История развития брачно-семейного законодательства в сфере опеки и попечительства
с 1917 г. по сегодняшнее время

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Морозова О.А. В статье рассматриваются один из основных этапов исторического развития одного из ключевых институтов семейного права и семейного законодательства – опеки и попечительства. Будучи важным, комплексным институтом семейного и гражданского права, опека и попечительство в настоящее время исследованы недостаточно. Автор проводит анализ эволюции состояния правоотношений опеки и попечительства, изучая положения опекунского права начиная 1918 года. Данный период интересен тем, что в нем появилось стремление советской власти усовершенствовать опеку над малолетними, не связывая ее с принципом сословности. В основе построения правоотношений – государственно-общественный характер попечения и преобладание попечения о личности над управлением имуществом. В содержание статьи включены также современные аспекты особенностей семейно-правовых отношений в сфере опеки и попечительства, обозначены возможные направления развития законодательства в данной сфере.

Опека (попечительство) в российском праве исторически развивалась как один из традиционных, стабильных и востре­бованных способов устройства в семью детей-сирот и защи­ты их прав. Опека преимущественно была связана с заменой осиротевшему ребенку родителей, по замечанию В. И. Синай­ского, как «суррогат родительского попечения о детях, их лич­ности и имуществе», и в настоящее время является наиболее распространенной формой семейного устройства детей, утра­тивших родительское попечение. Так, по данным Аппарата Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Рос­сийской Федерации, в начале 2013 года в России было 643757 детей, утративших родительское попечение, из них в семьи передано более 580 тысяч детей. Опека и попечительство со­ставляют более 60% от всех форм семейного устройства осиро­тевших детей.

После октября 1917 г. начался период ломки традицион­ных правовых институтов, в том числе и опеки. Теперь опека вместо сословного приняла общегосударственный характер, взамен порядка крестьянской опеки конца XIX - начала XX в., основывавшегося на нормах обычного права. Что же касается правовых основ опеки послереволюционного периода, то ими стало новое брачно-семейное законодательство. Одним из пер­вых Кодексов после Октябрьского периода был Кодекс 1918 г. «Об Актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и Опекунском праве». Он включал в себя специальный раздел, именуемый «Опекунское право», посвященный главным об­разом опеке над несовершеннолетними. Вопросы опекунского права до принятия данного Кодекса в течение всего револю­ционного периода не получили конкретной регламентации. Декретом от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» опекунские учреждения старого режима были упразднены наряду со всеми другими сословными ор­ганизациями, но ничего нового вместо них создано не было. Таким образом, нормы, содержащиеся в IV разделе принятого Семейного кодекса, действительно являлись совершенно са­мостоятельными и новыми построениями права.

Идеологической подоплекой к этой части нового права являлся государственно-общественный характер попечения и преобладание попечения о личности над управлением иму­ществом. Так, Зинаида Теттенборн в вводной статье к Кодексу 1918 г., сравнивая его с ранее действовавшим законодатель­ством, указывала следующее. В старом законодательстве и во всех действовавших в то время западноевропейских правовых системах установление опеки было равнозначно назначению опекуна. По Кодексу 1918 г. опека могла осуществляться как опекунами и попечителями, так и непосредственно опекун­скими учреждениями (ст. 184) в лице Отделов социального обеспечения (при губернских, а в Петрограде и Москве при го­родских Совдепах). По дореволюционному праву трудно было уловить различие между институтом опеки и попечительства. Попечителя несовершеннолетнего отличали от опекуна не по характеру его представительства, а исходя из возраста подо­печного: до 14-летнего возраста несовершеннолетний состоял под опекой, с 14-летнего возраста он мог попросить себе по­печителя, хотя объем его прав по распоряжению имуществом не увеличивался. По Кодексу 1918 г. устанавливалось ясное различие между двумя институтами: опекун - лицо, охраня­ющее все личные и имущественные интересы подопечного, являющееся его защитником и представителем (ст. 188); по­печитель - лицо, уполномоченное на совершение отдельных сделок или на управление имуществом вообще (ст. 189). Опе­кун назначался Отделом социального обеспечения (ст. ст. 194 - 197), а попечитель назначался только по ходатайству того лица, над которым оно устанавливалось (ст. 198). Согласно Кодексу 1918 г., опека устанавливалась над лицами, не обла­дающими нормальной дееспособностью - несовершеннолет­ними и душевнобольными, и имела главной целью заботу о личности подопечного. Попечительство устанавливалось над совершеннолетними душевноздоровыми лицами в случаях, «когда эти лица не могли надлежащим порядком вести свои дела, защищать свои интересы вообще или в каком-либо опре­деленном случае в силу старости, недугов или неопытности по их ходатайству».

По Кодексу 1918 г. существовало только два основания для установления опеки: несовершеннолетие и душевная болезнь. Однако ст. 246 допускала возможность назначения опеки и по другим основаниям, в частности в случае расточительства. Однако это дополнение к общим основаниям имело весьма ограниченное применение, т.к. в этот период установление опеки по расточительству вряд ли было возможно. В тот пе­риод весь строй создающихся экономических отношений был направлен к тому, чтоб довести до минимума индивидуальное обладание ценностями и исключить саму возможность нали­чия излишней роскоши и расточительства.

Прекращалась опека сама собою по достижении совер­шеннолетия, по достижении лицами женского пола 16-лет­него возраста, мужского пола - 18-летнего возраста (ст. 191), а до наступления этого возраста в случаях специального объяв­ления лица совершеннолетним по постановлению Отдела со­циального обеспечения (ст. 191). Опека по душевной болезни прекращалась по выздоровлении лица, о чем врачебный отдел обязан был известить опекунское учреждение. От установления опеки отличалось назначение опекуна, которое имело ме­сто в тех случаях, когда Отдел социального обеспечения не воз­лагал на себя опекунских обязанностей (ст. 206). Примечание к ст. 206 устанавливало, что один опекун мог быть назначен как над одним лицом, так и над группой лиц. Данное положение Семейного кодекса давало возможность отойти от семейного принципа организации опеки, поручив исполнение воспита­тельных задач особенно подходящим для этой деятельности лицам, например, выдающимся специалистам-педагогам. Сделано это было с определенной целью: избавить опеку от влияния семьи, родственников на местах. «А главное, обеспе­чить правильную постановку дела общественного воспитания несовершеннолетнего подопечного», ибо опека понималась преимущественно как надлежащая организация воспитания.

Назначение опеки и назначение опекуна носили гласный, публичный характер. О назначении опеки производилась пу­бликация в местном органе периодической печати. Заинтере­сованным лицам предоставлялось право в двухнедельный срок с момента появления публикации оспорить это решение в Суде по месту нахождения Отдела социального обеспечения.

В качестве основного отличия опеки того времени фигу­рирует концентрация внимания на охране личности подопеч­ного, его личных интересов, тогда как имущественные права несовершеннолетнего находились как бы вне сферы внимания. Высказывалось мнение, что в дореволюционный период важ­но было охранять принадлежащее сиротам недвижимое иму­щество, добросовестно им управлять, получать с него доходы, однако после революции задача заключалась в том, чтобы не дать погибнуть полунищему ребенку, сохранить для него ма­ло-мальски ценный скарб, оставшийся от родителей. Имелись на этот счет и некоторые исключения. Так, в письме Наркома просвещения РСФСР в адрес Наркомвнудела от 14 августа 1924 г. говорилось о желательности избегать без особой надобности муниципализации домов, принадлежащих сиротам и полу­сиротам, не имеющим никаких источников существования, кроме этих домов, до достижения ими совершеннолетия. Это были попытки как-то смягчить переход к ликвидации частной собственности как источника существования хотя бы для опре­деленной категории осиротевших детей.

Семейный кодекс 1918 г. содержал ряд особенностей, свойственных духу того времени. Например, опекун ребен­ку назначался из числа лиц, способных выполнять эту долж­ность, и каждый гражданин Российской Республики, назна­ченный отделом социального обеспечения опекуном, обязан принять опеку. Отказаться от выполнения этой обязанности можно было только тогда, когда имели место основания для отказа (болезнь или телесный недостаток, затрудняющий де­ятельность по опеке; наличие четырех и более малолетних де­тей; пребывание в должности опекуна над другим ребенком).

Существенным отличием опеки того периода была также возможность ее осуществления как самим отделом социально­го обеспечения, так и назначенным для этой цели опекуном.

Наиболее распространена была опека индивидуальная в лице конкретного лица, принявшего на себя все обязанности по вос­питанию подопечного. Вот почему опека обычно устанавлива­лась, когда у ребенка имелись родственники, «а не имеющие их остаются беспризорными». Как выход из положения предла­галось возложение опекунских обязанностей и на целые кол­лективы: профсоюзные, партийные организации, месткомы и проч. Но поскольку «это затруднительно», рекомендовалось предоставлять этим организациям право выделять из своей среды отдельных лиц для назначения их опекунами с возло­жением на организацию некоторой ответственности и наблю­дения за правильностью действий опекуна.

Таким образом, первый российский Семейный кодекс в чем-то поддерживал ставшие традиционными положения, касающиеся детей, утративших родительское попечение, а в чем-то привносил нечто новое, соответствующее духу того вре­мени. Сюда входили главным образом предписания, связан­ные с общеполитическими установками, а также с задачами дня. А т.к. одна из них заключалась в борьбе с беспризорно­стью, опека рассматривалась как профилактическая (пред­упредительная) мера борьбы с беспризорностью, как одно из наиболее действенных средств предупреждения беспризорности.

Реализация задач, связанных с охраной детей, лишив­шихся родительского попечения, справедливо ставилась в за­висимость от тщательного выявления обездоленных малолет­них граждан. Опека могла считаться правильно поставленной только в том случае, если ни один ребенок (или подросток), подлежащий опеке, не ускользнет из области внимания Отде­ла народного образования. А в результате передачи функций по опеке губернским отделам происходило существенное от­даление данных органов от места нахождения детей-сирот, в чем уже тогда виделся один из недостатков действующих по­ложений об опеке. Отдалялось и, естественно, затруднялось и выявление тех, кто нуждался в незамедлительной охране. Неслучайно в качестве одного из главных затруднений в раз­витии опеки тогда рассматривалось неполучение местными отделами народного образования своевременно сведений о детях и подростках, не находящихся на попечении родителей и нуждающихся вследствие этого в опеке. Именно поэтому предлагалось арендаторам домов, домоуправлениям, домко­мам и т.п. в кратчайший срок извещать Отдел народного об­разования обо всех проживающих в их домах детях до 18 лет, не находящихся на попечении родителей или опекунов. Та­кой виделась конкретизация общей идеи, заложенной в ст. 195 Кодекса, где говорилось в самом общем виде об обязанности должностных лиц и учреждений, близких ребенку лиц изве­щать о необходимости учреждения опеки.

Второй по счету Семейный кодекс России, введенный в действие с 1 января 1927 г., также много внимания уделял опе­ке и попечительству над несовершеннолетними как способу защиты их личности, законных прав и интересов, охраны их имущества в случаях, предусмотренных законом.

Ответственность за своевременное устройство детей-си- рот персонально возлагалась на председателей соответствую­щих городских и сельских Советов.

Осуществление функций по опеке над несовершенно­летними возлагалась на отделы народного образования, а функции по опеке над душевнобольными и слабоумными воз­лагались на отделы здравоохранения, над престарелыми - на отделы социального обеспечения.

Положение об органах опеки и попечительства, утверж­денное ВЦИК И СНК РСФСР 18 июня 1928 г., возлагало на от­делы народного образования непосредственное выполнение всех функций по опеке и попечительству, а именно: учрежде­ние и прекращение опеки, назначение и освобождение опеку­нов, надзор за их действиями, необходимые мероприятия по охране имущества подопечного, усыновление и отмена усы­новления, разрешение споров между родителями по вопро­сам воспитания детей, отобрание детей у родителей и других лиц, представление в суды заключений по делам, связанным с воспитанием детей.

В сельских местностях сельские Советы учреждали и пре­кращали опеку, назначали и освобождали опекунов от обя­занностей, наблюдали за действиями опекунов, а также при­нимали меры по охране имущества подопечного. Однако они не вправе были давать разрешение на отчуждение имущества подопечного сверх определенной установленной законом сто­имости, решать вопросы, касающиеся усыновления и выпол­нять другие функции, кроме указанных.

По-прежнему опекун назначался. И лишь в определен­ных Кодексом случаях он мог отказаться от выполнения опе­кунских обязанностей. Однако круг лиц, которые могли быть опекунами, становился все уже. Теперь опекунами не могли быть лица, лишенные избирательных прав. А к ним в соответ­ствии со ст. 65 Конституции РСФСР 1918 г. относились:

1)     лица, прибегающие к наемному труду с целью увели­чения прибыли;

2)     лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления от имущества и т.п.;

3)     частные торговцы, торговые и коммерческие посредни­ки;

4)     монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;

5)     служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовав­шего в России дома.

В этом перечне заметно проявление принципа классового отбора. Обращает на себя внимание также достаточно деталь­ное описание в Кодексе всех разрешаемых опекуну сделок, со­вершаемых в целях охраны имущественных прав подопечного. Для Семейного кодекса 1927 г. характерно также повышенное внимание к производству дел по опеке и попечительству, ко­торому посвящалась специальная глава. Одновременно уточ­нялось, на кого возлагалась обязанность в трехдневный срок извещать об оставшихся без родительского попечения детях. Сюда входили:

1)     домоуправления, владельцы и арендаторы домов, если в домах имеются несовершеннолетние, подлежащие опеке;

18    Пергамент А. И. Опека и попечительство. М.: Юридическая лите­ратура, 1966. С. 11.

19    Там же.

20    Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР, введенный в дей­ствие Постановлением ВЦИК от 19.11.1926 // СУ РСФСР. 1926. № 82. Ст. 612.

2)      сельские Советы;

3)     органы ЗАГС, если при регистрации смерти им станет известно об оставшихся без попечения несовершеннолетних сиротах, а также зарегистрированных подкидышах и сиротах;

4)     судебные исполнители, когда при описи имущества ими будут обнаружены несовершеннолетние, подлежащие опеке;

5)     судебные органы и милиция при взятии под стражу или осуждении к лишению свободы лиц, имевших попечение о несовершеннолетних, остающихся вследствие этого без над­лежащего присмотра;

6)     граждане, связанные с лицами, подлежащими опеке или попечительству, родством или единством хозяйства.

Несмотря на наличие правового регулирования опеки и попечительства, в послереволюционный период в России про­блема устройства детей, оставшихся без семьи, родителей, в силу разных причин продолжала существовать и оставалась острой. Поэтому и после введения в действие Семейного ко­декса продолжался поиск универсальной формы опеки и попечительства для детей-сирот и детей, оставшихся без по­печения родителей. Но, с одной стороны, предпринимались поиски облегчения судьбы таких детей, а с другой - ограничи­вались возможности их наиболее подходящего устройства по соображениям классового характера.

Во время Великой Отечественной войны появилась на­сущная необходимость борьбы с беспризорностью и устрой­ства детей, лишившихся родителей, поэтому в данный период институт опеки и попечительства приобретает особую акту­альность. В Инструкции Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР и НКЮ, утвержденной СНК РСФСР 8 апреля 1943 г. «О патронировании, опеке и усыновлении детей». В частности, подчеркивалось, что орган, ведающий усыновлением, обязан удостовериться, что у лица, желающего усыновить ребенка, есть все необходимые условия для его воспитания.

Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 года много лет не подвергался существенным изменениям и допол­нениям, поэтому значительные перемены в правовом регули­ровании опеки над несовершеннолетними произошли лишь в 1969 году, с принятием нового Кодекса о браке и семье РСФСР (далее - КоБС РСФСР). Обязанности опекуна по воспитанию подопечного ребенка были четко отделены от обязанностей по обеспечению имущественных интересов. Опекун наделялся всей полнотой родительских прав и обязанностей, и закон воз­лагал на него такую же ответственность за судьбу несовершен­нолетнего, как и на родителей. Этот факт подчеркивала также безвозмездность опеки: КоБС РСФСР 1969 года не содержал никаких оговорок относительно какого-либо вознаграждения опекуну за осуществление им своих обязанностей по отноше­нию к несовершеннолетнему подопечному.

Институт опеки и попечительства продолжал развивать­ся, что нашло свое отражение в Семейном кодексе 1995 года (далее - СК РФ). Текст первой редакции данного Кодекса включал в себя достижения прошлых лет в области законо­дательного регулирования правоотношений по опеке над несовершеннолетними с акцентом на защите личных (не­имущественных) прав и интересов подопечного ребенка. Раз­дельность семейного и гражданского законодательства стала традиционной для отечественной правовой системы, а при­надлежность норм по опеке над несовершеннолетними семей­ному праву не оспаривалась.

Кардинальные перемены в правовом регулировании от­ношений по опеке начались с принятием первой части Граж­данского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), в ко­торой закреплены правила об установлении, осуществлении и прекращении опеки как в отношении взрослых, так и в отно­шении детей (ст. 31 - 40). И хотя в СК РФ осталась гл. 20, посвя­щенная опеке и попечительству как форме воспитания детей, утративших родительское попечение, после принятия ГК РФ, а потом и Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» отношения в этой сфере ста­ли предметом гражданско-правового регулирования. Нормы гражданского права заняли ведущее место в правовом регу­лировании отношений по опеке и попечительству, вследствие чего защита прав осиротевших детей растворилась в пробле­мах гражданско-правового характера, что не могло не сказать­ся на понимании сущности опеки над несовершеннолетними, оставшимися без родителей и семьи.

В настоящее время в научном мире нет единого мнения о характере правового регулирования отношений по опеке над детьми. С точки зрения семейного права опека над несо­вершеннолетним, утратившим родительское попечение, - это способ семейного устройства осиротевшего ребенка, а с точ­ки зрения гражданского права - способ восполнения его дее­способности. Поэтому отраслевая принадлежность института опеки над несовершеннолетними напрямую зависит от опре­деления семейного права как самостоятельной отрасли.

Однако в науке до сих пор отсутствует единое мнение от­носительно отраслевой принадлежности семейных правоот­ношений. А соответственно и вопрос об отраслевой принад­лежности опеки над несовершеннолетними, утратившими родительское попечение, относится к числу дискуссионных тем. Тем более что СК РФ не содержит понятия опеки и попе­чительства над несовершеннолетними, определяя лишь цели.

Следовательно, в зависимости от акцентов, которые уче­ные-цивилисты расставляют, рассматривая назначение опеки, зависит правовая природа самого института опеки и характер правового регулирования этих отношений.

В целом представляется, что опека и попечительство над несовершеннолетним, утратившим родительское попечение, - это способ его устройства в семью опекуна с целью создания ему подходящих условий семейного воспитания, и именно этой цели подчинена защита его прав, и, прежде всего, пра­ва жить и воспитываться в семье. Поэтому между опекуном и несовершеннолетним подопечным вследствие установления опеки или попечительства возникают именно семейные отно­шения, которые регулируются семейным законодательством.

Вместе с тем при осуществлении опеки возникают право­отношения между опекуном и третьими лицами. И эти отно­шения, в частности, могут иметь административный характер. Административные правоотношения возникают между опе­куном и органами опеки и попечительства в целях реализа­ции прав подопечного и исполнения обязанностей опекуна. И хотя опекун в этих отношениях действует от своего имени, он призван обеспечить интересы подопечного ребенка. Поэтому эти правоотношения в системе правоотношений по опеке над детьми, по сути дела, играют вспомогательную роль.

Следовательно, в настоящее время важной задачей ста­новится совершенствование семейного законодательства в части, касающейся регулирования отношений по опеке и по­печительству над детьми, утратившими родительское попече­ние. От его улучшения зависит эффективность использования этого института как способа устройства осиротевших детей в семьи. К сожалению, Федеральный закон «Об опеке и попечи­тельстве» не помогает, а затрудняет решение подобного рода задачи. Связано это с тем, что введение им новых правил пра­вовой регламентации отношений по опеке наряду с унифи­кацией законодательства об опеке и попечительстве как над несовершеннолетними, так и над совершеннолетними неде­еспособными или ограниченно дееспособными гражданами, свидетельствует о стремлении законодателя перевести регули­рование вопросов опеки на гражданско-правовые рельсы.