Централизация и децентрализация в политически организованном обществе

ПОЛИТИКА И ПРАВО Габов А. А. На основе выявления обязательной среды для наличия соотношения политической централизации и децентрализации в статье установлены политически организованные общества, которым эта проблема не свойственна. Кроме того, в работе показано, что соотношение централизации и децентрализации прямо не выражается в конкретной связи в обществе частного и публичного права. На основе этих выводов подвергнуты критике существующие в научной литературе суждения, таким заключениям противоречащие.

В литературе по государствоведению высказана точка зре­ния, согласно которой можно именовать полностью центра­лизованным государство, в котором все его государственные органы распространяют свою компетенцию на его террито­рию целиком. Такая теоретическая позиция является оправ­данной.

В самом деле, наличие соотношения централизации и де­централизации немыслимо вне социальной целостности, в ко­торой имеются органы управления всей этой целостностью, распадающиеся на два эшелона. Из них структуры первого эшелона распространяют свою компетенцию на всю целост­ность. Органы же управления всей целостностью второго эшелона распространяют свою компетенцию на части рас­сматриваемой целостности. Такова обязательная среда для существования соотношения централизации и децентрализа­ции, то есть положения, когда рассматриваемая целостность частично централизована, а частично нет применительно к функционированию системы органов управления всем этим социальным организмом.

Эта среда присутствует в ряде политически организованных обществ, в том числе и догосударственных. Отличающиеся ее наличием политически организованные общества могут опи­сываться как такие, где существует соотношение централиза­ции и децентрализации.

В частности, примером может служить СССР. Здесь «воздействие на поведение людей путем закрепления мо­делей поведения в нормативных актах, издаваемых госу­дарственными органами», в ряде случаев «можно назвать централизованным правовым регулированием. Различа­ют несколько уровней государственных органов: обще­союзные, республиканские, местные». Причем «децен­трализация» в рамках государственного аппарата есть «передача полномочий вышестоящих органов государства нижестоящим».

В упомянутой среде всегда встает вопрос о распределении полномочий по управлению между органами управления всей целостностью первого и второго из двух упомянутых эшелонов. Это и есть проблема централизации и децентрализации.

Естественно, что не может быть ни полностью централи­зованной, ни полностью децентрализованной социальной целостности, включающей упомянутые два эшелона или вида выделенных органов управления. Ведь в обеих отмеченных си­туациях эта целостность прекращает существование.

В первом случае нет второго эшелона органов управления целостностью. Есть только органы управления ею первого эше­лона, оказывающегося единственным в политически организо­ванном обществе.

Во втором случае вместо прежней целостности образуется столько новых, сколько в ней было систем органов управления второго эшелона. Причем в каждой новой целостности есть лишь один эшелон структур управления всей целостностью. Это есть органы управления всей целостностью, распростра­няющие свою компетенцию на нее целиком.

Анализируемой проблемы соотношения централизации и децентрализации не существует в локальных группах кочу­ющих охотников-собирателей, в независимых деревнях прими­тивных земледельцев и скотоводов, а также оседлых охотников- собирателей. Также обстоят дела и в некоторых государствах.

Эти три вида политически организованных обществ объ­единяются общей чертой. Система органов управления всей такой социальной целостностью включает только один эшелон институтов, распространяющих свою компетенцию на упомя­нутую целостность целиком.

Однако политическая централизация и децентрализация оправданно понимается и иначе. Соотношение централиза­ции и децентрализации еще одного типа существует в любой социальной целостности, где есть органы ее управления, от­деленные от членов этой целостности. В этом случае органы управления целостности могут поручать часть своих функ­ций отдельным ее членам. В результате последние выполняют функции органов управления всей целостностью. Примеры этого в политически организованном обществе таковы. Отдель­ным людям предоставляется возможность возбуждать юриди­ческие дела в случае правонарушений в зависимости от своего желания (дела частного обвинения). Отдельные граждане как избиратели участвуют в выборах государственных органов. С точки зрения Г. Еллинека, в этом случае граждане сами вы­полняют функции государственных органов.

Отсюда ясен вывод для истории политической централи­зации и децентрализации. Историческое развитие первого описанного типа политической централизации и децентрали­зации начинается с эпохи вождеств и включает все последую­щие политически организованные общества, кроме некоторых исключений. Такими исключениями являются государства, в которых нет государственных органов, распространяющих свою компетенцию на часть государства. Например, к упомя­нутым исключениям относится государство Ватикан.

Политическая централизация и децентрализация второго описанного типа начинается с локальных групп кочующих охотников-собирателей. Она продолжается всю последующую историю политически организованных обществ. Причем, на­чиная с эпохи вождеств, оба описанных типа политической централизации и децентрализации присутствуют в каждом политически организованном обществе.

Проблема соотношения централизации и децентрализа­ции первого описанного типа существует не только в политиче­ски организованном обществе как целостности. И в некоторых объединениях человеческих индивидов в пределах конкретных политически организованных обществ она присутствует.

Так обстоят дела, когда одно из последних включает со­циальную организацию, где имеются два эшелона органов управления ею как целым. Управляющие структуры одного эшелона распространяют свою компетенцию на всю социаль­ную организацию. Органы же управления другого эшелона распространяют свою компетенцию исключительно на части рассматриваемой социальной организации.

Причем в политически организованном обществе может быть немало социальных организаций, в каждой из которых существует проблема соотношения централизации и децентра­лизации. Скажем, в современном российском государственно организованном обществе указанная проблема имеет место в Русской православной церкви, в Коммунистической партии Российской Федерации, а также в Федерации независимых профсоюзов России.

По мнению некоторых специалистов, «до и после насту­пления цивилизации частное и публичное право выступа­ют в обществе как системы юридической централизации и децентрализации». Едва ли это так. По самому своему опре­делению публичное и частное право не имеют упомянутой характеристики.

В самом деле, в научной литературе выделяют частное право двух разновидностей. Его первый вид составляют, по И. А. Хобелю, общеобязательные для общества нормы, при нарушении которых полномочия принудительного проведе­ния их в жизнь, преследования и наказания нарушителей при­надлежат потерпевшим индивидуальным или коллективным субъектам права, выполняющим в такой ситуации функции органов управления общества как целостностью. Такое частное право функционирует до наступления цивилизации.

Второй вид частного права существует в цивилизованном обществе. Согласно воззрениям Г. Кельзена, «сущность ци­вилизованного частного права в том, что правовой порядок дарует специфическую правовую власть индивиду, к которому другой индивид является обязанным, вести себя определенным образом, — а именно начать процедуру, ведущую к судебно­му решению, в котором конкретная санкция выступает как реакция против нарушения обязанности». Как правильно от­мечает Г. Кельзен, частное право в значении, на которое обра­тил внимание И. А. Хобель, также функционирует в условиях цивилизации.

Что же касается публичного права, то оно определяется следующим образом. Это есть общеобязательные для обще­ства нормы, при нарушении которых полномочия принуди­тельного проведения их в жизнь, преследования и наказания нарушителей принадлежат не потерпевшим от деликтов, а ор­ганам управления обществом как целостностью, специально созданным для реагирования в подобных случаях.

Исходя из приведенных определений частного и публич­ного права, ясен вывод. Если соотношение в обществе центра­лизации и децентрализации в ранее приведенной трактовке и имеет юридическую сторону, то последняя прямо не выра­жается как связь частного и публичного права в отмеченном социальном организме.

Другое дело, что, как отмечается в юридической литерату­ре, государства с преобладанием демократического способа руководства и политические тела с превалированием дик­таторского метода управления, демонстрирующие разную степень сосредоточения полномочий по общеобязательному нормативному регулированию и в пределах системы государ­ственных органов вообще, и в рамках только совокупности под­разделений их высшего звена, характеризуются неодинаковым соотношением частно- и публичноправового нормативного регулирования. В государствах, руководимых преимуществен­но демократическим методом, сфера частного права шире, а публичного — уже, чем в политических телах, где в больших масштабах используется диктаторский метод управления. Та­ким образом, в первых по сравнению со вторыми выражается большее доверие со стороны руководства государства к част­ным лицам и их организациям в плане осуществления ими политического курса государства как целостности.

Юридическая сторона соотношения в политически ор­ганизованном обществе централизации и децентрализации присутствует. Она проявляется в следующем. Субъективные юридические права и обязанности органов управления таким социальным организмом как целым распределены между дву­мя упомянутыми эшелонами таких структур.

Централизация и децентрализация в указанном смысле существует в любом политически организованном обществе, начиная с локальных групп кочующих охотников-собирателей. В частности, проявлением соотношения такой централи­зации и децентрализации является взаимосвязь публичного и частного права в ранее указанных трактовках И. А. Хобеля и Г. Кельзена.

Иного типа политическая централизация и децентрализа­ция, о которой шла речь раньше, существует, как уже указы­валось, лишь с эпохи вождеств. Причем этот тип централиза­ции и децентрализации неизменно дополняется другим. Он характеризуется наделением отдельных членов политически организованного общества функциями управления такой целостности. Последнее, например, имеет место в случае на­личия в государстве публичного и частного права, а также активного избирательного права, осуществляемого отдель­ными лицами.

Право и политика