В современных российских реалиях, в условиях необходимости принятия властными структурами «непопулярных» управленческих решений, актуален вопрос об ответственности за такие решения. Дебаты по этому вопросу в Государственной Думе и, особенно за ее стенами, приобретают все большую остроту. На наш взгляд, многих политических разногласий можно избежать, если обратиться к ресурсам правовой науки, имея целью уменьшить риск ошибок в принятии решений, ответственности за них и поиск консенсуса между разными политическими силами. Одним из таких ресурсов, хорошо исследованных наукой права, закрепленной в нашем законодательстве, но пока не используемых на практике, является референдум.
Сам по себе референдум представляет собой механизм управления государством, предусматривающий решение наиболее важных для общества вопросов посредством всенародного опроса (голосования), результаты которого имеют высший правовой статус и обязательны для исполнения всеми государственными органами. Референдум – это важнейший институт демократии, поскольку представляет собой непосредственное правотворчество народа.
Действующая Конституция России 1993 года говорит о референдуме как высшем непосредственном выражении власти народа наряду со свободными выборами (ч. 3 статьи 3). Конституцией не ограничивает применение референдума определённым кругом вопросов. Кроме того, наряду с общефедеральным Конституция предусматривает и местный референдум как институт местного самоуправления. Проведение референдума на уровне субъектов федерации может быть предусмотрено их конституциями и уставами.
В 1995 году в России был принят Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Затем в него были внесены поправки в 2002 году. В 2004 данный закон был отменен почти во всех своих частях, и его заменил новый закон с тем же названием. В 2006 и 2008 годах были внесены изменения уже в новый закон. Сегодня в законе установлено, что инициатива по проведению референдума принадлежит не менее чем 2 миллионам граждан с охватом многих субъектов Федерации; на основании этой инициативы Президент с согласия Конституционного суда РФ назначает дату референдума. Референдум нельзя проводить одновременно с выборами, а также при чрезвычайном или военном положении и т. д. Референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины избирательного корпуса. Результаты определяются по большинству голосов участников референдума.
По закону на референдумы не могут выноситься вопросы изменения статуса субъектов федерации, досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ и палат Федерального Собрания; принятия и изменения федерального бюджета; введения или отмены налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер безопасности; амнистии и помилования. Вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
История проведения референдумов в России ведет свое начало с 17 марта 1991 года. Тогда на всесоюзном уровне решался вопрос о сохранении СССР, а на всероссийском – вопрос о введении поста Президента Российской Федерации. На оба вопроса был получен положительный ответ граждан.
Другой референдум проводился 25 апреля 1993 года, во время противостояния Президента и Верховного совета РФ. На него были вынесены четыре вопроса. На вопрос «Доверяете ли вы президенту РФ Борису Ельцину?» ответило «да» 58,66 % голосовавших, на вопрос «Одобряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую президентом и правительством РФ с 1992 года?» – 53,04 %. За досрочные выборы президента высказалось 49,49 %, за досрочные выборы народных депутатов — 67,16 % от числа проголосовавших, но менее половины от общего числа избирателей. В итоге внеочередных выборов Президента не проводилось, а Верховный Совет РФ был ликвидирован 4 октября 1993 года с применением бронетехники по приказу Ельцина.
Болmit в нашей стране референдумов не было, и получается, что те, которые проводились, происходили лишь в период перехода от одной социально-экономической формации к другой (1991–1993 гг.), в период слома прежней правовой системы и отсутствия новой. То есть референдум в нашей стране, как показывает практика, – это мера чрезвычайная, можно сказать, мера чрезвычайного положения, которая применялась только тогда, когда в высших эшелонах власти происходила некая борьба и требовалась поддержка людей и их повиновение в сложный период. После принятия Конституции и Закона о референдуме о них как бы забыли. Правда, обращает на себя внимание тот факт, что хотя референдумов у нас не проводится, но новый закон о референдуме и поправки в существующий принимались неоднократно. Причем изменения в законодательстве о референдуме не делают его проведение проще. И это, на наш взгляд, негативно влияет на отношения действующей власти и оппозиции, подрывает интерес граждан к политическому общению, что крайне необходимо для укрепления государства.
С целью преодоления этих негативных моментов представляется желательным, чтобы в нашей стране референдумы реально появились не только в Собрании законодательства РФ, а в жизни. При этом сегодня даже не так важны сами вопросы референдума, как практическое приобщение граждан к этому важному инструменту управления и развитие чувства ответственности за принятое решение.
Например, статья 112 Трудового кодекса РФ устанавливает нерабочие праздничные дни, всего 12 дней в году. Возникают дебаты о том, нужны ли те нерабочие дни или другие. Так как речь идет о государственных праздниках, стало быть, это вопрос государственного значения (подпадает под п. 3 ст. 6 Закона о референдуме) и ответ на него можно спросить у граждан напрямую. Выдать людям на референдуме календарики и пусть они отметят те 12 дней в году, которые для себя считают праздничными. Кстати, вопрос не острополитический, а польза от его решения была бы всем, и праздники стали бы иметь большее общественное значение. Решение даже такого небольшого вопроса привело бы к существенной консолидации общества, улучшило бы атмосферу доверия общества к власти, лишило бы почвы политические спекуляции на эту тему. И это лишь частный пример.
Если посмотреть на европейскую практику по вопросу о референдумах, то можно увидеть, что в большинстве стран они также проводятся в критические моменты. Например, в 2006 году проводились референдумы о независимости Приднестровья, Черногории, Южной Осетии. Эти примеры нам знакомы по собственной истории 1991–1993 гг., и они являют собой конституционные референдумы. В то же время, хотя и редко, применяется законодательный референдум (т. е. по проектам законов). Хорошо бы, чтоб именно такая практика появилась в нашей стране.
В качестве примера реализации законодательных референдумов уместно обратиться к опыту Швейцарии в этом вопросе. В разделе Конституции Швейцарии 1999 г. «Федеральные органы власти» определено, что высшей законодательной властью в Швейцарской Конфедерации обладает народ, выражающий свою волю посредством всенародных голосований-референдумов. Отсюда берёт начало прямая демократия. На референдумы выносятся не только предложения по изменению и дополнению Конституции, принятые парламентом законы, международные договоры и соглашения, но и другие важные вопросы. Как правило, швейцарцы голосуют четыре раза в году (в одно из воскресений марта, июня, сентября и декабря).
Право на инициативу и референдум в Швейцарии позволяют гражданину влиять на процесс дополнения или изменения Конституции. Правительство предоставляет народу подготовленные проекты законов. Если речь идёт об изменении Конституции или о вступлении Швейцарии в какую-либо международную организацию, то проводится обязательный референдум, и тогда отпадает необходимость в сборе подписей. При народных референдумах для принятия тех или иных проектов необходимо согласие большинства голосующих.
В качестве примера местного референдума можно привести референдум в Гренландии 25 ноября 2008 года о наделении ее более широкими правами на автономию в составе Дании . По результатам референдума, в котором приняли участие 79 % граждан, имеющих право голоса, полномочия правительства Гренландии значительно расширились . При этом вся подготовка к референдуму велась совместно Правительствами Дании и самоуправляющейся в ее составе Гренландии, его результаты удовлетворили как одну, так и другую сторону.
Практика проведения референдумов в нашей стране действительно помогла бы улучшить диалог власти и общества, научить людей реально участвовать в управлении государством, принимать на себя груз ответственности, а не только критиковать власть, если принимаемые ей решения не нравятся.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (16) 2009
