Миграционное законодательство как механизм реализации государством своих властных функций

ПОЛИТИКА И ПРАВО Бурда М. А. Автором рассматривается проблематика миграционного законодательства России на современном этапе с учетом происходящих политических процессов. Выявлена необходимость систематизации миграционного законодательства. Также в ходе рассмотрения определены миграционные риски среднесрочной перспективы, связанные с несовершенством российского законодательства и особенностью среднеазиатских автократий. Предлагаются варианты перераспределения функций органов государственной власти, компетентных в сфере миграции, что будет способствовать повышению эффективности проводимой государством миграционной политики.

Эпоха глобализации оказала и продолжает оказывать воз­действие на моноэтничные государства. Можно сказать, что на се­годняшний день произошла трансформация мононациональных государств, таких как Великобритания, Германия, Нидерланды, Франция, Швеция и т.д., в государства многонациональные.

Существенным фактором, способствующим такой го­сударственной трансформации, стали процессы миграции населения, которые в последнее время взаимосвязаны с про­исходящими политическими процессами. Иными словами, миграционная политика все больше начинает зависеть от по­литики государства.

Несмотря на то, что основной предпосылкой, побуждаю­щей население к миграции, является экономическое неравен­ство, немаловажную роль в миграционных процессах играют и другие, не менее важные факторы. Это и нарушение прав че­ловека, военные и этнические конфликты, ухудшение экологи­ческой ситуации. Зачастую наличия одного из перечисленных факторов достаточно для катализации имеющихся латентных предпосылок к массовой миграции населения.

При этом необходимо отметить, что переезжая на новое место, мигранты сращиваются с имеющимися национальными анклавами, формируют диаспоральные связи, что в определен­ной мере замедляет процесс их интеграции в принимающее общество.

По мере роста диаспоры мигранты начинают не только теснить коренное население в сфере экономики, но начинают более или менее серьезно влиять и на политическую жизнь.

Например, данные по Германии показывают, что новая масса людей с мигрантским прошлым (чьи родители были мигрантами) угрожает стать решающей величиной в избира­тельной борьбе, коль скоро уже сегодня 30% всех детей и под­ростков в Германии происходят из мигрантских семей.

В этой связи потенциально существует риск проникнове­ния мигрантов второго поколения в органы государственной и муниципальной власти, правоохранительные органы с целью лоббирования диаспоральных интересов.

Добровольно переселяясь в другие государства, мигранты становятся субъектами миграционных правоотношений, про­цесс их перемещения начинает регулироваться миграционным законодательством принимающего государства.

Под миграционным законодательством следует понимать совокупность норм международного и национального права, регулирующих возникающие между государством исхода ми­грантов, государством их приема и непосредственно самими мигрантами отношения. Миграционное законодательство яв­ляется структурной составной частью национальной правовой системы.

Основным механизмом, регулирующим правовое поло­жение иностранных граждан в России, является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В частности, ст. 13 данного Закона регулирует условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях.

Рассматривая регулирование миграционного законодатель­ства в Российской Федерации, необходимо обратить внимание на следующие проблемы.

Как справедливо отмечает руководитель Центра публично­правовых исследований Института законодательства и срав­нительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л. В. Андриченко: «Общей характерной чертой российского законодательства в последние два десятилетия являются высокие темпы его развития. При этом совершен­ствование миграционного законодательства имеет еще более быструю динамику. С начала 1990-х гг., т.е. с того периода, когда, по существу, началось становление современного российского миграционного законодательства, и до настоящего времени сменилось не одно «поколение» миграционного за­конодательства, каждое из которых было основано на разных моделях государственной миграционной политики. Безуслов­но, причины такого быстрого развития носят многофактор­ный характер, они обусловлены как целями государственной внешней политики, так и интересами развития внутренней социально-экономической политики».

Однако такие экстенсивные темпы имеют и обратную сто­рону, например, только вышеупомянутый Федеральный закон № 115-ФЗ в период с 2002 по 2014 гг. менял свою редакцию (вносились изменения (дополнения)) более тридцати раз, в среднем почти 3 раза в год. При этом в 2014 г. изменения вносились семь раз. Такая «точечная правка законодательства» порождает крайнюю запутанность механизма регулирова­ния миграционных процессов, его забюрократизированность и простор для коррупционных злоупотреблений. Кроме того, снижаются возможности стратегического планирования ми­грационной политики и, как следствие этого, снижается ее привлекательность для бизнеса и понимание для институтов гражданского общества.

Постоянное «раздувание» содержания этого Федерально­го закона во многом приводит к разрушению его системных свойств, а также системных подходов к развитию миграционно­го законодательства в целом. Дело в том, что по предмету пра­вового регулирования данный Закон должен носить статусный характер, что следует из его названия. На деле же статусные нормы в нем нередко перемежаются с нормами процедур­ного характера, например, нормами, касающимися порядка привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности, порядка въезда в Российскую Федерацию для отдельных кате­горий иностранных граждан и их выезда за пределы террито­рии Российского государства, порядка получения разного рода разрешительных (разрешение на временное проживание, вид на жительство, разрешение на занятие трудовой деятельностью и т.д.) и иных документов в России. Им регламентируются ограничения на въезд и проживание, ответственность, особен­ности трудовой деятельности иностранных граждан и другие вопросы. Таким образом, помимо собственно материальных норм, в Законе наличествует значительное количество проце­дурных норм, не характерных для статусного закона.

Очевидно, что сложившаяся ситуация требует незамедли­тельно провести работу по систематизации всех имеющихся норм права, относящихся к миграционным процессам, и све­дению их в единый миграционный документ — миграционный кодекс.

Несовершенство системы законодательного регулирования миграционных процессов является фактором, способствую­щим росту нелегальной миграции. При этом несовершенство миграционного законодательства может проявляться не только в его излишней либеральности, но и наоборот, в излишней репрессивности и забюрократизированности.

Следующей проблемой является то, что наметившийся в последнее время (2010-2014 гг.) этап дифференциации ми­грационных потоков и соответствующего подхода к ним был в существенной степени пересмотрен, в том числе и с учетом примененных к Российской Федерации неправомерных эконо­мических санкций со стороны ряда государств и межстрановых объединений, что подтверждает зависимость миграционной политики от происходящих политических процессов.

Дробление правовых статусов мигрантов (высококвали­фицированные специалисты, работники по найму у частных лиц, отдельные категории мигрантов, закрепленные в между­народных договорах Российской Федерации с Французской Республикой и Республикой Корея) было нивелировано так называемым «страновым» подходом. Наиболее упрощенный порядок въезда-выезда в Россию, а также порядок осущест­вления трудовой деятельности получили не экономически востребованные мигранты, а мигранты из государств с без­визовым порядком въезда в Российскую Федерацию, а именно из государств — участников СНГ.

С 1 января 2015 г. вступили в силу очередные поправки в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Согласно поправкам мигрантам, въезжающим на территорию России без визы с целью осуществления трудовой деятельно­сти, не требуется оформление разрешения на работу. Необхо­димо лишь оформить персональный патент на месяц, с воз­можностью его последующего продления до года. Указанный документ необходимо получить в течение 30 дней с момента въезда в Россию. Нарушение этого срока повлечет за собой отказ в приеме заявления о выдаче патента.

Фактически выстроен трехуровневый механизм оценки при­влекательности внешних мигрантов, опирающийся на полити­ческую ориентированность государств в отношении России.

К первому уровню отнесены Белоруссия, Казахстан, Арме­ния и Киргизия — государства — члены Евразийского эконо­мического союза (ЕЭС), для граждан которых имеется общий рынок труда на всем пространстве союза.

Вторым уровнем являются государства — участники СНГ, не являющиеся странами — членами ЕЭС. В первую очередь это Узбекистан, Таджикистан, Молдова, Украина — основные страны — доноры мигрантов.

К третьему уровню отнесены все остальные государства, с которыми у России установлен визовой порядок въезда для осуществления трудовой деятельности.

Очевидно, что такой крутой поворот связан с желанием Рос­сии удержать в орбите своего внешнеполитического влияния политические элиты «евразийского пространства», и в этом она находит их негласную поддержку.

Это обусловлено тем, что «СНГшные», а точнее централь­но-азиатские автократии, рассматривают возможность тру­доустройства своих граждан на территории России как одно из приоритетных направлений регулирования своей внутрен­ней политики, направленной на снижение протестных настро­ений в обществе и противодействие развитию радикальных исламских террористических организаций (например, Аль- Каида и ИГИД).

Низкий уровень жизни, относительные ограничения по сферам занятости, ввиду распространенной клановости и, как следствие этого, отсутствие социальных лифтов являются питательной средой для развития экстремизма и терроризма в регионе.

Все это заставляет местные элиты искать возможности пе­риодического «выпускания» имеющегося «революционно­го воздуха», стимулируя отток недовольных существующим положением активных граждан в виде трудовых мигрантов в Россию. Возможность направлять своих граждан на работу в Россию является для местных элит ключевым элементом со­хранения устоявшейся политической системы.

Существенные миграционные потоки трудовых мигрантов заставляют совершенствовать и механизм противодействия нелегальной миграции.

В 2014 г. в российское законодательство внесены изменения, касающиеся противодействия нелегальной миграции. Ука­занные изменения направлены на усиление ответственности за незаконный въезд и незаконное нахождение на территории Российской Федерации иностранных граждан. Также были рас­ширены основания для выдворения и депортации нелегальных мигрантов, продолжено совершенствование института между­народных реадмиссионных соглашений.

Реализация эффективной государственной политики в об­ласти трудовой миграции и повышение эффективности про­тиводействия нелегальной миграции требует реформирования российских органов государственной власти.

Очевидно, что усиление контрольно-надзорных функций в сфере миграции в свете имеющихся полномочий ФМС Рос­сии — затруднительно. Поэтому вполне логичным представ­ляется ее возврат в состав МВД России в виде структурного подразделения правоохранительного органа — миграционной полиции. При этом основными задачами «нового ФМС» долж­ны стать противодействие незаконной миграции и преступле­ниям в этой сфере.

Вопросы прогнозирования и моделирования механизмов экономически востребованного привлечения внешних трудо­вых мигрантов передать в ведение Минэкономразвития России, органов государственной власти, отвечающих за развитие кон­кретных регионов на федеральном уровне, и администрации субъектов Российской Федерации.

Вопросы порядка осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами на территории Российской Феде­рации передать в ведение Минтруда России.

В заключение необходимо отметить, что при реализации своих властных функций государство должно исходить из праг­матических целей эффективной и востребованной миграции, которую можно получить только дифференцировав миграци­онные потоки по их профессиональной востребованности.

Существующий механизм привлечения иностранной рабо­чей силы такому принципу не отвечает и устанавливает прак­тически равные условия для высококлассных востребованных специалистов и неквалифицированных работников, ориенти­руясь исключительно на внешнеполитический фактор «друже­ственности» государств — доноров мигрантов.

Это в свою очередь формирует потребность в совершенство­вании межгосударственного взаимодействия в области мигра­ции и правового регулирования миграционных процессов.

Право и политика