Законотворческая инициатива является одним из важных институтов демократического общества наряду с референдумом и др. Это форма непосредственного осуществления народом своей власти посредством влияния на деятельность законодательного органа и определения основных направлений развития этой деятельности.
Законодательная инициатива - это право (в некоторых случаях обязанность) специально управомоченных субъектов на внесение как готового законопроекта, так и законодательного предложения в орган законодательной власти, который обязан рассмотреть внесенный законопроект (законодательное предложение) в установленном конституцией (уставом) порядке и принять по нему конкретное решение. Началом реализации права законодательной инициативы считается регистрация внесенного законопроекта (законодательного предложения) в органе законодательной власти, окончанием - включение законопроекта (законодательного предложения) в повестку дня очередного заседания органа законодательной власти.
Законотворческая инициатива - это форма непосредственного осуществления населением государственной власти посредством внесения проекта нового закона, отмены или изменения ранее принятых законов с целью последующего принятия такого нормативного акта законодательным органом соответствующего уровня. Это разновидность коллективного обращения граждан. Однако в данном случае предметом является принятие конкретного нормативного акта. Граждане подготавливают проект акта и собирают подписи за то, чтобы именно данный проект был рассмотрен уполномоченным органом власти.
Законотворческая инициатива представляет собой право определенной группы избирателей предложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению парламентом. При этом парламент, как правило, может принять любое решение: согласиться с проектом, внести в него поправки или отклонить его. Этим законотворческая инициатива отличается как от референдума, решение которого имеет силу
В России законотворческая инициатива - это явление относительно новое, хотя по сути простые обращения (заявления, жалобы) в органы государственной власти практиковались довольно давно и регулярно.
В Конституции РФ 1993 г. закреплено право граждан на обращения в органы власти (ст. 33), а упоминание законотворческой инициативы как формы непосредственной демократии отсутствует. В то же время, поскольку непосредственное осуществление власти народом является основой нашего конституционного строя (ст. 3), есть возможность дополнительно раскрывать способы выражения этой власти в специальных законах. На федеральном уровне такие законы приняты в отношении референдумов. Законотворческая инициатива в федеральном законодательстве еще не получила правового закрепления. В этом отношении регионы России обогнали центр, поскольку во многих субъектах федерации народная инициатива уже стала правовой нормой. Эта форма прямой демократии установлена не менее чем в 20 субъектах РФ, что можно считать достаточно широким распространением нового для нашей страны института власти.
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако в российском законодательстве непосредственным выражением власти народа являются только референдум и свободные выборы. В тоже время практически без внимания остается такая форма народовластия, как законотворческая инициатива.
Отсутствие федерального регулирования законотворческой инициативы открыло для регионов свободу творчества, что привело к значительному разнообразию определений этой формы прямой демократии в разных субъектах федерации. Законотворческая инициатива называется также «народная законотворческая инициатива» (Иркутская область), «народная правотворческая инициатива» (Липецкая, Ярославская, Калужская области), «народная инициатива (граждан)» (Томская область), «законодательная инициатива граждан» (Тамбовская, Липецкая, Волгоградская, Свердловская, Астраханская, Смоленская, Омская области). При этом в Уставе Волгоградской области существует также «гражданская инициатива», которая является формой обращения (заявления), поскольку не предполагает обязательного рассмотрения законодательного предложения в парламенте.
Следует различать понятия «референдум» и «законотворческая инициатива», так как они являются двумя разными формами непосредственной демократии. Если на референдуме результат волеизъявления народа имеет обязательную силу, то проект народной инициативы рассматривается парламентом, который и принимает окончательное решение.
Легитимное количество граждан, имеющих право выдвинуть ту или иную законодательную инициативу, определяется либо процентным соотношением числа граждан, которые должны выступить в поддержку такой инициативы, к общему числу зарегистрированных избирателей, либо путем установления абсолютного числа граждан, которые должны выступить в поддержку этой инициативы. По инициативе, вносимой гражданами, парламент может принять любое решение: принять законопроект, отклонить, принять с поправками.
Круг вопросов, по которым субъекты законодательной инициативы наделены правом вносить законопроекты в орган законодательной власти, может быть различным. Это может быть как право законодательной инициативы по любому вопросу, право законодательной инициативы по любым вопросам, кроме конституционного законодательства, или право законодательной инициативы по вопросам только конституционного (уставного) законодательства. Согласно Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит строго определенному кругу субъектов: Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Как мы видим, в число этих субъектов не входят ни граждане, ни их объединения. Следовательно, в России на общегосударственном уровне народная правотворческая инициатива не предусмотрена. Однако федеральное законодательство санкционирует применение данного института на региональном и местном уровнях.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает возможность предоставления конституциями (уставами) субъектов РФ права законодательной инициативы общественным организациям и гражданам, проживающим на территории субъекта. Однако в практике на сегодняшний день такую возможность использовали только некоторые субъекты РФ, включив это право в свои конституции (уставы), но не определив механизм его реализации. Еще меньше регионов пошли по пути детальной правовой регламентации и закрепления юридических гарантий данного института посредством издания региональных законов
Вызывает большой интерес классификация субъектов Российской Федерации по степени правового регулирования института законодательной инициативы, предложенная С.С. Важновым. Ученый выделяет три группы:
1) первую группу составляют субъекты Российской Федерации, где право населения на внесение законопроектов закреплено в уставах (конституциях) субъектов Российской Федерации, в законах о региональных законодательных (представительных) органах, в регламентах их деятельности (Красноярский край, Удмуртская Республика, Костромская область, Краснодарский край и др.);
2) во вторую группу входят субъекты Российской Федерации, в которых приняты специальные законы о порядке реализации населением законодательной инициативы (Калужская, Калининградская, Ярославская области, г. Москва);
3) третью группу составляют регионы, в законодательстве которых право правотворческой инициативы граждан не предусмотрено (Архангельская, Белгородская области).
В Российской Федерации нет опыта применения законотворческой инициативы, однако в некоторых зарубежных странах данный институт предусмотрен, что позволяет лучше понять сущность института законодательной инициативы.
Следует отметить, что законотворческая инициатива предусмотрена конституциями или законами ряда зарубежных стран. На общегосударственном уровне она действует в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, на Филиппинах. На региональном уровне - применяется в США, Швейцарии и некоторых других странах.
Право на участие в законотворческой инициативе имеют лица, обладающие активным избирательным правом. Для внесения законопроекта требуется собрать определенное число подписей, подлинность которых проверяется уполномоченным органом. Необходимое число подписей в зарубежных странах различно. Устанавливается либо фиксированное их количество (например, 100 тыс. в Польше), либо процент от общей численности избирателей (например, 1% в Бразилии, 5% в Колумбии). Для сбора подписей обычно устанавливается максимальный срок, составляющий несколько месяцев.
Иногда, учреждая институт народной инициативы, конституции требуют, чтобы в таком порядке представлялся готовый законопроект. Такое требование содержится в Конституции Бразилии. Итальянская Конституция (ч. 2 ст. 71) требует, чтобы проект вносился в форме статей закона. Напротив, согласно ч. 2 ст. 139 швейцарской Конституции народная инициатива частичного ее пересмотра может быть заявлена избирателями как в форме разработанного проекта, так и в форме общей идеи; в последнем случае Федеральное собрание, если согласно с идеей, разрабатывает соответствующий проект, а если нет, то вопрос решается референдумом (ч. 4 указанной статьи).
Сегодня вовлечение граждан в процесс российского законотворчества обеспечивается в той или иной степени через их участие в референдумах, всенародных обсуждениях законопроектов, через обращения в законодательные органы с предложениями, замечаниями и, наконец, через наказы депутатам, для которых предложения граждан служат подчас отправным моментом в проявлении собственной законодательной инициативы. Каждая из перечисленных форм имеет безусловное значение для нормативной деятельности, однако лишь право вхождения в законодательный орган с собственной инициативой издания акта дает возможность гражданам непосредственно реагировать на возникающую общественную потребность в нормативном регулировании. Правовая основа таких инициатив позволяет учитывать действительные нужды и интересы народа. Формируется установка личности на участие в управлении делами страны, более полную реализацию собственных идей по вопросам развития российской государственности. Кроме того, растет авторитет представительного органа в глазах общественности. У населения повышается доверие к избранной власти, поскольку оно видит те результаты законодательной деятельности, на которые в данном случае, собственно, и рассчитывает.
Непосредственное осуществление власти многонациональным народом России является основой конституционного строя Российской Федерации, что закреплено в ст. 3 Конституции РФ. Однако таких форм непосредственной демократии, как референдум и свободные выборы, недостаточно. Поэтому необходимо также закрепить еще один способ непосредственного выражения власти народа - законотворческая инициатива. Для этого целесообразно будет принять федеральный закон о законотворческой инициативе.
Наличие такого закона позволит устранить имеющийся пробел в правовой регламентации данного института непосредственной демократии, послужит цели пропаганды участия граждан в законодательной деятельности, будет способствовать повышению активности граждан России в решении волнующих их злободневных проблем посредством использования возможности влиять на характер и содержание принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации федеральных законов.
Институт законотворческой инициативы также предоставит возможность политическим партиям, не представленным в Федеральном Собрании Российской Федерации, предлагать законопроекты, выражающие более полный спектр политических и идеологических взглядов, существующих в обществе.
Создание федерального закона о законотворческой инициативе облегчит то, что подобный институт уже закреплен в Российской Федерации на региональном и на местном уровнях. Кроме того, в мировой практике имеется богатый опыт применения законодательной инициативы граждан.
Исходя из всего изложенного, можно сделать вывод, что такой закон будет выполнять следующие важные для государства задачи:
Повышение политической активности граждан;
Более эффективное решение проблем граждан;
Более полную реализацию гражданами своих политических прав, закрепленных в Конституции РФ;
Рост авторитета представительного органа власти в глазах общества;
Проявление демократии и власти народа.
В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть важность правового закрепления законотворческой инициативы и принятия соответствующего федерального закона, что открыло бы путь для дальнейшего движения Российского государства и общества по направлению к развитию институтов прямой демократии и построению гражданского общества.
Теория и история государства и права
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (67) 2013