Теоретико-методологические основы анализа роли и места парламента в политической системе государства

ПОЛИТИКА И ПРАВО Вильданов Р. Р. В статье раскрывается история возникновения представительных учреждений в Европе, анализируются различные подходы к определению термина «парламент», отмечается общее и особенное.

Латинское слово «parliamentum» в XII-XIII вв. (период, ког­да парламенты как органы сословного представительства появ­лялись на территории Западной Европы) означало послеобе­денную беседу монахов. В Англии слово parliament появилось вначале для обозначения любого обсуждения. При Планта- генетах этим словом обозначали «великие советы». Вестмин­стерский статус 1275 г. впервые использует французское слово «parkment» для названия «Великого совета Англии». Дослов­ным переводом этого термина является «говорильня». Сегод­ня парламент как собственно наименование для обозначения представительного учреждения применяется в большинстве развитых стран. В США и ряде стран Латинской Америки он называется Конгрессом, в Швеции — Риксдагом, в Финляндии — Сеймом, в Норвегии — Стортингом, в Украине - Верховной Радой, в России — Федеральным Собранием.

Парламент как институт государственной власти известен истории довольно давно: сведения о наиболее старом парла­менте - исландском альтинге - датируются 930 годом. Один из законодателей «парламентской моды» - британский пар­ламент начинает свою историю с 1265 г. В целом в XIII-XVII вв. почти во всех странах Западной и Центральной Европы суще­ствовали сословные парламенты, являющиеся неотъемлемой частью государственного механизма управления. Институт из­брания представителей возник в средние века, когда, как отме­чает Т. П. Лебедева, «монархи, чтобы взимать налоги, собирать армию, принимать законы, захотели заручиться поддержкой аристократии, высшего духовенства, так сказать, не самых про­стых представителей простонародья из числа жителей круп­ных городов». В истории России также можно найти приме­ры существования выборных представительных учреждений, в частности, земские соборы, Уложенная комиссия Екатерины II (1767-1771 гг.), земства (местный уровень власти).

Однако в России эти прообразы народного представи­тельства не получили широкого распространения: земские соборы прекратили свое существование уже в XVII в., Уложен­ная комиссия была распущена самой императрицей, а зем­ства, представлявшие местное самоуправление, были суще­ственно ограничены в своей компетенции после контрреформ Александра III. В большинстве европейских стран к концу XVI - середине XVII в. сословные парламенты также пришли в упадок, наступил расцвет абсолютизма. Исключение пред­ставлял лишь парламент Великобритании, для которого было характерно дальнейшее усиление представительного начала. Возрождение традиции представительства сословий в Европе наблюдается с конца XVIII - начала XIX в., что было связано с экономическим развитием, появлением нового класса - бур­жуазии, претендовавшего кроме экономического господства и на политическое. Вместе с возрождением парламента в евро­пейской общественной мысли появляется и развивается такое понятие, как парламентаризм. Огромную роль в этом сыграли такие мыслители, как Дж. Локк, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и многие другие, пропагандировавшие идеи свободы и равен­ства человека, теории естественных прав и договорного проис­хождения государства. В частности, Дж. Локк утверждал, что люди по своей природе свободны, равны и независимы, и «ни­кто не может быть выведен из этого состояния и подчинен по­литической власти другого без своего собственного согласия». Согласно его теории, каждый человек, заключающий договор, уполномочивает общество в виде законодательной власти, соз­давать для него законы, отвечающие требованиям обществен­ного блага, что переводит людей из естественного состояния в государство. Таким образом, законным, или легитимным, по мысли Дж.Локка, может считаться лишь то государство, кото­рое образуется в результате согласия большинства свободных людей. Отсюда, по мысли английских просветителей XVII в., следует верховенство парламента как законодательной власти. «Ведь то, что может создавать законы для других, необходимо должно быть выше их, а поскольку законодательная власть яв­ляется законодательной властью в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы... для каждого члена общества... постольку законодательная власть по необходи­мости должна быть верховной, а все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчиняются ей», - писал автор концепции разделения вла­стей Дж. Локк.

Этой точки зрения придерживаются и некоторые со­временные исследователи. Так, профессор Хагенского уни­верситета У. фон Алеманн утверждает: «Если народное пред­ставительство не играет центральную роль в политике, то можно говорить об "авторитарном" и даже "тоталитарном" парламентаризме». Эти идеи стали основой для формули­рования принципа разделения властей, естественно-право­вое мышление представителей классического либерализма привело к возникновению общности современного типа - де­мократического конституционно-правового государства, где были определены границы свободы человека, которые никому не позволено переступать, а также позволило появиться та­кому феномену, как парламентаризм. Современный парла­ментаризм - явление сложное и многоплановое. Справедливо утверждение о том, что парламентаризм - это представитель­ный характер правления обществом, при этом парламент - основная структура народного представительства, которое яв­ляется обязательным формальным компонентом легитимного правления. Однако отметим, что отождествлять «парламент» и «парламентаризм» неправомерно: формальное наличие и функционирование парламента, и это убедительно доказыва­ет история, не означает существование парламентаризма. В целом история парламента показывает, что как государствен­ный институт он претерпел к сегодняшнему дню существен­ную эволюцию с точки зрения своих основных функций и роли в политической системе государства: от сословного уч­реждения, призванного поддержать верховную власть, через борьбу с абсолютизмом к представительному учреждению с функцией контроля за исполнительной властью.

В научной литературе можно встретить достаточное ко­личество определений термина «парламент»:

- «высшее представительное учреждение, которое осу­ществляет законодательную деятельность и контроль за орга­нами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан» (И. П. Рыбкин);

- «выразитель интересов и воли народа (нации), то есть всей совокупности граждан данного государства» (А. М. Осавелюк);

- «высший общенациональный представительный орган государственной власти, правомочный выполнять в консти­туционно заданных параметрах законодательную, представи­тельскую, финансово-бюджетную и контрольную функции» (И. Р. Калимуллина);

- «народное представительство, созданное для выполне­ния воли народа (в качестве высшей представительной власти) и контроля за властью исполнительной» (С. П. Обухов);

- «парламент — это специально оплачиваемая налого­плательщиками "говорильня", где рождаются, апробируются и утверждаются (или выбраковываются) новые общественные идеи. Парламент — это общенациональная выставка мозгов, ярмарка политических женихов, добивающихся благосклон­ности довольно разборчивой дамы - голосующей обществен­ности. Парламент — важнейший "аттрактор" гражданского общества, притягивающий и селектирующий политиков, должных быть достаточно амбициозными, чтобы предлагать себя обществу, но и достаточно привлекательными, чтобы их купили...» (А. Кара-Мурза) и др.

В большинстве определений акцент сделан на предста­вительной природе парламента и описании его основных функций. В первую очередь исследователями подчеркива­ются функции представительства и контроля, а также зако­нодательная функция. Среди основных функций парламента называются и такие, как легитимация, рекрутирование и со­циализация элиты.

Представительная функция парламента отражает саму сущность этого учреждения. Смысл данной функции состоит в том, чтобы в парламенте были представители от всех основ­ных слоев и групп населения, чтобы они могли отстаивать свои интересы в принимаемых законах и других нормативно-право­вых актах. Таким образом, депутаты парламента — это пред­ставители, делегированные народом в результате проведения равных, тайных и прямых выборов, а сам парламент является представителем нации как сообщества граждан, выступая как один из важнейших демократических символов.

Представительная демократия означает передачу на­родом полномочий на законотворчество и принятие важных политических решений парламенту (реализация законода­тельной функции парламента). Дж. Ст. Милль особое внима­ние в своей концепции представительного правления уделил проблемам законодательной власти, так как её недостатки, по его мнению, в большей степени влияют на недостатки формы правления в целом. Сущность законодательной власти он ви­дел в том, что весь народ или значительная его доля посред­ством своих представителей, избираемых периодически, дер­жит в своих руках высшую власть контроля. По мнению Дж. Ст. Милля, главными принципами формирования и функци­онирования законодательной власти являются пропорцио­нальное представительство всех избирателей, компетентность носителей законодательной власти, открытое голосование и ответственность депутатов перед избирателями.

Одной из важнейших политической функцией современ­ного парламента является рекрутирование и социализация элиты. Парламент является своеобразной школой, готовящей политиков для занятия высших постов в исполнительной вла­сти, служит каналом социализации его членов, приобщения их к политической культуре элиты.

Также важной функцией парламентов является воздей­ствие на исполнительную власть и контроль над ней. Инстру­ментами парламентов при этом могут служить формальные дебаты, работа в комитетах над законопроектами, парла­ментские запросы и расследования, резолюции, вотум недо­верия правительству. Кроме того, прерогативой парламента является утверждение бюджета государства, в результате чего он имеет надежные рычаги влияния на финансово-экономи­ческую политику страны, а также контроль над бюджетной политикой. В конституциях многих стран закреплено право контроля за деятельностью исполнительной власти. В парла­ментских республиках, где парламент фактически формирует правительство на основе «принципа большинства» и несет за него ответственность, он вполне правомерно получает право контроля за деятельностью исполнительной власти. Но и в Конституции президентской республики США в разделе 3 ст. II записано: «Президент периодически представляет Конгрес­су сведения о состоянии Союза и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными».

Функция легитимации режима имманентно присуща всем без исключения парламентам, поскольку даже в случае, когда исполнительная власть берет на себя законодательную инициативу и правит посредством различных декретов, она все же нуждается в одобрении «народных избранников». Пар­ламент, являясь высшим представительным органом, непо­средственно выражающим «волю народа» и придающим фор­му и силу закона важнейшим политическим решениям, играет значительную роль в легитимации режима. По мнению Н. И. Бирюкова и В. М. Сергеева, «легитимность демократической политической системы неразрывно связана с эффективностью деятельности её представительных институтов. Неэффектив­ный парламент, теряя роль символа, одновременно подрывает и легитимность той политической системы, в рамках которой он функционирует».

Можно отметить, что и само возникновение парламента связано, как правило, с кризисом легитимности политической власти. Политологи, связывающие кризис легитимности ре­жима с дестабилизацией политической власти и правления, называют в качестве таких критериев следующие факторы:

- органы власти не могут осуществлять свои функции или в политическом пространстве присутствует нелегитимное на­силие (Ф. Били);

- наличие военных конфликтов и гражданских войн (Д. Яворски);

- органы власти не могут адаптироваться к изменяющим­ся условиям (Э. Циммерман);

- разрушение конституционного порядка (С. Хантинг­тон);

- отсутствие структурных изменений системы государ­ственного управления или снижение эффективности выпол­нения правительством своих главных задач - составления бюд­жета и распределения политических функций среди элиты.

Таким образом, зачастую исторически парламент являет­ся уступкой исполнительной власти общественному мнению, вынужденной мерой в условиях кризиса, сделанной для ста­билизации своего положения. Так, в отечественной истории возникновение парламента происходило именно в результате кризиса легитимности, как уступка исполнительной власти общественному мнению на волне революции 1905-1907 гг. или в ходе серьезного политического кризиса 1993 г. Поэтому, как представляется, историческое и политическое значение пар­ламентов заключается именно в легитимации существующих режимов.

Право и политика