Международное лесное право: быть или… уже есть?

МЕЖДУНАРОДНОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО Гордеева Е. М. Если площадь лесов мира продолжит сокращаться также быстро, как в настоящее время, то через 775 лет человечество рискует потерять все леса на Земле. Несмотря на это, в международном праве до сих пор нет единого общеобязательного источника лесного права. Рассмотрение перспективы международного соглашения по лесам запланировано на май 2015 г. на 11 сессии Форума ООН по лесам. В преддверии мероприятия данная статья изучает вопросы обезлесения и деградации лесов в рамках глобальной экологической проблемы современности, анализирует причины отсутствия единого общеобязательного источника международного лесного права, кратко рассматривает международные правовые нормы, принципы и инструменты, которые уже регулируют лесные отношения на международном уровне.

История человечества — это история о том, как использу­ются леса Земли и их разнообразная продукция. Лес — это источник строительного материала; источник пищи и то­плива для ее приготовления; источник земель для городов и сельского хозяйства. Однако история человечества — это также и история о том, как истощаются леса Земли, и о тя­желых экологических последствиях, к которым ведут утрата лесов и их деградация.

По оценкам Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО ООН) в настоящее время леса покрывают приблизительно 30% всей площади Земли. Общая площадь лесов составляет чуть более 4 милли­ардов гектаров, при этом более половины от общей площади лесов приходится на 5 наиболее богатых лесами стран (Россия, Бразилия, Канада, США, Китай). В 54 странах или территори­ях лес покрывает менее 10% от общей площади земли. А де­сять стран или территорий вообще лишены такого ресурса (Гибралтар, Ватикан, Монако, Науру, Катар, Сент-Бартелеми, Сан-Марино, острова Шпицберген, Ян-Майен, а также Токелау и Фолклендские (Мальвинские) острова).

Ежегодно человечество теряет более пяти миллионов гек­таров лесной площади, то есть приблизительно 140 квадрат­ных километров в день. Если площадь лесов будет и в даль­нейшем сокращаться также быстро, то теоретически через 775 лет исчезнут все леса мира. Ученые с иронией отмечают, что этого времени должно быть достаточно, чтобы обратить вспять тенденцию к утрате лесного покрова во всем мире и активизировать усилия по предупреждению деградации лесов.

Последствия обезлесения наиболее ощутимы на местном и региональном уровнях. К таким последствиям можно отне­сти сокращение запасов питьевой воды; возникновение наво­днений и/или засух; сокращение и/или утрату биологического разнообразия; уменьшение адгезии и эррозию почвы и др.

Однако последствия обезлесения и деградации лесов имеют также глобальное значение. Лес — источник существования для более чем 350 миллионов человек. Истощение лесов под­рывает источник существования людей, ставит под угрозу само их выживание и может послужить одной из основных причин социальных волнений, угрозой миру и безопасности во многих частях мира.

Кроме того, леса являются одним из средств естественного противостояния чрезвычайным ситуациям и ослабления по­следствий изменения глобального климата. Мировые леса в од­ной только биомассе хранят 289 гигатонн углерода. В то время как устойчивое управление лесами, лесопосадки и восстанов­ление лесов способствует сохранению или увеличению запасов углерода в лесах, обезлесение, деградация лесов и ненадлежа­щая лесохозяйственная практика, напротив, сокращают их, усиливая и без того опасное антропогенное влияние на состоя­ние климата на Земле. В целом мировые запасы накопленного углерода в лесной биомассе в период с 2005 г. по 2010 г. ежегод­но сокращались на 0,5 гигатонны, главным образом, вследствие сокращения общей площади лесов.

Учитывая, что экологические проблемы, к которым ведут обезлесение и деградация лесов, имеют не только локальное и региональное значение, но и приводят к тяжелым глобаль­ным последствиям, мировое сообщество признает необходи­мость правового регулирования вопросов, связанных с охра­ной лесов на международном уровне. Так, например, в 1992 г. на Конференции по Окружающей Среде и Развитию в Рио- де-Жанейро были предприняты первые попытки принять Всемирную Конвенцию по Лесам. Такое общеобязательное глобальное соглашение, по мнению отдельных стран и между­народных организаций, могло бы стать максимально эффек­тивным международным правовым инструментом в борьбе с обезлесением. В частности, ФАО ООН предлагала проект «Основные возможные элементы для документа по сохранению и развитию мировых лесов». Однако по итогам конференции принято лишь «Не имеющее обязательной силы заявление с изложением принципов для глобального консенсуса в от­ношении рационального использования, сохранения и устой­чивого развития всех видов лесов» («Принципы лесоводства», «Forest Principles' (1992 г.).

Попытки заключить международное общеобязательное со­глашение по лесам предпринимались и после 1992 г. В 2007 г. результатом трехлетних интенсивных подготовительных пере­говоров стало принятие «Документа по всем видам лесов», являющегося вторым после «Лесных принципов» источником «мягкого» лесного права, т.е. имеющего добровольный харак­тер.

Совсем недавно, в 2013 г., была предпринята попытка за­ключить «Юридически обязательное соглашение по лесам в Европе». В обсуждении принимали участие более 160 участ­ников: делегаты из 38 стран и Европейского Союза; наблюдате­ли из США; представители пяти международных организаций и десяти неправительственных ассоциаций. Однако оконча­тельный текст документа так и не был согласован.

Несмотря на предыдущие неудачные попытки, очередной раунд рассмотрения возможного варианта международного юридически обязательного документа по всем видам лесов за­планирован под эгидой Форума ООН по лесам на май 2015 г.

Стремление отдельных стран и международных органи­заций заключить общеобязательное глобальное соглашение по лесам понятно. Международные договоры, регулируемые международным правом, заключенные в письменной форме между государствами и иными субъектами международного права, являются основными источниками международного права. Несомненно, нормы «обязательного», «мягкого», а также частного международного права, регулирующие лесные от­ношения на международном уровне, уже существуют. Однако в настоящее время они находятся в бессистемном состоянии. Как правило, такие нормы встречаются в соглашениях, регу­лирующих иные, т. е. изначально «нелесные», международные отношения, например, в целях: сохранения биологического разнообразия на Земле; противодействия опасному антропо­генному воздействию на климатическую систему и содействия стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере; охраны ареалов обитания диких птиц и животных и др. Еди­ный международный юридически обязательный документ по всем видам лесов мог бы кодифицировать такие нормы. Бо­лее того, такой документ мог бы служить надежным источни­ком международного лесного права в судах и международных трибуналах в случае возникновения международных споров.

Несмотря на все аргументы в пользу международного юри­дически обязательного документа по всем видам лесов, есть трудности, которые до сих пор не удалось преодолеть в целях подписания такого документа.

Прежде всего, лес — это источник древесины, экономиче­ски ценного природного ресурса. Согласно отчетным данным, глобальный объем заготовки древесины составляет пример­но 3,4 миллиарда м3 в год (данные по состоянию на период с 2003 г. по 2007 г., при этом не учитываются объемы незаконно заготовленной древесины). В денежном эквиваленте ежегод­ные глобальные объемы заготовки древесины оцениваются в разных источниках по-разному, в среднем от 100 до 250 мил­лиардов американских долларов, что, согласно экспертным оценкам, в разы превышает ежегодный оборот от добычи зо­лота и серебра.

Лес — это объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы, т.е. физически лес находится на территории кон­кретной страны, подпадая исключительно под юрисдикцию того государства, на территории которого он произрастает. Использование и охрана лесов осуществляется в соответствии с национальным законодательством. Поэтому лес — это эко­номически ценный природный ресурс для каждой отдельно взятой страны.

Вклад лесов в экономическое развитие оценивается по- разному в разных государствах. В зависимости от площади ле­сов, их возраста, породного и количественного состава, целей, задач, основных принципов ведения лесного хозяйства такой вклад может быть довольно значительный. Так, например, в России, где площадь лесов составляет более 800 миллионов гектаров, вклад лесов оценивается в 2,6% ВВП (2011); в Фин­ляндии, где площадь лесов составляет примерно 23 миллиона гектаров — 35% ВВП (2009); в Европейском Союзе, с общей лес­ной площадью в 179 миллионов гектаров — 1,29% ВВП (2009). Поэтому государства дорожат своей свободой действий в от­ношении собственных лесов.

Суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и раз­вития закреплено Уставом ООН и принципами международ­ного права, в том числе, в «Принципах лесоводства» (1992) и «Не имеющем обязательной силы документе по всем видам лесов» (2007). Так, с позиций государственного суверенитета Малайзия и Группа 77, крупнейшая межгосударственная ор­ганизация развивающихся стран, выступили против принятия общеобязательного международного инструмента в отноше­нии лесов на Саммите Земли в 1992 г. И до сих пор далеко не все страны добровольно готовы отказаться и/или ограничить эксплуатацию экономически выгодного национального при­родного ресурса в интересах всего Человечества и признать, что леса имеют экологическое значение для всей планеты более важное, чем экономическое для отдельной страны.

Конечно, государственный суверенитет в отношении лесных ресурсов не абсолютен, он частично ограничен принципом «государства несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не нано­сила ущерба окружающей среде других государств или райо­нов за пределами действия национальной юрисдикции». Тем не менее до сих пор принцип государственного суверенитета над своими природными ресурсами оказывал значительное влияние на развитие кодифицированного международного лесного права.

Второй важной причиной отсутствия в международном праве юридически обязательного документа по всем видам ле­сов можно назвать трудности, связанные с выделением причин глобального обезлесения и деградации лесов, и, как следствие, общеобязательных мероприятий по борьбе с данными эко­логическими проблемами. Так, например, в странах Южной Америки, где в период с 2000 по 2010 гг. наблюдались самые высокие темпы утраты лесного покрова, около 4 миллионов гектаров в год, основной причиной обезлесения явилось об­ширное обращение лесных земель в земли сельскохозяйствен­ного назначения.

Второе место по ежегодным темпам утраты лесного по­крова занимают Африканские страны (2005-2010). Там, в до­полнение к обращению лесных земель в нелесные, еще одной причиной обезлесения можно назвать интенсивную заготовку древесины в энергетических целях (на которую направляется более 80% от общего объема древесины, используемой в ре­гионе).

В Океании, где темпы обезлесения составляют около 700 000 гектаров в год (2005-2010), среди основных причин называются неблагоприятные погодные условия, засухи и лесные пожа­ры.

Но в мире есть также и страны, где площадь лесов не из­меняется или, напротив, даже увеличивается на протяжении десятилетий (страны ЕС, Китай, Россия и др.). Конечно, это не означает, что в таких странах не ведется заготовка древесины, или леса не подвержены чрезвычайным природным ситуа­циям. Это означает, что происходит восстановление лесных массивов или их естественная регенерация за сравнительно ко­роткий период. Так, например, по данным ФАО ООН в Россий­ской Федерации, крупнейшей лесной стране мира, в период с 2005 по 2010 гг. зафиксирован незначительный прирост лесов, главным образом, благодаря их естественной регенерации. Не­смотря на это, среди основных причин утраты лесного покрова в России указываются неблагоприятные погодные условия, лесные пожары, а также незаконная заготовка древесины.

В очень общем виде среди причин глобального обезлесения и деградации лесов международные эксперты называют: неза­конную торговлю древесиной; несовершенство национального законодательства и судопроизводства; национальную полити­ку, которая поощряет обращение лесных земель в земли дру­гого назначения, и многие другие причины. Однако очевидно, что одновременно во всех частях мира обезлесение еще никогда не имело одинаковые масштабы и причины возникновения.

Так как причины обезлесения и деградации лесов спец­ифичны для каждой отдельно взятой страны, мероприятия по борьбе с такой экологической проблемой должны разра­батываться в рамках национальной правовой системы. При этом необходимо учитывать, что даже на территории одного государства проблему обезлесения невозможно решить в рам­ках одного лишь лесного сектора. Правовые нормы в целях ведения устойчивого лесного хозяйства должны содержаться в законодательстве, регулирующем не только лесные сферы экономики, но и, в том числе, такие как промышленность, энергетика, сельское хозяйство и др. В таком случае для реше­ния национальных вопросов обезлесения и деградации лесов международный юридически обязательный документ по всем видам лесов может быть просто неэффективен и не нужен.

В стремлении прийти к соглашению в отношении междуна­родного юридически обязательного документа по всем видам лесов не надо забывать и о том, что международное лесное право уже существует. Пусть оно не имеет своего «традици­онного» с точки зрения международного права источника. Но, как, ссылаясь на Рони Липшуца, цитирует Е. А. Выстробец: «... международное лесное право существует... оно не выра­жено в принятой форме, как конвенция или протокол. нет глобального центра, который подобно правительству стра­ны осуществлял бы управление лесным хозяйством мира, что не означает отсутствие транснационального регулирования».

Различные вопросы в отношении лесов, включая проблемы обезлесения и деградации лесов, уже регулируются различны­ми международными режимами. Такие режимы представляют собой сочетание международных учреждений, норм, прин­ципов, а также резолюций и формальных договоров, пред­писывающих действия государств в отношении конкретных предметов, проблем или регионов⁶. Например, существуют международные режимы сохранения биологического разно­образия; по борьбе с изменениями климата; и др., которые, преследуя свои специальные цели, оказывают значительное влияние на состояние глобальных лесов.

Исходя из вышеперечисленного, под международным лес­ным правом предлагается понимать совокупность принципов, норм и иных международных правовых инструментов, регули­рующих отношения субъектов международного права с целью «обеспечения неистощительного ведения лесного хозяйства», либо в иных, более специальных целях, (например, сохране­ние биологического разнообразия на Земле; противодействие опасному антропогенному воздействию на климатическую систему; охрана ареалов обитания диких птиц и животных; и др.), и одновременно предписывающих действия субъектов международного права в отношении лесов.

Сложившийся к настоящему времени международный лес­ной режим имеет довольно сложную структуру. Среди между­народных учреждений, которые играют важную роль в созда­нии, развитии и осуществлении такого лесного режима, можно назвать: Форум ООН по лесам; Всемирную комиссию по лесам и устойчивому развитию; ФАО ООН, в том числе Департамент лесного хозяйства; Межотраслевую целевую группу по лесам (под эгидой Международной конвенции о сохранении био­логического разнообразия); Программу ООН по окружающей среде; Программу ООН по развитию; Международный банк; Международный совет по тропической древесине; и др.

Сборник международных договоров ООН насчитывает как минимум 18 международных договоров, принципы и нормы которых так или иначе регулируют охрану и использование лесов. К таким международным договорам можно отнести Международное соглашение по тропической древесине (2006); Конвенцию о биологическом разнообразии (1992); Рамочную конвенцию ООН об изменении климата (1992); Рамочную кон­венцию ООН по борьбе с опустыниванием (1994); Конвенцию о международной торговле дикими видами фауны и флоры (1973); Конвенцию о водно-болотных угодьях (1971); Конвенцию 06 охране всемирного культурного и природного наследия (1972); Лесные принципы (1992); Документ по всем видам лесов (2007); и др.

В связи с отсутствием единого международного юридически обязательного документа по всем видам лесов, нормы лесного права имеют фрагментарный характер и содержатся в раз­личных источниках международного права. Такие источники преследуют разные, не всегда «лесные», цели. Их несогласован­ность между собой в рамках международного лесного режима приводит к возникновению юридических конфликтов.

Согласно Комиссии международного права при Генераль­ной Ассамблее ООН, под юридическими конфликтами по­нимаются ситуации, в которых две нормы международного права устанавливают противоречивые правила поведения субъектов международного права. То есть реализация одного общеобязательного правила поведения ведет к нарушению другого. В рамках международного лесного режима примером юридического конфликта могут служить противоречия между целями, обозначенными в Документе по всем видам лесов (2007) и целями международного режима по борьбе с изме­нениями климата (1992). С одной стороны, Документ по всем видам лесов устанавливает глобальную цель «обратить вспять тенденцию к утрате лесного покрова во всем мире». С другой стороны, политика в области охраны глобального климата стимулирует интенсивное использование древесины, самого популярного источника возобновляемой энергии.

Наиболее ярко такие противоречия можно проил­люстрировать на примере Европейского Союза (ЕС). Для того чтобы выполнить международные климатические обязатель­ства в ЕС, была принята Директива 2009/28/ЕС о стимулирова­нии использования энергии из возобновляемых источников. По оценкам Европейской комиссии, если ЕС к 2020 г. в соот­ветствии с Директивой 2009/28/ЕС достигнет двадцатипроцент­ной доли энергии из возобновляемых источников в валовом конечном потреблении, то объем древесины, используемый исключительно на энергетические цели, будет эквивалентен всему современному объему заготовки древесины в ЕС. Кроме того, по оценкам Международного энергетического агентства, для замены 10% транспортного топлива биотопливом к 2020 г. потребуется дополнительное увеличение площадей земель сельскохозяйственного назначения на 38%, что может привести к переводу лесных земель в нелесные.

Экологи и юристы ЕС уже озабочены тем, как достичь юри­дически обязательных климатических целей и одновременно обеспечить ведение «неистощительного» лесного хозяйства. Несмотря на это, последствия климатической политики ЕС будут ощутимы и за его пределами, в том числе и в России, од­ном из основных экспортеров лесной продукции в ЕС. В целом, эксперты ФАО ООН предупреждают: стремительный рост объемов использования древесины в качестве источника энер­гии, особенно в Европе, приведет к драматичным для лесов последствиям.

Существуют и другие примеры, когда нормы междуна­родного права устанавливают противоречивые правила по­ведения субъектов международного права в отношении лесов. Противоречивость норм в рамках международного лесного права приводит к тому, что несмотря на правовые меры, уже предпринимаемые на международном уровне, темпы гло­бального обезлесения остаются на тревожно высоком уровне на протяжении многих десятков лет. Однако до тех пор, пока противоречия не будут урегулированы между уже существу­ющими международными режимами, предписывающими действия субъектов международного права в отношении лесов, достижение консенсуса в отношении нового единого междуна­родного юридически обязательного документа по всем видам лесов вряд ли возможно.

С юридической точки зрения есть множество других при­чин отсутствия в международном праве общеобязательного соглашения по всем видам лесов: согласование нового между­народного договора — это всегда дорогостоящая и длительная процедура; определение организации, под эгидой которой такое соглашение будет достигнуто, проблематично; опреде­ление сторон возможного международного общеобязательно­го соглашения по всем видам лесов представляет проблему. Несомненно, основными субъектами международного права являются государства. Однако лесные вопросы затрагивают ин­тересы широкого круга заинтересованных сторон: государств, международных, транснациональных, неправительственных организаций, а также частных владельцев и их объединений.

Данный список причин, объясняющих, почему до сих пор не существует единый юридически обязательный документ по всем видам лесов, не претендует на полноту. Наверное, этот список можно дополнить. Однако уже этот список причин наглядно объясняет, почему государствам и иным субъектам международного права не удалось заключить общеобязатель­ное международное соглашение по лесам. Исходя из этих же причин появление общеобязательного международного со­глашения по лесам маловероятно в будущем.

В заключение хочется еще раз обратить внимание на то, что темпы глобального обезлесения и деградации лесов остаются критически высокими. Важно то, что мировое сообщество пока еще обладает временем, чтобы обратить вспять тенденцию к утрате лесного покрова во всем мире и активизировать уси­лия по предупреждению деградации лесов. Конечно, в такой ситуации, учитывая тяжелые экологические последствия гло­бального обезлесения, подписание единого международного юридически обязательного документа по всем видам лесов кажется логичным и доступным решением. Однако не стоит за­бывать о том, что до сих пор все попытки прийти к такому со­глашению на международном уровне не увенчались успехом.

Эффективность решения международным правом экологи­ческих проблем оценивается не только фактом наличия либо отсутствия международного договора в какой либо отрасли. Напротив, отсутствие международного договора может озна­чать, что есть иные инструменты международного права, ко­торые могут привести к достижению желаемого результата.

Международное лесное право уже существует. Пусть его нормы не кодифицированы и фрагментарны, однако, безуслов­но, такие нормы влияют на состояние лесов мира. Возможно, при условии доработки, гармонизации и дальнейшего уточ­нения в рамках международного лесного режима уже суще­ствующих международно-правовых инструментов глобальная цель «обратить вспять тенденцию к утрате лесного покрова» и будет достигнута.




Международное экологическое право