Евразийский юридический портал

Бесплатная юридическая консультация онлайн, помощь юриста и услуги адвоката

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
Юридические статьи Право и политика Политико-административное взаимодействие: британская версия

Политико-административное взаимодействие: британская версия

 


Политико-административное взаимодействие: британская версия

 


Морозова Е. Г.

Фалина А. С.


ПОЛИТИКА И ПРАВО
Морозова Е. Г., Фалина А. С.

Рассмотрено политико-административное взаимодействие с целью определения оптимальной формулы взаимоотношений между чиновниками и политиками. На основе западноевропейских исследований авторы определили проблемное поле при взаимоотношениях. При этом аргументировали позицию, что современная политизированность исполнительной власти станет структурно-функциональной. Она начнет по собственной инициативе выполнять политические функции в силу ряда объективных обстоятельств: новый опыт стратегического планирования, повышение компетентности и эффективности, умения и навыки взаимодействия с гражданами, бизнесом, некоммерческим сектором, экспертным и научным сообществами.




Проблема связи между государственной службой и по­литикой, политизации и деполитизации госслужбы, поиска оптимальной формулы взаимодействия между чиновниками и политиками волнуют общество уже не одно столетие. Одной из самых популярных доктрин, объясняющих в логике поли­тико-административной дихотомии необходимость четкого разграничения между политическими и административны­ми полномочиями, является теория В. Вильсона и М. Вебера. Согласно этой теории, политики как полномочные предста­вители народа выражают интересы и политические ценности своих избирателей. Бюрократия же является дисциплиниро­ванным исполнителем проводимой ими политики, причем главной ценностью для нее является эффективность.

Несколько десятилетий спустя обнаружилось некото­рое несоответствие теоретических положений и реального положения вещей. Ряд авторов (Эбербах, Патнэм, Рокман, Рубан и др.) стали утверждать, что теория Вильсона-Вебера слишком упрощает проблему политико-административно­го взаимодействия, паттерны которого достаточно сложны и дифференцированы. Первые работы, созданные на основе обстоятельных эмпирических исследований и посвященные сравнительному анализу взаимоотношений политиков и го­сударственных служащих, появились в начале 80-х гг. В них отмечался, с одной стороны, рост вовлеченности бюрократии в политику, а с другой - усиление политического влияния на государственную службу.


 

 

На сегодняшний день создано немало как традиционных, так и современных моделей политико-административных от­ношений. Многие авторы, отдавая дань классике, раз­деляют представление о том, что каждый националь­ный вариант взаимоотноше­ний госслужбы и политики может найти свое место в некоем континууме, полю­сами которого выступают spoil system и merit system, а также считают, что во всемирной истории управления друг друга сменяют две фундаменталь­ные модели - клиентелистская и рациональная. Напомним, что клиентелистская модель не знает разграничений между политической и административной элитами; корпус госслу­жащих формируется по прихоти пришедших к власти сил. Статус госслужащего и его карьерные перспективы законода­тельно не оформлены, госслужащий всецело зависит от по­литика, в нем формируются такие качества, как конформизм, угодливость. Рациональная модель, по Веберу, означает про­фессионализацию, структурирование и упорядочение госу­дарственной службы, значительную степень независимости от политики, разграничение политического и административно­го компонентов ее функционирования.

Переход от клиентелистской модели к рациональной был результатом развития модернизационного процесса. По­литическими характеристиками модернизации являются, как известно, разделение властей, формирование народного пред­ставительства, законодательных учреждений, многопартий­ности, введение всеобщего избирательного права и т.д. Укре­пление демократической системы, неотъемлемым свойством которой является обеспечение возможности чередования раз­личных сил у власти, поставило перед обществом вопрос: что делать с аппаратом, чиновниками при систематической смене правительств, правящих партий?

 

 

Весьма радикальный ответ на этот вопрос был дан в Вели­кобритании, где общедемократическое развитие предшество­вало складыванию профессиональной госслужбы. Когда в 1854 г. в докладе комиссии Норткота-Тревельяна был поставлен вопрос о создании госслужбы, то чередование у власти раз­личных политических партий уже вошло в традицию. Наи­более естественным и адекватным ответом на это стала ней­тральность госслужбы, вмененная ей нормативными актами. Британская система Civil Service рассматривается как особый, нетипичный случай - порождение специфических историче­ских условий, когда госслужба действительно в значительной степени приобрела независимость от политической власти. Она сама себя формирует, контролирует, продвигает. Факто­ром, повлиявшим на «автономизацию» госслужбы стал, гово­ря словами М. Вебера, «административный бум» - бурное раз­витие государства в ситуации увеличения и усложнения его функций, стимулируемых эпохой индустриализации.

Некоторые исследователи использовали в этой связи из­вестный термин «административное государство», возникшее в этот исторический период и характеризуемое доминирую­щей ролью исполнительной власти и госаппарата. Именно Великобритания стала той идеальной испытательной пло­щадкой, на которой была построена веберовская теория ра­циональной бюрократии. Можно, таким образом, сказать, что рациональная административная модель, противопо­ставляемая модели клиентелистской, в наиболее чистом виде сложилась в Великобритании. Все остальные национально-го­сударственные модели являют гораздо больше отклонений от веберовской формулы и гораздо в меньшей степени противо­стоят клиентелизму.

Именно в этом смысле можно говорить о деполитизиро­ванности госслужбы в Великобритании. В британскую Civil Service нельзя быть «катапультированным» из политики, в ней нельзя получить преимуществ благодаря окончанию особого специализированного учебного заведения типа французской Национальной административное школы (ENA).


Все британские госслужащие выходят из Оксфорда или Кембриджа и начинают службу с азов. К 30 годам наиболее способные становятся личными секретарями министров, т.е. руководителями их личных секретариатов (Private Office). Да­лее следует должность помощника и заместителя, а затем по­стоянного секретаря министерства, который юридически яв­ляется главой карьерных министерских служащих, имеет 1-2 заместителей и 12-14 помощников. В ранге постоянных секре­тарей пребывают и те высшие чиновники, которые работают в Секретариате кабинета министров (Cabinet Office).

Private Office и Cabinet Office состоят исключительно из карьерных чиновников, являются чисто административными органами и играют роль передатчика между политически­ми фигурами - премьер-министром и министрами - и всеми управленческими структурами. Личный секретарь премьера присутствует на всех совещаниях, проводимых его шефом на заседаниях Кабинета министров, но никогда не берет слова. Не является политической фигурой и постоянный секретарь Кабинета, он также служит передаточным звеном между по­литической властью и управленческим аппаратом. Карьерное продвижение британского госслужащего не зависит от его политических симпатий или расположения к нему «полити­ческого чиновника» - министра. Тот, кто пытается ускорить свое служебное продвижение, пользуясь личными связями с политиками, только портит дело. Доступ на высшие административные посты в государстве - это вопрос выслуги лет и профессионализма, оцениваемого специальным отборочным комитетом, состоящим из «старейшин» госслужбы и руково­димым директором Civil Service.

Чистоту британской дихотомической модели нарушило постепенно множащееся присутствие в правительственном аппарате так называемых «политических назначенцев», полу­чивших официальное наименование «специальных советни­ков» - Special Advisers. Речь идет о временных государственных служащих, назначаемых сегодня в соответствии с ч. 1 Закона «О конституционной реформе и государственном управле­нии» от 2010 г. Они освобождены от обязательного для всех других гражданских служащих требования политической бес­пристрастности, поскольку их миссией как раз и является по­литическое консультирование, предоставление политических советов министрам.


Традиционно в Великобритании, как и в других стра­нах, существует институт политических чиновников. К та­ковым обычно относят премьер-министров и министров правительств, руководителей различных правительственных ведомств, министерских департаментов. Политическими они именуются потому что: первое - разрабатывают государствен­ную политику и проводят ее в жизнь; второе - если речь идет о парламентской системе, то именно политические чиновники уходят в отставку после поражения своей партии на выборах, освобождая, таким образом, политическое пространство для представителей другой партии и нового политического курса.

Политическими чиновниками в Великобритании так­же являются министры, парламентские секретари (осущест­вляющие связь министерств с парламентом), руководители структур исполнительной власти. Что же касается личных секретарей, помощников, консультантов премьера и членов его кабинета, то для них резервирован статус специальных со­ветников. В чем суть деятельности специальных советников? Приведем пример: личный специальный советник премьера обязан рассматривать под углом зрения партийной политики все вопросы, которыми занимается премьер, присутствовать на министерских совещаниях и заседаниях межминистерских комиссий, обеспечивая, таким образом, политическое присут­ствие и влияние в административной среде.


Специальными советниками были и члены так называе­мой «политической ячейки», учрежденной в 70-е гг. при лей­бористском премьере Гарольде Вильсоне. Их задача состояла в том, чтобы следить за соответствием программ, разрабаты­ваемых министерствами, целям, заявленным в избирательной платформе партии. Руководил «политической ячейкой» стар­ший политический советник, имевший право вмешиваться в деятельность администрации. Он либо выходил прямо на ми­нистров, либо через постоянного секретаря Кабинета просил разрешения присутствовать на каком-либо совещании в ми­нистерстве для одного из своих подчиненных. Ни один карьер­ный чиновник в «политическую ячейку» не входил.

Важным отличием специальных советников от карьерных чиновников является и то, что первые освобождены от обще­го для всей госслужбы требования, согласно которому назна­чение на государственную должность должно осуществляться только по результатам конкурса и по системе заслуг и досто­инств. Специальные советники назначаются простым реше­нием того министра, к которому они нанимаются на работу. Их служба заканчивается с уходом или новым назначением нанявшего их министра. В своей повседневной деятельности специальные советники ограничены стандартами Кодекса по­ведения для специальных советников. Ответственность за ре­зультаты деятельности, поведение и дисциплинированность специального советника лежит на министре, который его на­значил. Премьер-министр имеет право в любое время уволить специального советника, нанятого в индивидуальном порядке.


Многое сближает специальных советников с карьерными чиновниками. Деятельность тех и других финансируется госу­дарством. Правда, в разных масштабах. И те, и другие при­званы соблюдать принцип политической беспристрастности, обязательный для всей государственной службы. Требованием политической нейтральности проникнуты все юридические документы, определяющие статус карьерного госслужащего, именуемого «слугой королевы». Под нейтральностью в Вели­кобритании понимают следующее. Во-первых - лояльность чиновника к власти, которую не могут поколебать его соб­ственные политические убеждения; «слуга королевы» должен быть верен партии, победившей на выборах, ибо ее политика - та, которую выбрал народ; если к власти придет другая партия и будет осуществляться другая политика, то и ей надо будет служить так же лояльно. Во-вторых, лояльность - это еще и беспристрастность должностного лица по отношению к граж­данам, какие бы политические партии те не представляли.

Кроме требования политической лояльности, уравни­вающего чиновников и специальных советников, вторым за­прещено использование государственных ресурсов для дости­жения партийных целей. Их главная цель имеет лишь одно назначение - достижение целей премьер-министра и других министров правительства, на которое они работают. Так же, как и карьерные госслужащие, специальные советники не имеют права раскрывать официальную информацию, полу­ченную конфиденциально в правительстве или от других со­трудников. Все контакты со СМИ по вопросам правительствен­ной политики, позиции того или иного министра могут иметь место только с разрешения руководства. Им также запрещено принимать участие в публичных политических дискуссиях, делать заявления для прессы, социальных медиа, публиковать статьи и пр. В публичном общении советникам рекомендуется соблюдать сдержанность, давать краткие комментарии, избе­гать персональных атак.


Несмотря на то, что специальные советники основатель­но утвердились в системе правительственного управления Великобритании, общественность систематически выражает недовольство не только их высокими гонорарами, но и числен­ностью. Кроме того, крепнущие позиции советников, пред­ставляющих интересы не столько граждан, сколько полити­ческих элит, могут стать препятствием на пути дальнейшей демократизации, открытости, профессионализма системы государственной гражданской службы.

Однако в целом политические и административные функ­ции в государственно-политическом управлении Соединен­ного королевства тщательно разведены. Административная власть подчинена власти политической. Эта субординация базируется на конституционном принципе «ответственного министерства», в соответствии с которым ответственность за деятельность министерства несет перед парламентом только министр. Его подчиненные не могут быть вызваны в парла­мент для отчета и получить соответствующее проступку взы­скание. Чиновник политически анонимен.


Что касается политического участия карьерных государ­ственных служащих, то оно по традиции сильно ограничено. Все они разделены на 3 категории в том, что касается объема имеющихся у них политических свобод:

-      «политически свободные» - все так называемые бюджет­ники, работники промышленных и иных предприятий, нахо­дящихся в ведении правительства; они совершенно свободны заниматься политической деятельностью местного или наци­онального масштаба;

-      «промежуточная группа» - низшее звено госаппарата, кадры среднего звена госсектора, которые должны получить разрешение от своего руководства, если захотят заниматься политикой;

-      «политически несвободные» - старшие администра­тивные руководители, которым запрещена любая полити­ческая деятельность на национальном уровне; политическая деятельность на местном уровне разрешается только мини­стром.


Правила таковы, что если карьерный чиновник реша­ет баллотироваться в парламент, он обязан предварительно уйти в отставку со своего поста и, следовательно, распро­щаться с госслужбой. При этом он сильно проигрывает ма­териально: жалованье депутата в Великобритании невелико, оно соответствует тому, которое получает карьерный чинов­ник примерно в 30-летнем возрасте. Переходу чиновников в политику препятствует и такая британская традиция, как назначение на пост министра только тех, кто имеет боль­шой - в среднем 15 лет - опыт парламентской деятельности. Исключений из этого правила практически не бывает. А это значит, что свою стезю выпускник университета выбирает раз и навсегда: либо госслужба, либо политика. Это - два мира, разделенных прозрачной, но очень прочной перегородкой. От британского чиновника, как и от жены Цезаря, требуется быть вне каких бы то ни было подозрений, могущих возник­нуть по поводу его политической пристрастности, ангажиро­ванности.

В этих условиях понятно, почему переход чиновника в по­литики (например, в парламентарии) не легок, не привычен и не притягателен. Со стороны политиков перегородка, разде­ляющая госслужбу и политику, немного тоньше. Хотя и в виде исключений, но назначения политиков на административные должности (например, послов, руководителей национали­зированных предприятий и др.) происходят. Политические (специальные) советники при министрах получают статус вре­менных чиновников, что препятствует их интеграции в адми­нистративную вертикаль.


Как следует из изложенного выше, британская админи­стративная модель с точки зрения взаимоотношений госу­дарственной службы и политики является классической. Она представляет собой образец тех новых отношений, которые складываются между политической властью и государствен­ным управлением с наступлением эпохи модерна. В условиях модернизации общественных структур, укрепления демокра­тической политической системы госслужба все более дис­танцируется от регулярно меняющей свой партийный облик политической власти, обретая при этом значительную само­стоятельность, ведя независимое от политической верхушки существование.

При всей традиционности политико-администра­тивных отношений в Великобритании, реалии общества постмодерна привносят черты новой эпохи в функциони­рование государства, не обходя стороной и высшее звено исполнительной власти. Особый интерес тех, кто изучает сегодня указанную проблему, привлекает не только ин­ститут специальных советников, но и эволюция Секрета­риата Кабинета министров (Cabinet Office), который ниже был охарактеризован как исключительно административ­ная структура, предназначение которой быть приводным ремнем от политических государственных институтов (премьер-министра и его Кабинета) к стоящим ниже сугу­бо административным этажам правительственной иерар­хии. Так ли это сегодня?



В настоящее время Cabinet Office является полноправным департаментом правительства, наделенным ответственной функцией обеспечения деятельности премьер-министра и Кабинета министров в целом. Общее число штатных сотрудни­ков составляет около 2000 человек. Они распределены по не­скольким профильным группам:

  1. Национальная безопасность и разведслужбы: ко­ординация на уровне всех подразделений правительства по­литики безопасности и разведывательной деятельности по принципу «Стратегия национальной безопасности - сильная Британия в эпоху нестабильности».
  2. Эффективность и реформы: работа в партнерстве с министерством экономики и финансов, департаментами пра­вительства по повышению эффективности и экономичности предоставления публичных услуг, проведения реформ в инте­ресах британских налогоплательщиков.
  3. Парламентский Совет: деятельность работающих на правительство юристов, специализирующихся на разработке законопроектов и обеспечивающих эффективность, ясность, «читабельность» будущего закона.
  4. Открытость предоставления публичных услуг: обе­спечение гражданам больших прав, большего выбора и луч­шего качества публичных услуг.
  5. Оказание гражданам электронных госуслуг под де­визом «Потребности пользователей важнее потребностей государства».
  6. Коммерческая функция государства: разработка стандартов и инструкций для коммерческой деятельности го­сучреждений, которыми должны руководствоваться все госу­дарственные служащие и др.


Руководство Cabinet Office включает (кроме своего Посто­янного секретаря, исполнительного директора гражданской службы Civil Service и Постоянного секретаря Кабинета ми­нистров и одновременно главы Civil Service) шесть министров (в т.ч. премьер-министра и одного министра без портфеля), воплощающих традиционное для Великобритании единство законодательной и исполнительной власти. Все шестеро явля­ются действующими депутатами парламента и одновременно членами Кабинета министров.

Четверо из шести министров несут на себе основной груз обязанностей, в которые входят: 1) общее руководство, кон­сультирование премьер-министра по вопросам исполнения политики, конституционной реформы и ослабления госрегу­лирования; 2) реформа государственной службы, эффектив­ность работы госсектора; 3) решение общественных проблем - благотворительности, волонтерства, социального предпри­нимательства, статистики; 4) выборы, избиратели, парламент­ские дебаты, процесс деволюции, дела Короны, политические партии, референдумы, демократическое участие.

Основные функции Cabinet Office состоят в том, чтобы оказывать содействие премьер-министру не только в испол­нении, но и в определении задач, стоящих перед правитель­ством. Усилиями сотрудников Cabinet Office происходит рас­пределение между всеми департаментами задач, касающихся осуществления политических и конституционных реформ, продвижения из центра в регионы таких целей, как совершен­ствование государственной службы, развитие третьего секто­ра, оказания содействия Кабинету министров в достижении согласованности и качества работы его комитетов, обеспече­ния реализации политического курса и межсекторальных за­дач и др.


Cabinet Office решает задачи самого высокого уровня из тех, что стоят перед страной - от повышения эффективности работы правительства до поддержки волонтерского движе­ния. Он берет на себя инициативу в некоторых самых крити­ческих сферах политики. Его услугами, кроме правительства, пользуются десятки государственных, коммерческих и неком­мерческих учреждений. Его миссия - помочь Соединенному королевству стать более сильным и справедливым обществом.

Перечень задач, стоящих сегодня перед Cabinet Office и выполняемых им, свидетельствует об усилении политического компонента в функционировании административного аппара­та. Фактически на Cabinet Office возлагаются функции неофи­циального правительства, которое, не имея на то формальных полномочий, инициативно занимается разработкой государ­ственной политики, улучшением функционирования системы управления, реформированием государственной службы, раз­витием некоммерческого сектора и даже проблемой нацио­нальной безопасности. Все перечисленное позволяет сделать вывод о том, что идущий не одно десятилетие процесс поли­тизации административной сферы продолжается, но в весьма неординарном и перспективном формате. Речь идет не столь­ко о приверженности госслужащих к определенным нормам, идеям, ценностям. В условиях консенсусного общества такая политизированность возражений не вызывает. И не о полити­зированности партийной - в контексте тяжелого и затяжного кризиса партий, она вряд ли обретет былую мощь. Вероят­нее всего, современная политизированность исполнительной власти станет структурно-функциональной. Она начнет по собственной инициативе выполнять политические функции и даже не по причине деградации ныне существующих ин­ститутов, а в силу ряда таких объективных обстоятельств, как новый опыт стратегического планирования, повышение ком­петентности и эффективности, умения и навыки взаимодей­ствия с гражданами, бизнесом, некоммерческим сектором, экспертным и научным сообществами. Такая исполнительная власть заслужит и свое новое наименование: власти не только исполняющей, но и управляющей. В самом честном и ответ­ственном смысле этого слова.

 

Право и политика



   

Самое читаемое

Юридическая консультация 24/7

Тел. 8 800 500-27-29 (доб. 677)
Звонок по РФ бесплатный!

Юридические статьи

Адвокатура
Адвокатура и нотариат
Адвокатская деятельность и адвокатура
Авторское право
Антикоррупционное право
Антимонопольное право
Актуальный вопрос
Аграрное право
Арбитражный процесс
Агентство правовой информации «человек и закон»
Бизнес и право
Безопасность и право
Бюджетное право
Гражданский процесс
Гуманитарные права
Гражданское общество
Гражданско-процессуальное право
Государство и политические партии
Договорное право
Дискуссионный клуб
Евразийская интеграция
Евразийская адвокатура
Евразийская безопасность
Евразийская толерантность
Евразийское сравнительное право
Евразийская геополитика и международное право
Европейское право
Корпоративное право
Конституционное и муниципальное право
Криминалистика
Криминология
Криминалистика и оперативно-розыскная деятельность
Конституционное право
Муниципальное право
Миграционное право
Международное экономическое право
Международное экологическое право
Мусульманское право
Мнение нашего эксперта
Международное инвестиционное право
Международная практика
Международное морское право
Международное публичное право
Международное частное право
Право стран СНГ
Право ЕС
Право зарубежных государств
Право Европейского Союза
Право зарубежных государств
Международное гуманитарное право
Национальная безопасность
Общие права человека
Образовательное право
Обычное право
Профессиональная защита
Права детей
Правовая реформа
Психология и право
Проблемы юридического образования
Права человека
Право и образование
Прокурорский надзор
Правоохранительные органы
Право и безопасность
Приглашение к дискуссии
Право народов
Педагогика и право
Право интеллектуальной собственности
Парламентское право
Право и политика
Предпринимательское право
Природоресурсное право
Рецензии
Религия и право
Страницы истории
Слово молодым ученым юристам-международникам
Социология и право
Судебная экспертиза
Судопроизводство
Социальные права
Судоустройство
Сравнительное право
Инновационное право
Информационное право
История государства и права
История права
Избирательное право
Исполнительное производство
Интерэкоправо
Уголовный процесс
Уголовное право и криминология
Уголовно-процессуальное право
Уголовный процесс и криминалистика
Уголовно-исполнительное правоотношение
Уголовно-исполнительное право
Уголовное судопроизводство
Теория прав человека
Теория и история государства и права
Таможенное право
Теория права и государства
Теория
Трибуна молодого ученого
Философия права
Федеративные отношения
Экологическое право
Юридическая наука
Юридические конференции
Юридическая практика
Ювенальная юстиция
Юридическое образование
Юридическая этика
Ювенальное право