О перспективах развития института референдума субъекта Российской Федерации

ПОЛИТИКА И ПРАВО Накашидзе Б. Д. В статье раскрываются перспективы развития института референдума субъекта Российской Федерации. По мнению автора, возможность более широкого использования данного института прямой демократии зависит от поступательного развития федеративных отношений в России, и, в первую очередь, от определенности и стабильности решения вопросов о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом плане, по мнению авторов, четкого законодательного закрепления требуют дополнительные гарантии самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В статье обоснована необходимость дальнейшего повышения демократичности процедур проведения регионального референдума, и с этой целью считается правильным детальное регулирование порядка реализации инициативы проведения референдума со стороны федерального законодателя. В статье также рассмотрены варианты развития законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации, что могло бы обеспечить полноценную реализацию данного института прямой демократии в рамках установленного конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Референдум в субъектах Российской Федерации является наиболее значимым в плане демократического потенциала, но относительно мало востребованным институтом консти­туционного права. Конституция Российской Федерации рас­сматривает референдум (а также и выборы) как высшее непо­средственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации). Эта норма распространяется как на федеральные референдумы, так и на референдумы субъектов Российской Федерации. Ее значение состоит в том, что феде­ральный, а равно региональный законодатели обязаны создать необходимое законодательное регулирование, обеспечиваю­щее доступ населения к данной форме прямой демократии.

Как указывает Г. В. Мальцев, общественно-политическая природа референдума наиболее полно раскрывается в резуль­тате его анализа в качестве института демократии. Происхож­дение и сущность референдума связаны с идеей народовла­стия, вернее, с определенным идеологическим оформлением этой идеи в целях построения модели демократического об­щества, основанной на сочетании прямых и представительных ее форм. «...Согласно учению Д. Локка, власть законодателя, демократически избранного народом, не может выходить за пределы мандата, полученного им от народа. Поэтому пред­ставительная демократия. нуждается в подтверждении властного мандата. С этой точки зрения обращение к народу, опросы, референдумы, всякие иные формы прямого народно­го волеизъявления представляются необходимыми действия­ми, дополняющими законодательную власть и одновременно легитимизирующими ее».

До принятия в 1997 г. Федерального закона «Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации» регулирование референдума в субъектах Российской Федерации осуществля­лось субъектами Российской Федерации самостоятельно. За­конодатели субъектов Российской Федерации при принятии законов о референдуме руководствовались непосредственно нормами Конституции Российской Федерации (касающими­ся роли референдума, принципов народовластия, разграни­чения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации).

Одним из первых законов субъектов Российской Федера­ции о региональном референдуме был принят Закон Респу­блики Марий Эл «О референдуме Республики Марий Эл» от 30 июня 1997 г. В этом Законе, в числе прочего, подробно опре­делялись вопросы, которые могут быть вынесены на референдум, обстоятельства, исключающие проведение референдума, определялся порядок назначения референдума, его финанси­рования, проведения агитации по вопросам, вынесенным на референдум, порядок формирования и деятельности комис­сий референдума, порядок голосования, подсчета голосов и определения результатов референдума. Согласно данному За­кону инициатива проведения референдума Республики Ма­рий Эл принадлежала:

1)     не менее чем семи тысячам граждан, имеющим право на участие в референдуме (в ред. Закона Республики Марий Эл от 19.09.2001);

2)      Президенту Республики Марий Эл;

3)     одной трети депутатов Государственного Собрания Ре­спублики Марий Эл.

При этом право назначения референдума принадлежа­ло Президенту Республики Марий Эл. Аналогичный порядок действовал в Республике Бурятия, Республике Северная Осе­тия - Алания. Как отмечает С. А. Авакьян, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации сначала можно было видеть различные решения о тех органах, которые назначают референдум. В одних случаях ими оставались законодательные собрания, в других чувствовалось влияние Федерального кон­ституционного закона о референдуме Российской Федерации и эта функция возлагалась на президентов республик, губер­наторов (глав администраций) субъектов Российской Федера­ции. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отдал приоритет законодательному (представительному) органу государственной власти.

В настоящее время референдумы субъекта Российской Федерации могут быть назначены только законодательным органом субъекта Российской Федерации. Такого рода ре­шение вопроса является логичным не только с точки зрения обеспечения демократичности соответствующей процедуры. Оно также обеспечивает необходимый баланс полномочий за­конодательной и исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации согласно конституционному принци­пу разделения властей. Исключение законодательного (пред­ставительного) органа государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации из процедуры назначения референдума в пользу главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации влечет ограничение законо­дательных полномочий законодательного органа. Безусловно, сам по себе референдум и означает такое ограничение в поль­зу населения, непосредственно голосующего на референдуме. Однако в данном случае приоритет по назначению референ­дума не может отдаваться главе исполнительной власти, так как будет отсутствовать какой-либо парламентский контроль за правотворческим процессом в форме референдума.

Институт референдума субъекта Российской Федерации предусмотрен в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, а также законах Российской Федерации о рефе­рендуме. Как правило, это отдельные законы о референдуме субъекта Российской Федерации. В то же время в некоторых субъектах Российской Федерации действуют законодательные акты, регулирующие референдумы субъекта Российской Фе­дерации наряду с местным референдумом (например, Закон Саратовской области «О референдумах в Саратовской обла­сти»), а также с выборами в избирательных кодексах некото­рых субъектов Российской Федерации.

В большинстве субъектов Российской Федерации в кон­ституциях, уставах содержится лишь общая характеристика референдума субъекта Российской Федерации, воспроизводя­щая соответствующие положения Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж­дан Российской Федерации», определяется право граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации и по­рядок назначения этого референдума. В то же время в консти­туциях, уставах отдельных субъектов Российской Федерации содержится системное нормативное регулирование института референдума субъекта Российской Федерации, что представ­ляется более предпочтительным.

Так, в Уставе Курганской области областному референ­думу посвящены три отдельные статьи, в которых дается раз­вернутое нормативное определение областного референдума, перечисляются вопросы, которые не могут быть вынесены на областной референдум, определяется юридическая сила ре­шения, принятого на референдуме, содержатся требования к формулировке и содержанию вопроса, вносимого на рефе­рендум, а также устанавливается состав актов, регулирующих порядок назначения, подготовки и проведения областного референдума, подведения итогов голосования и определения результатов. Предусмотрено, что инициатива проведения об­ластного референдума принадлежит гражданам, имеющим право на участие в референдуме, а также другим субъектам в соответствии с федеральным законодательством. При этом подписи граждан в поддержку инициативы проведения рефе­рендума собираются в количестве одного процента от числа участников референдума, зарегистрированных на территории Курганской области.

Как справедливо отмечается авторами Концепции разви­тия конституционного законодательства, отсутствие практики проведения референдума на федеральном уровне и крайне редкое использование этого института прямой демократии на уровне субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что референдум пока не стал институтом, органически включенным в систему осуществления власти в нашей стране. Полагаем, что обращение к данному инструменту народовла­стия сдерживается с учетом имеющегося опыта проведения и инициирования референдумов, когда имела место определен­ная дестабилизация институтов государственной власти. Дей­ствительно, референдумы в Российской Федерации в марте 1991 и апреле 1993 г., проводившиеся в соответствии с Законом РСФСР от 16 октября 1990 № 241-I «О референдуме РСФСР» и всенародное голосование 12 декабря 1993 г, проводившееся на основе Положения «О всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года», утвержденному Указом Президента Российской Федерации № 1633 от 15 октября 1993 г., сопровождались серьезным по­литическим противостоянием или прямо либо косвенно были связаны с изменением Конституции страны. Именно изна­чально заложенная в конструкцию референдума возможность серьезного изменения организации власти по инициативе, проявляемой независимо от позиции действующих органов государственной власти, подталкивали как федеральные, так и региональные власти к максимальному усложнению процеду­ры назначения референдума по инициативе населения, что и повлекло редкое использование на практике данного институ­та прямой демократии.

Инициатива проведения референдума, как правило, за­канчивалась проведением голосования в случае, если ини­циаторами референдума выступали не граждане, а органы государственной власти субъектов. В этом плане отметим ре­ферендумы, имевшие место в Московской области и Республике Карелия. Оба они проводились одновременно с выбора­ми органов государственной власти.

При проведении референдума Московской области 14 декабря 1997 г. перед участниками референдума был постав­лен вопрос о том, чтобы количество депутатов Московской областной Думы, осуществляющих деятельность на постоян­ной профессиональной основе, не превышало половины от установленного числа депутатов Московской областной Думы. Данный референдум состоялся вопреки тому, что накануне его проведения Верховный суд Российской Федерации признал не соответствующими законодательству вопросы, выносимые на референдум. Большинство участников референдума ответи­ли положительно на поставленный вопрос.

С целью реализации решения, принятого на референду­ме, был издан Закон Московской области от 4 февраля 1998 г. о внесении изменений в Устав Московской области. Согласно новой редакции ст. 125 Устава Московской области проекты поправок к Уставу Московской области могут быть вынесены на референдум Московской области, и по решению Москов­ской областной Думы проекты поправок могут быть вынесены на консультативный областной референдум. Тем самым фор­мально преодолевалось противоречие со ст. 66 (ч. 1), согласно которой устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается зако­нодательным (представительным) органом.

Референдум в Республике Карелия 26 марта 2000 г. был назначен Законодательным Собранием Республики по иници­ативе Председателя Правительства Республики. На референ­дум выносились следующие вопросы: «Считаете ли Вы, что законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Карелия (Законодательное Собрание Ре­спублики Карелия) должен быть однопалатным?» и «Считаете ли Вы, что должность высшего должностного лица Республи­ки Карелия следует именовать "Глава Республики Карелия?"». Референдум был признан состоявшимся и оба вопроса приня­тыми. По итогам данного референдума был разработан и при­нят проект новой Конституции Республики Карелия.

В марте 2000 г. в Удмуртской Республике по инициативе депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики был проведен референдум о внесении изменений в Консти­туцию Удмуртской Республики (в связи с введением поста Президента Удмуртской Республики). По итогам данного ре­ферендума в Конституцию Удмуртской Республики были при­няты соответствующие изменения. Известно, что принятию данного решения между основными политическими силами в Республике предшествовала серьезная борьба, связанная с сопротивлением части депутатов законодательного органа Ре­спублики, руководителей органов местного самоуправления планам централизации власти в Республике путем создания института президента Республики. При этом в разрешение возникавших конфликтов неоднократно вмешивались феде­ральные органы государственной власти.

Как отмечает В. Н. Руденко, «необходимость в проведе­нии референдума появляется тогда, когда становится невоз­можным достижение консенсуса внутри политической элиты либо вопрос имеет такое общественное значение, что ни один из акторов современной политики не может взять на себя от­ветственность за последствия его решения».

В то же время С. А. Авакьян обращает внимание на де­зинтегрирующий потенциал референдумов: «Если вокруг ре­ферендума и выносимых на него документов, вопросов идет ожесточенная борьба, референдум и связанная с ним пропа­гандистская кампания могут привести к расколу общества, противостоянию социальных групп, движений, партий, по­ляризации сил. Не случайно ряд крупных стран отказался от общегосударственных референдумов».

С учетом того, что именно на референдуме регионального уровня (как, впрочем, и на местном референдуме) возможна по­становка и решение вопросов, не имеющих ярко выраженного политического характера, непосредственно не задевающих инте­ресы определенной политической, социальной группы, исполь­зование данного института прямой демократии представляется важным направлением конституционного развития страны.

Перспективность практики проведения региональных референдумов подтверждается зарубежным опытом. Так, из­вестно, что практика проведения референдумов получила зна­чительное распространение в ряде штатов США. Как отмечает В. И. Васильев, исследуя опыт «прямого законодательства» в штате Калифорния, само существование этого института за­ставляет членов легислатуры действовать более ответственно. В. И. Лафитский указывает, что «в целом прямая законода­тельная инициатива и референдум используются достаточно часто. Так, на общих выборах 2 ноября 2004 г. в 50 штатах про­водились 162 референдума, из них 59 - порядке прямой зако­нодательной инициативы.

В то же время при оценке институтов прямой законодатель­ной инициативы и референдума в американских штатах В. И. Лафитский обращает внимание на жесткие рамки их применения: «Многие конституции ограничивают круг тех вопросов, которые могут пересматриваться в этом порядке. Чаще всего эти ограни­чения вводились из опасений, что избиратели не смогут долж­ным образом оценить сложные вопросы экономики и права. И следует признать, что такие опасения были обоснованными. Подтверждением тому служит, например судьба Калифорнии, которая в течение уже многих лет не может выбраться из длин­ной череды финансовых кризисов, вызванных в основном иници­ативами граждан по сокращению налогового бремени и ограни­чению финансовых возможностей правительства штата».

Важным шагом по пути совершенствования нормативного регулирования референдума субъекта Российской Федерации стало принятие Конституционным Судом Российской Федера­ции Постановления от 10 июня 1998 г. № 17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи.

Право и политика