Институт ответственности государства был известен даже древнеримской юриспруденции. В XVII веке немецкая юридическая наука впервые занялась проблемой теоретического обоснования ответственности государства. В своих работах автор Л.В. Бойцова указывает на то, что принцип ответственности государства за причинённый его органами вред существует в большом количестве гражданско-правовых договоров и в настоящее время. В качестве маленького примера служит заключение страхового договора между государством и служащим. По договору государство несёт ответственность за причинение вреда другой стороне.
Законодательство об ответственности вследствие причинения вреда незаконными действиями государственных органов и должностных лиц как в России, так и за рубежом развивалось достаточно противоречиво.
В дореволюционной России ответственность за вред, причиненный должностными лицами, возникла позднее, чем во многих странах Европы. И Россию, и Европу объединял общий принцип личной имущественной ответственности должностных лиц за причинение вреда при осуществлении властных полномочий. В те времена государство делало всё возможное, чтобы такая ответственность была минимально ощутима для должностных лиц.
Классики марксизма-ленинизма осознавали необходимость наличия в советском праве ответственности «всех чиновников за все свои служебные действия". Но Конституция РСФСР 1918 г. подобные положения в тот момент ещё не предусматривала. С 1920 г. началось постепенное принятие нормативных актов, регулирующих процесс возмещения вреда со стороны властных структур. Но их число было невелико, а предметом их регулирования служил узкий круг общественных отношений. Это означало, что в ранние годы советской власти на законодательном уровне ещё не существовало эффективной защиты нарушенных прав граждан.
В 1922 году была предпринята первая попытка решить проблему возмещения вреда, причинённого противоправными действиями государственных органов и должностных лиц. Ведущие тезисы по данной теме содержались в проекте Гражданского кодекса РСФСР. При разработке Кодекса предполагалось установить возмещение ущерба со стороны государственных органов на общих основаниях. Однако в стране к тому моменту сложилось не самое благоприятное положение в экономической, социальной и политической сферах. К тому же, работники государственного аппарата не обладали высоким уровнем профессиональной подготовки, поэтому комиссия ВЦИК пришла к выводу: «Эта ответственность должна быть предусмотрена особым законом, а как общее правило, сейчас она очень опасна».
Статья 407 ГК РСФСР (1922 г.) предусматривала следующее: учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, лишь в случаях, особо указанных в законе, если неправильность действий должностного лица признана судебным или административным органом. Шестого апреля 1928 г. была дополнительно принята статья 407-а ГК РСФСР. В соответствии с ней на учреждения возлагалась ответственность за действия должностных лиц, не обеспечивших сохранность изъятого у граждан имущества.
Множество авторов говорили о несовершенстве ст. 407 после её принятия. Так, профессор Т.Н. Добровольская и профессор С.И. Вильнянский настаивали на её изменении. Ю.К. Толстой выступал с предложением введения административных актов, устанавливающих ответственность государственных органов на союзном уровне, ведь в то время она находилась на усмотрении отдельных республик, что, по мнению профессора, приводило к неблагоприятным последствиям.
Впоследствии в проекте Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных руспублик появилось положение о том, что условия и пределы ответственности государственных органов за ущерб, причиненный неправильными служебными действиями их должностных лиц в сфере административного управления и судебной деятельности, регулируются законодательством СССР и союзных республик. Из смысла данного положения видно, что оно практически соответствовало правилу ст. 407 ГК РСФСР 1922 г.
Проект вызвал резонанс среди юристов и деятелей науки. Была высказана точка зрения о необходимости установить общий принцип ответственности государственных органов за имущественный вред, причиненный неправильным выполнением должностными лицами их служебных полномочий. Государственные органы обязаны нести ответственность за вред, причиненный неправильными служебными действиями в сфере административного управления и судебной деятельности, согласно общим принципами гражданского права, исключая случаи, предусмотренные законодательством СССР.
Согласно статье 89 Основ гражданского законодательства и союзных республик в случае причинения ущерба вследствие неправильного служебного поведения со стороны органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и судов, вышеперечисленные органы несут ответственность имущественного характера в случаях и в пределах, установленных специальным законом. Можно представить какое количество критических замечаний в юридической литературе встретило данное положение об «особенной» имущественной ответственности этих государственных органов.
К недостаткам ст. 407 также стоит отнести и то, что она предусматривала ответственность только за неправильные служебные действия должностных лиц. О незаконности и противоправности нормативно-правовых актов в ней ничего не говорилось. Таким образом, высшие компетентные органы государственной власти принимали акты, на основании которых должностные лица в области административного управления безвозмездно изымали имущество у раскулаченных крестьян, скот у всех крестьян, жилищный фонд у кооперативов, у репрессированных по политическим мотивам – принадлежащее им имущество и т.д. Поскольку эти действия осуществлялись на основании предписания высших органов, они признавались законными.
Гражданский кодекс ничего не упоминает о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов. Из смысла разъяснения НКТ РСФСР от 21 мая 1925 г. «О порядке применения п. "д" ст. 47 КЗоТ» следует, что при оправдательном приговоре или прекращении дела за лиц, находившихся под арестом или отстраненных от работы по постановлению судебно-следственных властей в связи с обвинением в уголовно наказуемом деянии, непосредственно связанном с их работой, наниматель был обязан уплатить вознаграждение не более чем за два месяца с момента ареста или отстранения. В случае же отстранения трудящегося, застигнутого с поличным на месте совершения преступления, непосредственно связанного с его работой или сознавшегося в совершении такового, от работы по инициативе нанимателя, который был правомочен на это, наниматель обязан был уплатить вознаграждение за время, прошедшее с момента приостановления выплаты по день оправдательного приговора или прекращения дела.
Следовательно, на юридическое лицо, где работал потерпевший, возлагалась обязанность по возмещению утраченного заработка. Можно сделать вывод, что данное правило составлено без учёта некоторых важных юридических аспектов, а именно причинной связи, необходимой для возникновения компенсации утраченного заработка потерпевшим. Действительно, вред, который возник, как следствие незаконных действий правоохранительных органов относится к деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, но не юридического лица, где работал потерпевший. Поэтому справедливо было бы привлекать к ответственности не работодателя, а соответствующие судебно-следственные органы.
В юридической науке существовало два подхода к проблеме возмещения вреда, причинённого правоохранительными органами. Первый подход предполагал применение общих правил о возмещении вреда, понесенного гражданами, причиненного как в сфере административного управления, так и в сфере уголовного судопроизводства.
Второй подход подразумевал сохранение дифференциации в регулировании в зависимости от области государственной-правовой деятельности. К тому же, целесообразно было бы издать специальный закон, который регулировал бы отношения по возмещению вреда, причинённого по причине незаконного привлечения к уголовной ответственности и осуждения.
Оба эти подхода, однако, имеют один объединяющий признак. И первый, и второй выступают за признание в качестве ненадлежащего ответчика именно государство в целом, а не государственный орган.
Ст. 446 ГК РСФСР 1964 года дополнила предыдущий гражданский кодекс интересной нормой о том что, «государственное учреждение отвечает за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, на общих основаниях, если иное не предусмотрено специальным законом».
Далее Часть 2 ст. 89 Основ (ст.447 ГК РСФСР) устанавливала, что за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, соответствующие органы несут имущественную ответственность в случаях и пределах специально предусмотренных законом.
В случае правонарушений со стороны органов государственной власти и должностных лиц, граждане обращались с жалобами и заявлениями в Советы народных депутатов, в различные вышестоящие органы (министерства, ведомства, главные управления), профсоюзы, в прокуратуру и судебные органы. Первым правовым актом, закрепившим право подачи жалобы в Советском государстве, было Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного съезда Советов, которое было принято в ноябре 1918 года «О точном соблюдении законов». Этот документ устанавливал право каждого гражданина обжаловать действия любого должностного лица, а также волокиту или иные ущемления их законных прав.
К числу нормативных актов, закреплявших право граждан на обжалование и регулирующих порядок производства по жалобам, относились действовавшие в масштабах Союза ССР: постановление ЦИК СССР от 13 апреля 1933 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер», установившее порядок приема, направления и рассмотрения жалоб; постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб и трудящихся» и постановление Комиссии Советского контроля при СНК СССР, утвержденное СНК СССР 22-26 мая 1936 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся», регламентирующее порядок регистрации жалоб, обязывающее соблюдать сроки их рассмотрения и систематически контролировать постановку работы по жалобам в низовых звеньях государственного аппарата.
Постановление ЦК КПСС «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» определяли организационный и правовой порядок деятельности государственных органов по жалобам и заявлениям. Исполкомы местных Советов была уполномочены систематически проводить проверку состояния дел по рассмотрению жалоб, предложений и заявлений граждан в отделах исполкома, на предприятиях, различных учреждениях и организациях. Далее результаты таких проверок оглашались на заседаниях исполнительных комитетов, а при необходимости могли обсуждаться на сессиях Советов народных депутатов, заседаниях исполнительных и распорядительных органов, постоянных комиссий Советов народных депутатов.
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961г. «О дальнейшем ограничении штрафов, налагаемых в административном порядке» граждане и должностные лица, подвергшиеся штрафам в административном порядке, имели право обжаловать постановления соответствующих органов управления и должностных лиц в районный (городской) народный суд по месту своего жительства. По решению суда могла произойти отмена наложенного штрафа и прекращение производства об административном нарушении, если было установлено, что штраф был наложен на лицо незаконно. При рассмотрении жалобы, если суд устанавливал, что лицо подверглось штрафу незаконно, выносилось определение об отмене наложенного штрафа и прекращении производства по делу об административном нарушении.
Помимо этого в суд также поступали жалобы, касающиеся различных отраслей права. Наиболее распространёнными из них были жалобы о наложении дисциплинарного взыскания, переводе и увольнении с работы, жалобы на действия жилищных органов, жалобы на действия нотариальных органов и др. Таким образом, граждане могли обращаться в суд за судебной защитой только после того как соответствующий государственный орган не принял должных мер к восстановлению нарушенных прав граждан. Важно то, что это право было строго ограничено определёнными в законе случаями. Содержание жалоб трудящихся подразумевало конкретный административно-правовой спор между гражданином и соответствующим органом государственной власти. Разрешая подобные споры, суды выносили окончательные решения, которые не могли быть пересмотрены или изменены каким-либо органом власти.
С принятием Основ и ГК РСФСР 1964 года у граждан появилось больше возможностей компенсации вреда со стороны государственных структур. Действительно, при сравнении статей 407 (ГК 1922 года) и 446 (ГК 1964 года) заметна разница между ними. Статья 407 делает ответственность государственных органов и должностных лиц скорее исключением. Часть 1 ст. 89 Основ, которая позднее была воспроизведена в статье 446 Кодекса 1964 года, закрепляла обязанность государственного органа по возмещению вреда, причинённого его должностными лицами при осуществлении ими своих полномочий в сфере управления, если законом не было предусмотрено иное. Новизной ГК 1964 года стало и то, что в субъектный состав должников законодатель включил и общественные организации. Действительно, в тот период полномочиями по административному управлению обладали общественные помощники следователей и прокуроров, общественные автоинспекторы госавтоинспекций и др.
Но стоит сказать и о недостатках выработанной законодателем системы возмещения вреда, причинённого должностными лицами и государственными органами. Сфера возможностей возмещения вреда, причиненного актами власти, была максимально расширена законодателем в ГК 1964 года. Но, несмотря на это, советское право в данной области всё ещё оставалось неоднозначным и противоречивым.
Проблема состояла в том, что в советском законодательстве отсутствовало единое понимание термина «организация». Это влекло за собой разнообразное толкование смысла части 1 ст. 446 ГК РСФСР 1964 года. Гражданское право относит организации к юридическим лицам. Среди некоторых авторов существовало мнение о необходимости относить к числу субъектов, наделённых властными полномочиями не только государственные учреждения, но и другие государственные организации. Так как «законодатель осуществление государственно-властных функций представляет не только учреждениям, которые по своему характеру являются сугубо органами административного управления, но в отдельных случаях и другим государственным организациям», применяя ст. 446 важно учитывать не обозначенный в нём субъект ответственности, а природу деятельности при причинении вреда. Таким образом, субъектом ответственности по ней могут быть не только государственные учреждения, но и хозрасчетные организации.
С такой точкой зрения трудно согласиться. Ведь возмещать причинённый вред гражданам по советскому законодательству могут лишь государственные органы, к компетенции которых отнесено принятие административных актов и наделённые полномочиями административного управления должностные лица.
Поэтому ссылка автора Нора В.Т. на необходимость расширительного толкования ст. 446 можно назвать ошибочной. И статья 446 ГК РСФСР, и статья современной ст. 1069 ГК РФ являются нормами специальными. Как известно, в отношении специальных норм действует следующее императивное правило: они не подлежат расширительному толкованию.
Автор А.П. Кун указывает на непоследовательность законодательной политики советского государства в области анализируемого вопроса. «После принятия Основ не было принято ни одного закона, который устанавливал бы ответственность государственных учреждений перед организациями за вред, причиненный неправильными актами власти. В то же время не были отмены законы, принятые в свое время в соответствии со ст. 407 ГК 1922 г. Они-то и продолжали действовать». Его дополняет автор М.Ф. Медведев, конкретно называя некоторые из таких законов. "К таким правовым актам относились: ...закон о реквизициях и конфискациях от 27 марта 1927 г., который фактически не применялся; ст. 84 КТМ СССР предусматривалась ответственность порта за аварии по вине государственных морских лоцманов в пределах аварийного фонда, образуемого из 10% отчислений от суммы лоцманского сбора; Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 16 января 1928 г. «Об ответственности за убытки, причиненные незаконным вмешательством органов власти в деятельность кооперативных организаций».
С завершением октябрьской революции 1917 г. в обществе наблюдалось отрицание большинства традиционных правовых идеалов. В молодом советском государстве на законодательном уровне ещё не был закреплён эффективный метод защиты нарушенных прав граждан в сфере их правоотношений с государственными органами и должностными лицами. Первая попытка была сделала лишь в Гражданском кодексе РСФСР 1922 года. Но норма, закрепившая специальной порядок возникновения имущественной ответственности у представителей публичной власти, встретила огромную критику со стороны представителей юридической науки. Более того принцип ответственности государства был назван опасным в силу того, что вполне мог подвернуть сомнениям авторитет государственной власти и, несомненно, предполагал значительные финансовые расходы в случае его дальнейшего применения. Было принято считать, что государство само по себе очень редко вступает в отношения с гражданами, а нарушения прав граждан государственными органами, вообще, исключены. В данном случае наблюдается сила и мощь советской идеи, о которой уже было сказано в работе. Она просто не могла содержать в себе никакой негативной информации по отношению к государственной власти, которая была воплощением воли народа. Было принято считать, что советская власть проявляла себя по отношению к народу исключительно положительно.
Историю ответственности государственных органов в период действия первого гражданского Кодекса РСФСР 1922 года, мы всегда начинаем вести со статьи 407 ГК РСФСР 1922 года. Впоследствии она была дополнена ещё и статьёй 407-а. К тому же, в статье 89 Основ гражданского законодательства содержалась информация об «особенной» имущественной ответственности, регулируемой специальными законами. То, что норма предполагает ответственность государственных органов лишь при наличии специального закона, нельзя громко называть её недостатком. Ведь в ходе исследования истории советского государства и права было установлено, что все действия молодого советского государства были направлены на достижение всеобщего блага, на восстановление общества и государства после переломных идеологических войн. И политика государства в области регулирования вопроса об ответственности властных структур не является исключением.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (57) 2013
