Политика государства в отношении забастовки на государственной гражданской службе:
опыт Российской Федерации

В большинстве случаев в научной и учебной литературе, посвященной исследованию нормативно-правового регули­рования государственной гражданской службы, возможность проведения забастовок государственными гражданскими слу­жащими не признается. Сторонники такой позиции, отрицая право на забастовку, утверждают, что «государственный слу­жащий ограничен в требованиях к государству, так как сам олицетворяет государство». В данном случае речь идет, по нашему мнению, во-первых, о государственной службе, кото­рая, как известно, имеет три вида (военная, правоохранитель­ная, гражданская); во-вторых, приведенное утверждение носит идеологический характер советского периода; в-третьих, ото­ждествляются понятия «государство», «государственный ап­парат» и «государственные органы»; в-четвертых, гражданские служащие могут выставить определенные требования, в том числе и к государству.

Авторы содержательного учебника «Правовое обеспече­ние государственной службы Российской Федерации» под ре­дакцией И. Н. Барцица, освещая правовой статус гражданских служащих, не только отрицают право на забастовку граждан­ских служащих, но идут значительно дальше и не признают любую возможность коллективного проявления и оформле­ния интересов гражданских служащих. В частности, утверж­дается, что на государственной гражданской службе не может быть ни коллективных договоров, ни профсоюзных организа­ций. Более того, делается ничем не подтверждаемое заключе­ние о том, что государственный служащий «не может иметь в служебных отношениях личного и группового, отличающего от интересов государства, которое он представляет». Но по­скольку это утверждение явно противоречит действующему законодательству о гражданской службе, которое предусма­тривает такие права гражданских служащих, делается вывод о непоследовательности за­конодателя.

Современное законода­тельство о государственной гражданской службе ничего не говорит о возможности возникновения коллектив­ных споров на гражданской службе. Поэтому этот во­прос, в силу прежних кон­сервативных подходов, пол­ностью остается вне поля зрения или отрицается без каких-либо аргументиро­ванных и взвешенных дово­дов.

Возможен еще один ва­риант, когда законодатель не определил своего отно­шения к этому вопросу и делает вид, что он не суще­ствует. По нашему мнению, более приемлемым, с точки зрения формально-норма­тивного подхода, следует признать вариант, в соответ­ствии с которым гражданские служащим не запрещено уча­ствовать в забастовках. Наш вывод базируется на следующих доводах:

во-первых, забастовка является общепринятым способом защиты трудовых прав, а служебные отношения являются раз­новидностью трудовых отношений (это труд наемных служа­щих);

во-вторых, право на забастовку предусмотрено конститу­ционным, трудовым и иными отраслями российского права;

в-третьих, допустимость забастовок отвечает общим тенденциям демократизации государственной гражданской службы;

в-четвертых, законодательство о гражданской службе, в отличие от прежнего законодательства, не содержит прямого запрета на проведение забастовок.

Основные правила проведения забастовок предусмо­трены Конституцией Российской Федерации, в соответствии с которой (п. 4 ст. 37) забастовка признается как способ раз­решения коллективного трудового спора. Согласно п. 2 ст. 55 Конституции РФ «в Российской Федерации не должны изда­ваться законы, отменяющие или умаляющие права и свобо­ды человека и гражданина». Согласно п. 3 указанной статьи «права и свободы человека и гражданина могут быть ограни­чены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государ­ства». Названные конституционные ограничения, по нашему мнению, не свойственны государственной гражданской служ­бе и их нельзя распространять на гражданских служащих.

В определенных случаях российское право ограничивает возможность проведения забастовок. Так, законодательство о труде, исходя из норм Конституции РФ, частично запрещает проведение забастовок, в том числе и в сфере государственной службы. В частности, признаются незаконными и не допуска­ются забастовки:

- в периоды введения военного или чрезвычайного поло­жения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении; в органах и организациях Воору­женных Сил Российской Федерации, других военных, воени­зированных и иных формированиях и организациях, ведаю­щих вопросами обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных работ, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в правоохра­нительных органах; в организациях, непосредственно обслу­живающих особо опасные виды производств или оборудова­ния, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи;

- в организациях, связанных с обеспечением жизнедея­тельности населения (энергообеспечение, отопление и тепло­снабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, же­лезнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей.

Государственные гражданские служащие и работники органов исполнительной власти под названные ограничения не подпадают. Достаточно серьезный довод, который чаще всего в упрощенном виде приводится для отрицания права на забастовку, состоит в том, что гражданскому служащему запрещается «прекращать исполнение должностных обязан­ностей в целях урегулирования служебного спора». Однако это нормативное положение, во-первых, ничего не говорит о коллективном служебном споре и, во-вторых, о праве уча­стия в забастовке. Оно не предусматривает и не означает, по нашему мнению, прямого запрещения проведения забастовок гражданскими служащими.

Опираясь на конституционные положения и нормы трудового права (Трудовой кодекс РФ), можно перенести и применить определенные нормативные правила к возможно­сти проведения забастовки гражданскими служащими. Они должны быть отражены в законодательстве о государственной гражданской службе. Такими общими правилами, по нашему мнению, могут быть: установление и соблюдение предвари­тельных примирительных процедур, предшествующих объ­явлению (проведению) забастовки; добровольность участия гражданских служащих в забастовке; указание на условия признания незаконности забастовки; защита гражданских слу­жащих, участвующих в забастовке, от неправомерного воздей­ствия представителя нанимателя на участников забастовки.

Право и политика