Критерии качества и эффективности политической элиты

ПОЛИТИКА И ПРАВО Леонтьева О. В. Исследован состав, качество и эффективность политической элиты. Доказано, что используемая в России модель может быть заимствована другими государствами, а нормативно-правовое закрепление состава политической элиты оказывает положительное влияние на выработку критериев оценки элиты. Предложена авторская методика измерения эффективности элиты.

В современном мире вопрос качества и эффективности политических элит является дискуссионным. Достаточно ска­зать, что нередко ставится под сомнение вопрос о том, можно ли вообще использовать термин «политическая элита» при­менительно к правящим общественно-политическим группам на постсоветском пространстве либо же в России у власти на­ходится фактически «и.о. элиты», а максимум составляют «чи­новники, которые имитируют своей деятельностью политиче­скую практику».

Политологами В. И. Буренко и А. В. Шумиловым справед­ливо указывается на то, что оценка качества и эффективности политических элит должна строиться на системе критериев, которые сочетали бы в себе как эмпирические, так и теорети­ческие составляющие. Без наличия такой системы критериев любые оценки деятельности элиты могут стать или апологе­тикой, или свестись к критике, не основанной на объективных основаниях.

Чрезвычайно актуальным в связи с этим является и во­прос о том, кого именно относить к политической элите, т.е. о том, кто является оцениваемым субъектом. В литературе господствующими являются два подхода - «структурно-функ­циональный» и «нормативный», хотя большинство авторов сходятся во мнении относительно большего удобства в исполь­зовании структурно-функционального подхода, т.е. отнесении к политической элите лиц, занимающих определенные посты в государственной иерархии и способных принимать общего­сударственные стратегические решения и (или) влиять на их принятие.

Тем не менее, согласимся с тем, что одного формально­го критерия (т.е. место в государственной иерархии и право принимать решения) недостаточно для понимания сути про­цесса формирования политической элиты, а также оценки ее эффективности. Оценка эффективности при структурно­функциональном подходе отходит на второй план, поскольку те или иные лица и так являются частью политической элиты.

Можно выделить два направления в преодолении труд­ностей, связанных с формальным определением круга лиц, принадлежащих к политической элите, а также с выработкой критериев качества и эффективности политической элиты. По нашему мнению, определение круга лиц, входящих в полити­ческую элиту на основе системного, обоснованного подхода, и выработка критериев качества и эффективности политиче­ской элиты взаимно детерминируют, дополняют друг друга.

Первым направлением мы считаем формально-юриди­ческий подход, который применен в российском законода­тельстве. Решение российского законодателя стало ответом на вызов «десуверенизации» элиты, вследствие чего в России было объявлено о курсе на «национализацию» политической элиты, т.е. снижение ее зависимости от возможного влияния со стороны иностранных государств и т.п.

Практическим шагом в данной сфере стало принятие Федерального закона Российской Федерации от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за преде­лами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». В российском экспертном сообществе закон так и был назван - «закон о национализации элит». Посредством перечисления категорий должностных лиц, подпадающих под действие дан­ного Закона, российский законодатель фактически регламен­тировал состав политической элиты - прежде всего по струк­турно-функциональному признаку и праву тех или иных лиц принимать общегосударственные решения.

В соответствии с Законом № 79-ФЗ к руководству страны в ее функциональном понимании относятся лица, замещаю­щие (занимающие):

а) государственные должности Российской Федерации;

б) должности первого заместителя и заместителей Гене­рального прокурора Российской Федерации;

в) должности членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации;

г) государственные должности субъектов Российской Фе­дерации;

д) должности федеральной государственной службы, на­значение на которые и освобождение от которых осуществля­ются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или Генеральным прокурором Рос­сийской Федерации;

е) должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти;

ж) должности в государственных корпорациях (компа­ниях), фондах и иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Пре­зидентом РФ или Правительством РФ;

з) должности глав городских округов, глав муниципаль­ных районов, а также иные лица в соответствии с федеральными зако­нами.

Функциональный подход позволяет определить состав политической элиты на основе объективного критерия - т.е. места того или иного лица в иерархии властных струк­тур. Есть все основания полагать, что по мере развития схо­жих тенденций на постсоветском пространстве (в частности, борьба с коррупцией среди высшего управленческого звена) аналогичные правовые акты будут приняты и в других госу­дарствах, где присутствуют схожие проблемы. Считаем, что конкретный перечень высших должностных лиц, для кото­рых будут устанавливаться те или иные законодательные тре­бования, вполне может считаться правовым определением политической элиты, и его фиксация может иметь серьезное позитивное воздействие на эффективность антикоррупцион­ных мероприятий.

Такой подход законодателя позволяет определить по­литическую элиту как совокупность лиц, занимающих ве­дущие позиции в государственно-властных институтах по­литического механизма и непосредственно взаимосвязанных с ними структурах, что позволяет им принимать решения, касающиеся всего общества, или влиять на принятие/непри­нятие таких решений, распределять основные общественные ресурсы, но при этом нести ответственность за принимаемые решения, как перед населением, так и перед другими госу­дарственными и (или общественными институтами. Иными словами, политическая элита - это верхняя страта полити­ческого класса, под которым мы понимаем более широкую структуру, включающую в себя весь государственный аппа­рат, а также иных политических акторов (политические пар­тии, журналисты, эксперты, а также политически активные общественные деятели, интеллектуалы и пр., способные вли­ять на общественное мнение, восприятие им политических решений и т.д.).

Вопрос о качестве и эффективности политических элит является весьма дискуссионным, в значительной степени из- за того, что оценка качества управленческой деятельности не всегда может быть измерена объективными критериями и (или) показателями.

В связи с этим мы считаем целесообразным разделять по­нятия «качества» и «эффективности» политической элиты.

В нашем представлении качество является более объек­тивным показателем, который традиционно определяется как соответствие оцениваемого объекта различным требова­ниям или ожиданиям. Эффективность - более оценочное, субъективное понятие, которое основывается на персональ­ном восприятии теми или иными лицами (экспертами, журналистами, населением в целом) деятельности полити­ческой элиты по достижению стоящих перед ними целей. Как справедливо отмечается, в самом общем плане эффек­тивность государственного управления может рассматри­ваться как «отношение чисто положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелатель­ными) и допустимых затрат как увеличение отдачи на еди­ницу ресурса в единицу времени». Тем не менее, в рамках настоящей работы мы рассматриваем данные понятия как синонимы.

При этом мы разделяем мнение о том, что сложность оценки эффективности системы государственного управле­ния определена отсутствием в государственно-политическом сегменте единого универсального критерия оценки, которым в бизнесе выступает прибыль; результат деятельности поли­тической элиты, как правило, трудно поддается измерению; оценка деятельности политической элиты сопряжена со зна­чительным числом измерений (в сфере политики, экономики, государственного управления и т.п.).

В литературе предлагаются различные подходы к оценке качества и эффективности деятельности политической элиты. Так, В. И. Буренко отмечает, что качество государства, выпол­нение им своих функций - это то, что отражает эффективность деятельности политической элиты. В свою очередь, эффектив­ность правящего класса - это его результативность, проявля­ющаяся в функционировании государственного механизма, осуществлении им внешне- и внутриполитических функций. Базовые функции любого государства определяются на выс­шем нормативном уровне - в конституции.

По мнению А. В. Дуки, важным критерием качества элиты является ее открытость/закрытость, а снижение возможностей для попадания в политическую элиту со стороны представи­телей других общественно-политических групп рассматрива­ется им как показатель, негативно влияющий на качество по­литической элиты.

Качество государственного управления в странах проек­та «Восточное партнерство» определяется через систему сле­дующих показателей: надежность и предсказуемость (право­вые рамки); открытость и траспарентность; ответственность; эффективность; при этом эффективность измеряется посред­ством условий для ведения бизнеса и обоснованности государ­ственных расходов.

Безусловно, спектр критериев к оценке качества и эффек­тивности политической элиты не исчерпывается приведенны­ми выше. Существуют и иные модели, сформулированные в науке и в прикладных исследованиях, в том числе в качестве методологии для различных рейтингов.

Подытоживая рассмотренные нами модели и идеи, счи­таем целесообразным группировать критерии качества и эф­фективности политических элит по следующим основным группам:

1) собственно политические (свобода рекрутирования, на­личие консолидирующей идеи, соблюдение базовых полити­ческих свобод, суверенитет элит, т.е. отстаивание ими интере­сов своего государства; независимость СМИ);

2) «математические», т.е. составленные на основе различ­ных индексов/рейтингов (доверие населения; соотношение благосостояния населения и высших должностных лиц; оцен­ки рейтинга коррупции и т.д.);

3) организационно-правовые (зависимость зарплаты представителей государственного аппарата от установленных в законодательстве критериев эффективности; открытость сведений об имуществе высших должностных лиц; независи­мость судебной власти, возможность контроля гражданского общества)

4) иные (уровень культуры и образования политической элиты и пр.).

Вместе с тем вопрос о целесообразности тех или иных критериев не может существовать в отрыве от принципиально важного вопроса об ответственности представителей полити­ческой элиты. Иными словами, если эти, как и любые иные критерии качества и эффективности политической элиты, не могут быть применены на практике, тогда их востребован­ность существенно снижается. Важнейшей формой такой от­ветственности должна выступать собственно политическая от­ветственность, т.е. исключение того или иного лица из состава политической элиты в связи с его неэффективностью. Нельзя также исключать и применения иных форм ответственности, прежде всего юридической, за соответствие критериям каче­ства и эффективности. В этом контексте, как нам представля­ется, проявляется взаимосвязь критериев и нормативного за­крепления состава политической элиты в законодательстве.

Право и политика