандартам ЕС, или сохранение более строгих нормативов, установлен­ных законодательством Республики Беларусь;

• обеспечение участия общественности на всех этапах при­нятия экологически значимых решений в соответствии с требованиями Орхусской конвенции.

Финансирование мониторинга выполнения Программы

совершенствования законодательства целесообразно осущест­влять за счет средств государственного бюджета и средств международной технической помощи.

После соответствующей апробации, на наш взгляд, дан­ный механизм можно распространить и на иные обществен­ные отношения.

С учетом изложенных положений упрощается задача создания более эффективной системы, позволяющей реализо­вать право на благоприятную окружающую среду, обеспечить качество окружающей среды, оптимально сбалансировать экономические и экологические интересы, а также выработать предложения по созданию более эффективной правовой систе­мы в этой области.




Международное экологическое право