Масштабность, частота и разнообразие возникающих на территории Российской Федерации чрезвычайных ситуаций, их негативное воздействие на окружающую природную среду и социальную обстановку в обществе требуют соответствующих мер правового характера по их предупреждению и ликвидации, а также совершенствования правового регулирования отношений в этой области.

Следует иметь в виду, что правовое регулирование в данной сфере является предметом деятельности соответствующих органов государственной власти, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан. Оно охватывает комплекс мер организационного, правового, воспитательного характера.

Регулирование отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций ведется в федеральных органах государственной власти, в субъектах Российской Федерации, в органах местного самоуправления и на уровне предприятий (организаций).

В теории права различают уровни правового регулирования в зависимости от аспекта рассматриваемой проблемы. В частности, выделяют юридическую силу нормативного акта и пространственные пределы распространения его действия. Этот же критерий применим и к определению уровней правового регулирования деятельности при ЧС. Прежде чем определять эти уровни, следует отметить, что нормативно-организующее воздействие на общественные отношения в ходе правового регулирования вообще (следовательно, и в рассматриваемом случае) весьма специфично. Его своеобразие заключается в том, что данное воздействие имеет целенаправленный, результативный характер: оно осуществляется при помощи целостной системы средств (механизма), реально выражающих саму материю права как нормативного институционного образования – регулятора.

В правовом обеспечении национальной безопасности России в ЧС, в том числе техногенного и социально-политического характера, различают три уровня: базовый, средний (или развивающий) и детализирующий. Базовый и средний (или развивающий) уровни образуют единую систему ее законодательного регулирования. 

Законодательное регулирование деятельности властных структур в ЧС в России – это государственное нормативно-организующее воздействие на различные группы общественных отношений, осуществляемое на базовом (конституционном), среднем (развивающем) и детализирующем уровнях правового регулирования.

В порядке приоритетности нормативно-правовые акты оправданно  расположить в следующей последовательности: международные договоры (конвенции), ратифицированные Государственной думой; Конституция РФ; федеральные законы РФ; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; технические регламенты; национальные стандарты; нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств.

Только в 2003 г. на федеральном уровне было принято более 50 различных нормативных правовых актов, в том числе 6 федеральных законов, 3 указа Президента Российской Федерации, 13 постановлений Правительства Российской Федерации и более 30 приказов МЧС России.   Все они посвящены регулированию отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социально-политического характера либо содержат правовые нормы в данной области.

Базовый (конституционный) уровень. Правовое регулирование осуществляется на уровне Конституции РФ, федеральных конституционных законов или основ законодательства. Общественные отношения, характерные для деятельности в ЧС, на этом уровне регулируются только общими правилами, включенными законодателем в «традиционные» отрасли права и законодательства (прежде всего административное и уголовно-процессуальное).

Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются, гарантируются и обеспечиваются защитой неотчуждаемые права и свободы человека и гражданина. С учетом того обстоятельства, что конституционные права и свободы граждан являются непосредственно действующими и корреспондируются с обязанностью всех иных лиц по их соблюдению, можно сформулировать вывод об обязанности органов государственной власти всех уровней своей согласованной деятельностью обеспечивать реализацию гражданами их конституционных прав и свобод, в том числе и по защите в чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление мер борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидация их последствий являются предметом совместного ведения Российской Федерации и входящих в ее состав республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов.

Для эффективного противостояния обстоятельствам, приведшим к ЧС социально-политического характера, и стабилизации обстановки необходимо принимать исключительные чрезвычайные меры. Законодатель свел их в единый юридический документ – Закон о чрезвычайном положении, регулирующий особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, юридических лиц, допускающий ограничения прав и свобод граждан, юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

По мнению законодателя, конституционно-правовой элемент, содержащийся в нормах, регулирующих институт чрезвычайного положения, закрывает пробел, существовавший ранее по данному вопросу, является основой для создания массивной законодательной базы, в отсутствие которой трудно представить реализацию специального законодательства о чрезвычайном положении.

При этом Федеральный конституционный закон от 2 июня 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» в ст. 3, закрепляя обстоятельства, при которых вводится чрезвычайное положение, косвенно дает дефиницию ЧС: «а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ».

Тем самым Закон устанавливает разделение обстоятельств введения чрезвычайного положения на конфликтные (ЧС социально-политического характера) и бесконфликтные (ЧС техногенного, экологического и природного характера).

Чрезвычайное положение представляет собой особый режим деятельности органов государственной власти и управления, организаций, независимо от их организационно-правовых форм, допускающий определенные ограничения конституционных прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Целями введения чрезвычайного положения являются скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.

Важной особенностью правового регулирования режима чрезвычайного положения является отнесение «природно-техногенной» составляющей (т. е. чрезвычайных ситуаций) как основания для введения режима чрезвычайного положения в один ряд с угрозой конституционному строю, массовыми беспорядками, насилием.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положение вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, послужившие основанием для его введения, представляют реальную угрозу безопасности гражданам или конституционному строю, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Следовательно, введение чрезвычайного положения требует, чтобы обстоятельства представляли собой чрезвычайную и неизбежную опасность для государства и его граждан, чтобы эта опасность достигла такой степени, когда меры и временные ограничения, допускаемые в обычное время, были бы недостаточны для поддержания общественного порядка, а чрезвычайные меры, предпринимаемые государством, должны быть соразмерны с требованиями момента. Они должны соответствовать степени опасности кризисной ситуации и не выходить за пределы, которых требует создавшееся положение.

В этой связи в качестве критериев целесообразности введения чрезвычайного положения следует рассматривать объективную потребность: в изменении режима функционирования экономики, деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также режима поведения населения в зоне бедствия.

Наряду с изложенным особенность режима чрезвычайного положения выражается в том, что вводимое жесткое публично-управленческое воздействие, которое сурово подавляет притязания противоборствующих сторон, заменяет правовое начало, основанное на примирении интересов с помощью различных процедур и правил, применяемых в обычных условиях. То есть с введением чрезвычайного положения изменяется юридическая форма реализации некоторых положений Конституции РФ, гарантирующих основные права и свободы. Следовательно, на базовом уровне законодатель не в полной мере обеспечивает примат прав и свобод человека в ЧС социально-политического характера.

Средний (развивающий) уровень. Правовое регулирование затрагивает общественные отношения, подлежащие моделированию только в законах (вариантом может являться отсылка к дополнительным нормативным правовым актам). Основу этого уровня, как правило, составляют законы и кодексы.

Общественные отношения в области деятельности в ЧС регулируют более 20 законодательных актов и, прежде всего, Закон о безопасности. Он является концептуальным, определяющим теоретическую, методологическую и правовую основу государственной политики в области предупреждения и ликвидации ЧС.

Закон Российской Федерации «О безопасности» закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, дает определение системы безопасности и ее функций. Исключительно важное организующее значение имеют определения, данные в законе таким понятиям, как «безопасность», «жизненно важные интересы личности, общества и государства», «угроза безопасности», «обеспечение безопасности» и другие.

Исключительно важное значение в интересах закрепления государственной политики в нормах права имеют положения закона, касающиеся определения субъектов обеспечения безопасности и путей достижения этой цели.

Законом установлено, что основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей.

Граждане, общественные и иные организации и объединения также являются субъектами безопасности. Они обладают определенными правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности.

Закон предусматривает, что безопасность (состояние защищенности) достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Центральное место в группе базовых нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях занимает Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 24.11.94 г.

Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты лиц, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного и воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Законом устанавливаются общие принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В целях комплексного регулирования вопросов обеспечения безопасности закон закрепляет и распределяет компетенцию в названной области между федеральными органами государственной власти (главой государства, органами законодательной и исполнительной власти), органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Кроме того, нормами закона устанавливаются права и обязанности организаций, общественных объединений и граждан в рассматриваемой сфере.

Закон определяет порядок государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В частности, для осуществления государственного управления и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций закон предусматривает создание специально уполномоченного органа, функции которого в настоящее время возложены на МЧС России.

Нормами закона определены общие подходы к структуре единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, порядку подготовки населения, порядку финансового и материального обеспечения мероприятий по защите населения и территорий.

Законами о безопасности и о чрезвычайном положении определяется, что для обеспечения безопасности личности, общества и государства используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, силы и средства органов по делам гражданской обороны, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий, Вооруженные силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы. Деятельность этих органов в ЧС социально-политического характера регламентируется нормами, которые содержатся в Законах о ФСБ, о милиции, о внешней разведке, об оперативно-розыскной деятельности, о внутренних войсках МВД России, об обороне и др.

Вместе с тем установленные этими Законами и иными нормативными правовыми актами порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изменению в условиях ЧС не подлежат, т. е. силам и средствам, привлекаемым для обеспечения режима чрезвычайного положения, при разрешении ЧС социально-политического характера надлежит действовать как при обычных условиях. Кроме того, для ее осуществления и непосредственной организации действий соответствующих органов управления, сил и средств в мирное и военное время Закон о безопасности предписывает создание системы предупреждения и действий в ЧС. Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях была создана постановлением Правительства РФ в апреле 1992 г. и преобразована постановлением от 5 ноября 1995 г. № 1113 в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации ЧС (РСЧС; этим же постановлением утверждено Положение о РСЧС).

Однако с момента образования РСЧС возникли принципиальные противоречия по вопросам ее места и роли, полномочий и ответственности в выполнении возложенных задач. Принятое небесспорное со всех точек зрения решение о развитии средств и способов защиты населения, объектов экономики и в целом страны от ЧС различного характера исключает действие РСЧС в ЧС социально-политического характера.

В то же время необходимо отметить и то, что Закон о безопасности введен в действие до принятия Конституции 1993 г., вследствие чего ряд его концептуальных положений и статей требует новой редакции, приведения в соответствие с законодательством базового уровня, в частности с Конституцией РФ и Законом о чрезвычайном положении.

Другие основные федеральные законы в области защиты населения и территорий в хронологической последовательности их принятия: «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.99 г. № 52-ФЗ; «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.91 г. № 2061-1; «О пожарной безопасности» от 21.12.94 г. № 69-ФЗ; «О радиационной безопасности населения» от 09.01.96 г. № 3-ФЗ; «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.97 г. № 116-ФЗ; «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21.07.97 г.; «О техническом регулировании» от 27.12.02 г. № 184-ФЗ.

Федеральный закон «О пожарной безопасности» определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в РФ, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также общественными объединениями, должностными лицами и гражданами РФ, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» определяет правовые основы обеспечения радиационной безопасности в целях охраны здоровья.

Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов (ОПО) и направлен на предупреждение аварий на ОПО и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих ОПО, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Отметим, что Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» разрабатывался с учетом положите¬льного опыта реализации «Директивы по Севезо».

Одним из основных положений Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» является обязательность подготовки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов – важнейшее направление  предупреждения чрезвычайных ситуаций.

Федеральный закон «О техническом регулировании» регулирует отношения, возникающие: при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации; разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; оценке соответствия.

Федеральные законы «О безопасности гидротехнических сооружений», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и  «Об охране окружающей природной среды» также определяют права и обязанности участников регулируемых настоящими законами отношений.

Вместе с тем, ряд сопутствующих законов среднего уровня в ЧС социально-политического характера вступают в противоречие с Конституцией РФ. Так, в Законе об оперативно-розыскной деятельности указаны основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а равно на неприкосновенность жилища. Законом это допускается на основании судебного решения при наличии информации о: признаках подготавливаемого, совершенного или совершаемого противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно; лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, по которому производство предварительного следствия обязательно; событиях или действиях, создающих угрозу государственной военной, экономической или экологической безопасности России (ст. 8). Проведение этих мероприятий в ЧС возможно и до возбуждения уголовного дела.

Право на неприкосновенность жилища ограничивается не на основании судебного решения, а в силу п. 18 ст. 2 Закона о милиции, который предоставляет работникам милиции право входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках.

В нормативной базе среднего уровня существуют пробелы, касающиеся защищенности должностных лиц в ходе ликвидации ЧС социально-политического характера. Неопределенность их прав в применении тех или иных сил и средств в ЧС социально-политического характера негативно влияет на принятие решений и локализации ЧС.

Детализирующий уровень. Для него характерно принятие подзаконных нормативных правовых актов. Среди них различают акты: законодательной и исполнительной власти; ведомственного и межведомственного характера; органов местного самоуправления.

Именно на этом уровне регулирования (точнее – на подуровне разработки ведомственных нормативных актов) сконцентрирована основная масса нормативных правовых материалов, относящихся к деятельности в ЧС социально-политического и техногенного характера и отличающихся по форме, структуре и содержанию.

Наиболее важные в области от ЧС указы Президента РФ: «О государственных надзорных органах РФ» от 12.11.92 г. № 1355; «Об утверждении положения о Госатомнадзоре» от 05.06.92 г. № 283-р; «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» от 20.12.93 г. № 2228; «О гражданской обороне РФ» от 08.05.93 г. № 643; «Об утверждении положения о Федеральном горном и промышленном надзоре»  18.02.93 г. № 234; «О Госсанэпидемнадзоре РФ» от 19.11.93 г. № 1965; «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»  от 04.02.94 г. № 236; «Концепция перехода РФ к устойчивому развитию» 01.04.96 г. № 440; «О концепции национальной безопасности РФ» 10.01.00 г. № 24; «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» 28.08.03 г. № 991.

Наиболее важные в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера постановления Правительства РФ:  «О государственном энергетическом надзоре в РФ» от 12.05.93 г. № 447; «Положение о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий» от 06.05.94 г. № 47; «О защите жизни и здоровья населения РФ при возникновении и ликвидации последствий ЧС, вызванных стихийными бедствиями, авариями и катастрофами» от 10.05.94 г. № 420; «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации ЧС» от 05.11.95 г. № 1113; «О декларации безопасности промышленного объекта РФ» от 01.07.95 г. № 675; «О порядке выделения средств из резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации ЧС и последствий стихийных бедствий»  от 13.05.97 г. № 576; «Об утверждении положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ и положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании» от 24.07.00 г. № 554;  «Об утверждении положения о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников» от 21.04.00 г. № 373;  «Об утверждении Положения о приоритетном использовании, а также приостановке деятельности сетей и средств электросвязи при ЧС природного и техногенного характера» от 24.05.00 г. № 405; «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов» от 21.08.00 г. № 613; «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействиях на него» от 02.03.00 г. № 183; «О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 04.09.03 г. № 547.

Появление нормативных правовых актов детализирующего уровня, отсутствующих в федеральных законах норм, направленных на защиту многообразных и многочисленных общественных отношений, связанных с обеспечением прав и свобод граждан, обусловлено необходимостью адекватного реагирования на происходящие изменения в социально-политической сфере, восполнения имеющихся пробелов в федеральных законах, а также учета региональных особенностей. Установленные запреты с административной санкцией направлены, прежде всего, на охрану жизни, здоровья людей, их чести и достоинства, конституционных прав и свобод.

Этот процесс обусловлен многими причинами, главные из которых – рост преступности, отставание федерального законодательства от потребностей жизни и отсутствие четкого законодательного разграничения компетенции между Россией и субъектами Федерации в области законодательства в сфере ЧС социально-политического и техногенного характера.

Так, например, в соответствии с Положением «Об утверждении типового паспорта безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», введенном в действие приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 25.10.2004 г. № 484, разработана типовая форма паспорта безопасности территории субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Паспорт разрабатывается для административно-территориальных единиц: республики, края, области, муниципального образования и населенного пункта (города).

Паспорт безопасности территории субъекта Российской Федерации и муниципального образования разрабатывается для решения следующих задач:
– определение показателей степени риска чрезвычайных ситуаций;
– оценка возможных последствий чрезвычайных ситуаций;
– оценка состояния работ территориальных органов по предупреждению чрезвычайных ситуаций;
– разработка мероприятий по снижению риска и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций на территории.

Разработка паспорта безопасности территории субъекта РФ и муниципального образования организуется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

При этом в администрациях субъектов РФ, как правило, создаются специальные органы обеспечения комплексной безопасности.  В частности, в Самарской области создан Совет региональной безопасности при губернаторе.

Вопросы нормативно-правового обеспечения могут отражаться в концепциях безопасности субъектов РФ. Так, концепция региональной безопасности Самарской области (далее – Концепция) представляет собой официально принятую систему взглядов на цели, задачи, основные принципы и направления деятельности в области обеспечения безопасности устойчивого развития региона, жизни и здоровья населения Самарской области, его прав, свобод и социальных гарантий, установленных Конституцией Российской Федерации в условиях возможных внешних и внутренних опасностей и угроз (далее – угрозы).

Концепция как определенный способ понимания, трактовки и ведущий замысел региональной безопасности играет ключевую роль в повышении уровня координации и взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти Самарской области, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации по Самарской области, органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, промышленных предприятий и организаций в области обеспечения безопасности и поступательного развития региона в условиях внешних и внутренних угроз, присущих современной политической и социально-экономической жизни региона.

Общее видение проблем региональной безопасности позволяет повысить социальную активность граждан, общественных объединений, предпринимательских структур в интересах обеспечения безопасности и защиты жителей региона от противоправных действий, общественно опасных деяний, социальных конфликтов, чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, авариями и катастрофами.

Концепция является основой для разработки объединенных единым замыслом конкретных программ и организационных документов в сфере обеспечения региональной безопасности Самарской области.

Правовую и методологическую базу Концепции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы в сфере безопасности, экологии, экономики и другие, Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Устав Самарской области и законы Самарской области.

В Концепции отражены проблемы региональной безопасности Самарской области, жизненно важные интересы области, ее населения и каждого гражданина, основные виды угроз этим интересам, сформулированы цели, принципы, приоритеты, основные направления деятельности и задачи по обеспечению региональной безопасности Самарской области. Определена цель функционирования, назначение и структура системы обеспечения региональной безопасности Самарской области, сущность и формы реализации Концепции.

Вместе с тем анализ нормативных правовых актов детализирующего уровня, регулирующих отношения в области предупреждения и ликвидации ЧС техногенного и социально-политического характера, показывает, что при весьма активной деятельности по их разработке, принятии и реализации имеется ряд существенных проблем их применения на практике по следующим причинам:
– различный статус нормативных актов (юридическая сила, легальность, публичность);
– имеющаяся несогласованность правил, установлений (норм), положений, содержащихся во множестве нормативных актов;
– существующая нормативная правовая база затрудняет эффективный контроль и надзор над процессом использования сил и средств исполнительных органов власти, направляемых на реализацию мероприятий по снижению рисков и смягчению происходящих ЧС техногенного и социально-политического характера.

Федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ содержат лишь фрагменты установлений (норм), правил и положений, необходимых для правового регулирования отношений между органами государственной власти, местного самоуправления, организациями и гражданами в области предупреждения и ликвидации ЧС техногенного и  социально-политического характера.

Единое правовое пространство, присущее федеративной правовой системе, нарушается противоречивыми региональными актами, в том числе принятыми вопреки федеральному законодательству. Одной из главных причин подобного положения является отсутствие четкого законодательного разграничения на базовом уровне компетенции между Россией и субъектами Федерации в области законодательства о ЧС техногенного и социально-политического характера.

Правовое регулирование на базовом уровне должно распространяться на все виды деятельности органов федеральной государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц (независимо от организационно-правовой формы и формы собственности), общественных организаций и граждан. Эта деятельность, прежде всего, связана с предупреждением ЧС техногенного характера на этапах размещения, проектирования объектов промышленного и социального назначения, их строительства, ввода в эксплуатацию, на стадии эксплуатации и вывода из нее, а также с прогнозированием ЧС природного характера.

Основными ее проблемами являются:
– развитие и совершенствование стандартизации и сертификации, а также разработка основных нормативных требований к обеспечению безопасности при промышленном производстве, строительстве объектов, транспортировке грузов и пассажиров;
– установление специальных требований к безопасности предприятий и производств повышенного риска;
– проведение лицензирования и декларирования безопасности промышленного производства, экспертизы, надзора и контроля;
– совершенствование норм экономического регулирования (страхование, налогообложение, кредиты, амортизация и т. п.) риска возникновения ЧС;
– регламентация полномочий субъектов правоотношений и их ответственности (дисциплинарной, административной, гражданско-правовой и уголовной) за причиненный ущерб жизни или здоровью обслуживающего персонала и населения, имущественным интересам физических и юридических лиц, окружающей среде, а также национальному достоянию страны, возникший в результате ЧС.

Эти проблемы способствовали тому, что, начиная с 1994 г., активизировалось формирование новой комплексной системы законодательства в этой области, отвечающие прогнозированию многообразия событий и ситуаций, имеющих место в результате их возникновения, и созданию условий, адекватно реагирующих на возникшую ситуацию. «Следует особо подчеркнуть, – отмечается в Концепции развития системы российского законодательства о безопасности населения и территорий, – что в экстремальной обстановке необходим не традиционный подход, а более жесткая, однозначная и более эффективная система управления, контроля, правоприменения».

Правовые нормы, обеспечивающие деятельность и взаимоотношения федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц (независимо от организационно-правовой формы и вида собственности), общественных объединений и граждан в различных условиях (как в повседневных, так и в чрезвычайных — при выполнении аварийно-спасательных и других неотложных работ по ликвидации негативных последствий технологических аварий и стихийных бедствий) затрагивают практически все отрасли права: государственное (конституционное), гражданское, административное, трудовое, уголовное и др.

В Законах понятно и четко прослеживается взаимосвязь с различны¬ми отраслями права. При этом они определяют, регламентируют, устанавливают и констатируют:
• в государственном (конституционном) праве – основные принципы защиты населения и территорий от ЧС и деятельности аварийно-спасательных служб и формирований; общее организационное построение ГСЧС и состав аварийно-спасательных служб, их задачи; полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц (независимо от вида собственности и организационно-правовой формы), общественных организаций; права и обязанности граждан; проведение государственной экспертизы в целях проверки и выявления степени соответствия установленным нормам, стандартам и правилам, предлагаемым для реализации проектов и решений по размещению, строительству и эксплуатации объектов производственного и социального назначения, и процессам, которые могут быть источниками ЧС, а также государственного контроля и надзора в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению ЧС и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения; гласность и открытость информационного обеспечения населения о прогнозируемых и возникших ЧС, приемах и способах защиты от них с использованием радио- и телевещательных станций, локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов;
•    в гражданском, административном и уголовном праве – привлечение должностных лиц и граждан к дисциплинарной, административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности, а организаций – к административной и гражданско-правовой ответственности за невыполнение или недобросовестное выполнение законодательства в области защиты населения и территорий от техногенных аварий, экологических и стихийных бедствий, создание условий и предпосылок к их возникновению, непринятие мер по защите жизни и сохранению здоровья людей, причиненный им при этом ущерб и материальные убытки, а также за неправильные действия в ходе проведения работ по ликвидации ЧС;
•    в трудовом праве – порядок комплектования и аттестации аварийно-спасательных служб, а также привлечения их и Вооруженных сил РФ, сил и средств органов внутренних дел, общественных объединений и граждан к ликвидации ЧС; режим работы и отдыха, условия оплаты труда, страхования, пенсионного обеспечения и других видов социальной защиты спасателей и граждан, принимавших участие в ликвидации ЧС природного и техногенного характера, и членов их семей;
•    в финансовом праве – организацию финансирования целевых программ, органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС, создания и деятельности аварийно-спасательных служб; порядок финансирования мероприятий по ликвидации ЧС, а также создания и использования резервов финансовых и материальных ресурсов.
•    в международном праве – примат международных договоров России.

Таким образом, в законодательной практике значимость проблем предупреждения и ликвидации ЧС техногенного и природного характера, общность подхода к их различным проявлениям и воздействиям физического, химического, биологического и морально-психологического характера, будь то техногенные аварии, стихийные и технологические бедствия либо иные события, в результате которых физические и юридические лица попадают в особые правовые условия и организационные формы взаимодействия с представительными и исполнительными органами власти, устанавливаются на государственном уровне.

С 1994 г. на федеральном уровне приведена в соответствие с Конституцией РФ значительная часть ранее принятых законов, подзаконных и иных нормативных правовых актов, а также принято более 40 федеральных законов, 20 указов Президента РФ и 100 постановлений Правительства РФ, напрямую или косвенно регулирующих отношения в области предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера.

Существенным элементом правовой основы обеспечения национальной безопасности России в ЧС техногенного и социально-политического  характера являются подзаконные нормативные акты, которые содержат значительный массив норм, затрагивающих все основные проблемы этой сферы.

Органы государственной власти субъектов Федерации, министерства и ведомства приняли более 540 различных нормативных правовых ак¬тов, из которых почти половина посвящена регулированию вопросов:
– организации деятельности территориальных подсистем и звеньев ГСЧС и их органов управления;
– организации оповещения и информирования населения и соответствующих органов управления о складывающейся обстановке в зоне возникшего бедствия;
– подготовки сил и средств ликвидации ЧС и населения к организованным действиям в случае их возникновения;
– проведения эвакомероприятий и формирования соответствующих резервов финансовых и материальных ресурсов.

При этом, если в одних регионах – это стройная и действенная система нормативных правовых актов, то в других нормативные акты зачастую противоречат федеральному законодательству. Внутренняя противоречивость местного и ведомственного законодательства может быть преодолена только в процессе комплексной систематизации. Систематизация законодательства, будучи основана на единых подходах и принципах и используя научно обоснованные стандарты, в том числе зарубежный опыт, должна стать действенным средством совершенствования правотворческого процесса, улучшения правоприменительной деятельности, облегчения пользования нормативными актами.

В 2004–2005 гг. внесены существенные изменения в федеральное законодательство Российской Федерации, направленные на совершенствование законодательства в области защиты прав и свобод граждан на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также оптимизацию деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В частности в федеральное законодательство внесены дополнения по разграничению полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области зашиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Принципиальное значение для практического применения имеет существенное расширение состава сил и средств, которые могут быть использованы при планировании и выполнении мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также законодательное закрепление возможности привлечения сил и средств гражданской обороны для решения задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Также уточнены полномочия Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. При этом конкретизировано, что Правительство Российской Федерации осуществляет свои полномочия в данной области при чрезвычайных ситуациях федерального и трансграничного характера, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации – при чрезвычайных ситуациях регионального и межмуниципального характера.

Уточнены вопросы финансового обеспечения мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Установлено, что в зависимости от характера чрезвычайных ситуаций финансовое обеспечение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций является соответствующим расходным обязательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Впервые регламентировано, что ликвидация чрезвычайных ситуаций в организациях, независимо от их организационно-правовых форм собственности, осуществляется за счет их собственных средств.

Внесены соответствующие изменения по определению порядка создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций различного уровня.

В связи с претерпевшей изменения структурой государственной противопожарной службы и возложением на субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления ряда функций по обеспечению пожарной безопасности на соответствующих территориях, установлен новый порядок финансового и материально-технического обеспечения служб пожарной безопасности.

При разграничении функций по обеспечению пожарной безопасности введены новые правила по распределению полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в области пожарной безопасности. Основное, что необходимо отметить, это то, что к ведению федеральных органов государственной власти в области пожаротушения отнесена функция по организации тушения пожаров на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектах, особо ценных объектах культурного наследия России, при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности отнесена организация тушения пожаров (за исключением пожаров, тушение которых возложено на федеральные органы государственной власти), к полномочиям органов местного самоуправления в области пожарной безопасности будет относиться обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений.

Уточнены источники (порядок) финансирования ряда мероприятий, направленных на социальную поддержку спасателей. Источником финансирования деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований являются средства бюджета соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Положения, регламентирующие право спасателей на получение ссуд и материальной помощи на приобретение жилья, условия и порядок реализации прав на жилье спасателей профессиональных аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, создаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, устанавливаются нормативными правовыми актами соответствующих органов власти.

Важным этапом развития нормативной правовой базы в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций стало принятие в 2006 году Федерального закона «О противодействии терроризму».

Закон определяет основные принципы противодействия терроризму, в качестве которых рассматриваются: обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность; приоритет защиты прав и за-конных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности; неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности; системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму; сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами в противодействии терроризму; приоритет мер предупреждения терроризма; единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций; сочетание гласных и негласных методов противодействия терроризму; конфиденциальность сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, а также о составе их участников; недопустимость политических уступок террористам; минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма; соразмерность мер противодействия терроризму степени террористической опасности.

Закон определил организационные основы противодействия терроризму, а также полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной политики в области противодействия терроризму; компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, по борьбе с терроризмом.

Правительство Российской Федерации определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, в области противодействия терроризму; организует разработку и осуществление мер по предупреждению терроризма и минимизацию и (или) ликвидацию последствий проявлений терроризма; организует обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами.

Кроме того, законодательно закреплено, что федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий. При этом в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. Для реализации решений указанных органов могут издаваться акты (совместные акты) указанных органов, представители которых входят в состав соответствующего органа.

Таким образом, анализ тенденций развития законодательной базы по проблемам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, защиты населения и территорий от их воздействий показывает, что в Российской Федерации действует ряд законодательных и нормативных правовых актов, подготовленных с учетом европейского опыта и позволяющих в целом осуществлять профилактическую деятельность по предотвращению аварий и катастроф.

Однако законодательная и нормативная правовая база в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций имеет ряд существенных недостатков. Правовые акты имеют неодинаковую силу, распространяются на различные субъекты правоотношений и разное территориальное пространство и не решают проблемы в полном объеме. Действующие нормы российского законодательства, содержащиеся в законах, указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, нормативных документах министерств и ведомств в данной области слабо согласованы между собой, иногда противоречат друг другу. В правовом отношении вопросы, связанные с предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, проработаны недостаточно.

В условиях переходного периода ядром системы обеспечения требований техногенной безопасности должны быть экономические механизмы. В нормативной правовой базе слабо используется система механизмов экономического воздействия в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (санкции, страхование, налоги, льготы, целевые фонды), что является серьезным упущением, особенно в условиях все большего внедрения рыночных отношений во все сферы жизни нашего общества.

Необходимо на государственном и корпоративном уровне с учетом европейского опыта осуществить работу по совершенствованию нормативных правовых актов, предусматривающих: внедрение широкого спектра рыночных механизмов повышения экономической ответственности за риск возникновения чрезвычайных ситуаций; механизм объективного определения и компенсации ущербов; стимулирование деятельности, направленной на снижение рисков чрезвычайных ситуаций и смягчение их последствий. С этой целью необходимо организовать разработку новых нормативных правовых актов и внести изменения и дополнения в действующее законодательство по тем направлениям, которые выявлены в ходе проведенного исследования.

Кроме того, на основе углубленного анализа и научно обоснованных критериев необходимо осуществить разработку проектов нормативных правовых актов по совершенствованию системы управления рисками, в полной мере реализовать концепцию приемлемого риска, прогнозирования и предупреждения чрезвычайных ситуаций.

Кроме того, оценивая общее состояние законодательной базы о ЧС техногенного и социально-политического характера этого уровня в субъектах Федерации, можно сделать вывод о том, что имеются все предпосылки для систематизации регионального законодательства.

Совершенствование законодательства по предупреждению и ликвидации ЧС техногенного и социально-политического характера осуществляется в рамках соответствующих решений Межведомственной комиссии и принятых ею в августе 1997 г. изменений и дополнений к Программе законодательного и нормативного правового обеспечения функционирования РСЧС.

Принятие и вступление в силу новых нормативных правовых актов имеет исключительно важное значение с точки зрения предотвращения ЧС, экстренного реагирования в случае их возникновения и оперативной ликвидации негативных последствий, а также преодоления остроты коллизий между населением и промышленными предприятиями, имеющими в производстве опасные для жизни людей и окружающей среды технологии.

Конечно, на практике перечисленные проблемы не являются исчерпывающими. Тем не менее, предлагаемый подход к формированию законодательства в области предупреждения и ликвидации ЧС техногенного и социально-политического характера соответствует подходам по созданию подобного законодательства в развитых странах мира. Предстоит еще большая работа по нормативному правовому регулированию отношений в этой области на федеральном, региональном и местном уровнях, особенно по устранению разночтений и противоречий в законодательстве.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (16) 2009