Евразийский юридический портал

Бесплатная юридическая консультация онлайн, помощь юриста и услуги адвоката

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
Юридические статьи История государства и права История развития брачно-семейного законодательства в сфере опеки и попечительства с 1917 г. по сегодняшнее время

История развития брачно-семейного законодательства в сфере опеки и попечительства с 1917 г. по сегодняшнее время


История развития брачно-семейного законодательства в сфере опеки и попечительства
с 1917 г. по сегодняшнее время




ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Морозова О.А.

В статье рассматриваются один из основных этапов исторического развития одного из ключевых институтов семейного права и семейного законодательства – опеки и попечительства. Будучи важным, комплексным институтом семейного и гражданского права, опека и попечительство в настоящее время исследованы недостаточно. Автор проводит анализ эволюции состояния правоотношений опеки и попечительства, изучая положения опекунского права начиная 1918 года. Данный период интересен тем, что в нем появилось стремление советской власти усовершенствовать опеку над малолетними, не связывая ее с принципом сословности. В основе построения правоотношений – государственно-общественный характер попечения и преобладание попечения о личности над управлением имуществом. В содержание статьи включены также современные аспекты особенностей семейно-правовых отношений в сфере опеки и попечительства, обозначены возможные направления развития законодательства в данной сфере.

 



Опека (попечительство) в российском праве исторически развивалась как один из традиционных, стабильных и востре­бованных способов устройства в семью детей-сирот и защи­ты их прав. Опека преимущественно была связана с заменой осиротевшему ребенку родителей, по замечанию В. И. Синай­ского, как «суррогат родительского попечения о детях, их лич­ности и имуществе», и в настоящее время является наиболее распространенной формой семейного устройства детей, утра­тивших родительское попечение. Так, по данным Аппарата Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Рос­сийской Федерации, в начале 2013 года в России было 643757 детей, утративших родительское попечение, из них в семьи передано более 580 тысяч детей. Опека и попечительство со­ставляют более 60% от всех форм семейного устройства осиро­тевших детей.

После октября 1917 г. начался период ломки традицион­ных правовых институтов, в том числе и опеки. Теперь опека вместо сословного приняла общегосударственный характер, взамен порядка крестьянской опеки конца XIX - начала XX в., основывавшегося на нормах обычного права. Что же касается правовых основ опеки послереволюционного периода, то ими стало новое брачно-семейное законодательство. Одним из пер­вых Кодексов после Октябрьского периода был Кодекс 1918 г. «Об Актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и Опекунском праве». Он включал в себя специальный раздел, именуемый «Опекунское право», посвященный главным об­разом опеке над несовершеннолетними. Вопросы опекунского права до принятия данного Кодекса в течение всего револю­ционного периода не получили конкретной регламентации. Декретом от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» опекунские учреждения старого режима были упразднены наряду со всеми другими сословными ор­ганизациями, но ничего нового вместо них создано не было. Таким образом, нормы, содержащиеся в IV разделе принятого Семейного кодекса, действительно являлись совершенно са­мостоятельными и новыми построениями права.





 

Идеологической подоплекой к этой части нового права являлся государственно-общественный характер попечения и преобладание попечения о личности над управлением иму­ществом. Так, Зинаида Теттенборн в вводной статье к Кодексу 1918 г., сравнивая его с ранее действовавшим законодатель­ством, указывала следующее. В старом законодательстве и во всех действовавших в то время западноевропейских правовых системах установление опеки было равнозначно назначению опекуна. По Кодексу 1918 г. опека могла осуществляться как опекунами и попечителями, так и непосредственно опекун­скими учреждениями (ст. 184) в лице Отделов социального обеспечения (при губернских, а в Петрограде и Москве при го­родских Совдепах). По дореволюционному праву трудно было уловить различие между институтом опеки и попечительства. Попечителя несовершеннолетнего отличали от опекуна не по характеру его представительства, а исходя из возраста подо­печного: до 14-летнего возраста несовершеннолетний состоял под опекой, с 14-летнего возраста он мог попросить себе по­печителя, хотя объем его прав по распоряжению имуществом не увеличивался. По Кодексу 1918 г. устанавливалось ясное различие между двумя институтами: опекун - лицо, охраня­ющее все личные и имущественные интересы подопечного, являющееся его защитником и представителем (ст. 188); по­печитель - лицо, уполномоченное на совершение отдельных сделок или на управление имуществом вообще (ст. 189). Опе­кун назначался Отделом социального обеспечения (ст. ст. 194 - 197), а попечитель назначался только по ходатайству того лица, над которым оно устанавливалось (ст. 198). Согласно Кодексу 1918 г., опека устанавливалась над лицами, не обла­дающими нормальной дееспособностью - несовершеннолет­ними и душевнобольными, и имела главной целью заботу о личности подопечного. Попечительство устанавливалось над совершеннолетними душевноздоровыми лицами в случаях, «когда эти лица не могли надлежащим порядком вести свои дела, защищать свои интересы вообще или в каком-либо опре­деленном случае в силу старости, недугов или неопытности по их ходатайству».

По Кодексу 1918 г. существовало только два основания для установления опеки: несовершеннолетие и душевная болезнь. Однако ст. 246 допускала возможность назначения опеки и по другим основаниям, в частности в случае расточительства. Однако это дополнение к общим основаниям имело весьма ограниченное применение, т.к. в этот период установление опеки по расточительству вряд ли было возможно. В тот пе­риод весь строй создающихся экономических отношений был направлен к тому, чтоб довести до минимума индивидуальное обладание ценностями и исключить саму возможность нали­чия излишней роскоши и расточительства.



Прекращалась опека сама собою по достижении совер­шеннолетия, по достижении лицами женского пола 16-лет­него возраста, мужского пола - 18-летнего возраста (ст. 191), а до наступления этого возраста в случаях специального объяв­ления лица совершеннолетним по постановлению Отдела со­циального обеспечения (ст. 191). Опека по душевной болезни прекращалась по выздоровлении лица, о чем врачебный отдел обязан был известить опекунское учреждение. От установления опеки отличалось назначение опекуна, которое имело ме­сто в тех случаях, когда Отдел социального обеспечения не воз­лагал на себя опекунских обязанностей (ст. 206). Примечание к ст. 206 устанавливало, что один опекун мог быть назначен как над одним лицом, так и над группой лиц. Данное положение Семейного кодекса давало возможность отойти от семейного принципа организации опеки, поручив исполнение воспита­тельных задач особенно подходящим для этой деятельности лицам, например, выдающимся специалистам-педагогам. Сделано это было с определенной целью: избавить опеку от влияния семьи, родственников на местах. «А главное, обеспе­чить правильную постановку дела общественного воспитания несовершеннолетнего подопечного», ибо опека понималась преимущественно как надлежащая организация воспитания.

Назначение опеки и назначение опекуна носили гласный, публичный характер. О назначении опеки производилась пу­бликация в местном органе периодической печати. Заинтере­сованным лицам предоставлялось право в двухнедельный срок с момента появления публикации оспорить это решение в Суде по месту нахождения Отдела социального обеспечения.


В качестве основного отличия опеки того времени фигу­рирует концентрация внимания на охране личности подопеч­ного, его личных интересов, тогда как имущественные права несовершеннолетнего находились как бы вне сферы внимания. Высказывалось мнение, что в дореволюционный период важ­но было охранять принадлежащее сиротам недвижимое иму­щество, добросовестно им управлять, получать с него доходы, однако после революции задача заключалась в том, чтобы не дать погибнуть полунищему ребенку, сохранить для него ма­ло-мальски ценный скарб, оставшийся от родителей. Имелись на этот счет и некоторые исключения. Так, в письме Наркома просвещения РСФСР в адрес Наркомвнудела от 14 августа 1924 г. говорилось о желательности избегать без особой надобности муниципализации домов, принадлежащих сиротам и полу­сиротам, не имеющим никаких источников существования, кроме этих домов, до достижения ими совершеннолетия. Это были попытки как-то смягчить переход к ликвидации частной собственности как источника существования хотя бы для опре­деленной категории осиротевших детей.

Семейный кодекс 1918 г. содержал ряд особенностей, свойственных духу того времени. Например, опекун ребен­ку назначался из числа лиц, способных выполнять эту долж­ность, и каждый гражданин Российской Республики, назна­ченный отделом социального обеспечения опекуном, обязан принять опеку. Отказаться от выполнения этой обязанности можно было только тогда, когда имели место основания для отказа (болезнь или телесный недостаток, затрудняющий де­ятельность по опеке; наличие четырех и более малолетних де­тей; пребывание в должности опекуна над другим ребенком).



Существенным отличием опеки того периода была также возможность ее осуществления как самим отделом социально­го обеспечения, так и назначенным для этой цели опекуном.

Наиболее распространена была опека индивидуальная в лице конкретного лица, принявшего на себя все обязанности по вос­питанию подопечного. Вот почему опека обычно устанавлива­лась, когда у ребенка имелись родственники, «а не имеющие их остаются беспризорными». Как выход из положения предла­галось возложение опекунских обязанностей и на целые кол­лективы: профсоюзные, партийные организации, месткомы и проч. Но поскольку «это затруднительно», рекомендовалось предоставлять этим организациям право выделять из своей среды отдельных лиц для назначения их опекунами с возло­жением на организацию некоторой ответственности и наблю­дения за правильностью действий опекуна.

Таким образом, первый российский Семейный кодекс в чем-то поддерживал ставшие традиционными положения, касающиеся детей, утративших родительское попечение, а в чем-то привносил нечто новое, соответствующее духу того вре­мени. Сюда входили главным образом предписания, связан­ные с общеполитическими установками, а также с задачами дня. А т.к. одна из них заключалась в борьбе с беспризорно­стью, опека рассматривалась как профилактическая (пред­упредительная) мера борьбы с беспризорностью, как одно из наиболее действенных средств предупреждения беспризорности.



Реализация задач, связанных с охраной детей, лишив­шихся родительского попечения, справедливо ставилась в за­висимость от тщательного выявления обездоленных малолет­них граждан. Опека могла считаться правильно поставленной только в том случае, если ни один ребенок (или подросток), подлежащий опеке, не ускользнет из области внимания Отде­ла народного образования. А в результате передачи функций по опеке губернским отделам происходило существенное от­даление данных органов от места нахождения детей-сирот, в чем уже тогда виделся один из недостатков действующих по­ложений об опеке. Отдалялось и, естественно, затруднялось и выявление тех, кто нуждался в незамедлительной охране. Неслучайно в качестве одного из главных затруднений в раз­витии опеки тогда рассматривалось неполучение местными отделами народного образования своевременно сведений о детях и подростках, не находящихся на попечении родителей и нуждающихся вследствие этого в опеке. Именно поэтому предлагалось арендаторам домов, домоуправлениям, домко­мам и т.п. в кратчайший срок извещать Отдел народного об­разования обо всех проживающих в их домах детях до 18 лет, не находящихся на попечении родителей или опекунов. Та­кой виделась конкретизация общей идеи, заложенной в ст. 195 Кодекса, где говорилось в самом общем виде об обязанности должностных лиц и учреждений, близких ребенку лиц изве­щать о необходимости учреждения опеки.

Второй по счету Семейный кодекс России, введенный в действие с 1 января 1927 г., также много внимания уделял опе­ке и попечительству над несовершеннолетними как способу защиты их личности, законных прав и интересов, охраны их имущества в случаях, предусмотренных законом.


Ответственность за своевременное устройство детей-си- рот персонально возлагалась на председателей соответствую­щих городских и сельских Советов.

Осуществление функций по опеке над несовершенно­летними возлагалась на отделы народного образования, а функции по опеке над душевнобольными и слабоумными воз­лагались на отделы здравоохранения, над престарелыми - на отделы социального обеспечения.

Положение об органах опеки и попечительства, утверж­денное ВЦИК И СНК РСФСР 18 июня 1928 г., возлагало на от­делы народного образования непосредственное выполнение всех функций по опеке и попечительству, а именно: учрежде­ние и прекращение опеки, назначение и освобождение опеку­нов, надзор за их действиями, необходимые мероприятия по охране имущества подопечного, усыновление и отмена усы­новления, разрешение споров между родителями по вопро­сам воспитания детей, отобрание детей у родителей и других лиц, представление в суды заключений по делам, связанным с воспитанием детей.


В сельских местностях сельские Советы учреждали и пре­кращали опеку, назначали и освобождали опекунов от обя­занностей, наблюдали за действиями опекунов, а также при­нимали меры по охране имущества подопечного. Однако они не вправе были давать разрешение на отчуждение имущества подопечного сверх определенной установленной законом сто­имости, решать вопросы, касающиеся усыновления и выпол­нять другие функции, кроме указанных.


По-прежнему опекун назначался. И лишь в определен­ных Кодексом случаях он мог отказаться от выполнения опе­кунских обязанностей. Однако круг лиц, которые могли быть опекунами, становился все уже. Теперь опекунами не могли быть лица, лишенные избирательных прав. А к ним в соответ­ствии со ст. 65 Конституции РСФСР 1918 г. относились:

1)     лица, прибегающие к наемному труду с целью увели­чения прибыли;

2)     лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления от имущества и т.п.;

3)     частные торговцы, торговые и коммерческие посредни­ки;

4)     монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;

5)     служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовав­шего в России дома.



В этом перечне заметно проявление принципа классового отбора. Обращает на себя внимание также достаточно деталь­ное описание в Кодексе всех разрешаемых опекуну сделок, со­вершаемых в целях охраны имущественных прав подопечного. Для Семейного кодекса 1927 г. характерно также повышенное внимание к производству дел по опеке и попечительству, ко­торому посвящалась специальная глава. Одновременно уточ­нялось, на кого возлагалась обязанность в трехдневный срок извещать об оставшихся без родительского попечения детях. Сюда входили:

1)     домоуправления, владельцы и арендаторы домов, если в домах имеются несовершеннолетние, подлежащие опеке;

18    Пергамент А. И. Опека и попечительство. М.: Юридическая лите­ратура, 1966. С. 11.

19    Там же.

20    Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР, введенный в дей­ствие Постановлением ВЦИК от 19.11.1926 // СУ РСФСР. 1926. № 82. Ст. 612.

2)      сельские Советы;

3)     органы ЗАГС, если при регистрации смерти им станет известно об оставшихся без попечения несовершеннолетних сиротах, а также зарегистрированных подкидышах и сиротах;

4)     судебные исполнители, когда при описи имущества ими будут обнаружены несовершеннолетние, подлежащие опеке;

5)     судебные органы и милиция при взятии под стражу или осуждении к лишению свободы лиц, имевших попечение о несовершеннолетних, остающихся вследствие этого без над­лежащего присмотра;

6)     граждане, связанные с лицами, подлежащими опеке или попечительству, родством или единством хозяйства.



Несмотря на наличие правового регулирования опеки и попечительства, в послереволюционный период в России про­блема устройства детей, оставшихся без семьи, родителей, в силу разных причин продолжала существовать и оставалась острой. Поэтому и после введения в действие Семейного ко­декса продолжался поиск универсальной формы опеки и попечительства для детей-сирот и детей, оставшихся без по­печения родителей. Но, с одной стороны, предпринимались поиски облегчения судьбы таких детей, а с другой - ограничи­вались возможности их наиболее подходящего устройства по соображениям классового характера.

Во время Великой Отечественной войны появилась на­сущная необходимость борьбы с беспризорностью и устрой­ства детей, лишившихся родителей, поэтому в данный период институт опеки и попечительства приобретает особую акту­альность. В Инструкции Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР и НКЮ, утвержденной СНК РСФСР 8 апреля 1943 г. «О патронировании, опеке и усыновлении детей». В частности, подчеркивалось, что орган, ведающий усыновлением, обязан удостовериться, что у лица, желающего усыновить ребенка, есть все необходимые условия для его воспитания.

Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 года много лет не подвергался существенным изменениям и допол­нениям, поэтому значительные перемены в правовом регули­ровании опеки над несовершеннолетними произошли лишь в 1969 году, с принятием нового Кодекса о браке и семье РСФСР (далее - КоБС РСФСР). Обязанности опекуна по воспитанию подопечного ребенка были четко отделены от обязанностей по обеспечению имущественных интересов. Опекун наделялся всей полнотой родительских прав и обязанностей, и закон воз­лагал на него такую же ответственность за судьбу несовершен­нолетнего, как и на родителей. Этот факт подчеркивала также безвозмездность опеки: КоБС РСФСР 1969 года не содержал никаких оговорок относительно какого-либо вознаграждения опекуну за осуществление им своих обязанностей по отноше­нию к несовершеннолетнему подопечному.


Институт опеки и попечительства продолжал развивать­ся, что нашло свое отражение в Семейном кодексе 1995 года (далее - СК РФ). Текст первой редакции данного Кодекса включал в себя достижения прошлых лет в области законо­дательного регулирования правоотношений по опеке над несовершеннолетними с акцентом на защите личных (не­имущественных) прав и интересов подопечного ребенка. Раз­дельность семейного и гражданского законодательства стала традиционной для отечественной правовой системы, а при­надлежность норм по опеке над несовершеннолетними семей­ному праву не оспаривалась.

Кардинальные перемены в правовом регулировании от­ношений по опеке начались с принятием первой части Граж­данского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), в ко­торой закреплены правила об установлении, осуществлении и прекращении опеки как в отношении взрослых, так и в отно­шении детей (ст. 31 - 40). И хотя в СК РФ осталась гл. 20, посвя­щенная опеке и попечительству как форме воспитания детей, утративших родительское попечение, после принятия ГК РФ, а потом и Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» отношения в этой сфере ста­ли предметом гражданско-правового регулирования. Нормы гражданского права заняли ведущее место в правовом регу­лировании отношений по опеке и попечительству, вследствие чего защита прав осиротевших детей растворилась в пробле­мах гражданско-правового характера, что не могло не сказать­ся на понимании сущности опеки над несовершеннолетними, оставшимися без родителей и семьи.


В настоящее время в научном мире нет единого мнения о характере правового регулирования отношений по опеке над детьми. С точки зрения семейного права опека над несо­вершеннолетним, утратившим родительское попечение, - это способ семейного устройства осиротевшего ребенка, а с точ­ки зрения гражданского права - способ восполнения его дее­способности. Поэтому отраслевая принадлежность института опеки над несовершеннолетними напрямую зависит от опре­деления семейного права как самостоятельной отрасли.

Однако в науке до сих пор отсутствует единое мнение от­носительно отраслевой принадлежности семейных правоот­ношений. А соответственно и вопрос об отраслевой принад­лежности опеки над несовершеннолетними, утратившими родительское попечение, относится к числу дискуссионных тем. Тем более что СК РФ не содержит понятия опеки и попе­чительства над несовершеннолетними, определяя лишь цели.

Следовательно, в зависимости от акцентов, которые уче­ные-цивилисты расставляют, рассматривая назначение опеки, зависит правовая природа самого института опеки и характер правового регулирования этих отношений.

В целом представляется, что опека и попечительство над несовершеннолетним, утратившим родительское попечение, - это способ его устройства в семью опекуна с целью создания ему подходящих условий семейного воспитания, и именно этой цели подчинена защита его прав, и, прежде всего, пра­ва жить и воспитываться в семье. Поэтому между опекуном и несовершеннолетним подопечным вследствие установления опеки или попечительства возникают именно семейные отно­шения, которые регулируются семейным законодательством.



Вместе с тем при осуществлении опеки возникают право­отношения между опекуном и третьими лицами. И эти отно­шения, в частности, могут иметь административный характер. Административные правоотношения возникают между опе­куном и органами опеки и попечительства в целях реализа­ции прав подопечного и исполнения обязанностей опекуна. И хотя опекун в этих отношениях действует от своего имени, он призван обеспечить интересы подопечного ребенка. Поэтому эти правоотношения в системе правоотношений по опеке над детьми, по сути дела, играют вспомогательную роль.

Следовательно, в настоящее время важной задачей ста­новится совершенствование семейного законодательства в части, касающейся регулирования отношений по опеке и по­печительству над детьми, утратившими родительское попече­ние. От его улучшения зависит эффективность использования этого института как способа устройства осиротевших детей в семьи. К сожалению, Федеральный закон «Об опеке и попечи­тельстве» не помогает, а затрудняет решение подобного рода задачи. Связано это с тем, что введение им новых правил пра­вовой регламентации отношений по опеке наряду с унифи­кацией законодательства об опеке и попечительстве как над несовершеннолетними, так и над совершеннолетними неде­еспособными или ограниченно дееспособными гражданами, свидетельствует о стремлении законодателя перевести регули­рование вопросов опеки на гражданско-правовые рельсы.



   

Самое читаемое

Юридическая консультация 24/7

Тел. 8 800 500-27-29 (доб. 677)
Звонок по РФ бесплатный!

Юридические статьи

Адвокатура
Адвокатура и нотариат
Адвокатская деятельность и адвокатура
Авторское право
Антикоррупционное право
Антимонопольное право
Актуальный вопрос
Аграрное право
Арбитражный процесс
Агентство правовой информации «человек и закон»
Бизнес и право
Безопасность и право
Бюджетное право
Гражданский процесс
Гуманитарные права
Гражданское общество
Гражданско-процессуальное право
Государство и политические партии
Договорное право
Дискуссионный клуб
Евразийская интеграция
Евразийская адвокатура
Евразийская безопасность
Евразийская толерантность
Евразийское сравнительное право
Евразийская геополитика и международное право
Европейское право
Корпоративное право
Конституционное и муниципальное право
Криминалистика
Криминология
Криминалистика и оперативно-розыскная деятельность
Конституционное право
Муниципальное право
Миграционное право
Международное экономическое право
Международное экологическое право
Мусульманское право
Мнение нашего эксперта
Международное инвестиционное право
Международная практика
Международное морское право
Международное публичное право
Международное частное право
Право стран СНГ
Право ЕС
Право зарубежных государств
Право Европейского Союза
Право зарубежных государств
Международное гуманитарное право
Национальная безопасность
Общие права человека
Образовательное право
Обычное право
Профессиональная защита
Права детей
Правовая реформа
Психология и право
Проблемы юридического образования
Права человека
Право и образование
Прокурорский надзор
Правоохранительные органы
Право и безопасность
Приглашение к дискуссии
Право народов
Педагогика и право
Право интеллектуальной собственности
Парламентское право
Право и политика
Предпринимательское право
Природоресурсное право
Рецензии
Религия и право
Страницы истории
Слово молодым ученым юристам-международникам
Социология и право
Судебная экспертиза
Судопроизводство
Социальные права
Судоустройство
Сравнительное право
Инновационное право
Информационное право
История государства и права
История права
Избирательное право
Исполнительное производство
Интерэкоправо
Уголовный процесс
Уголовное право и криминология
Уголовно-процессуальное право
Уголовный процесс и криминалистика
Уголовно-исполнительное правоотношение
Уголовно-исполнительное право
Уголовное судопроизводство
Теория прав человека
Теория и история государства и права
Таможенное право
Теория права и государства
Теория
Трибуна молодого ученого
Философия права
Федеративные отношения
Экологическое право
Юридическая наука
Юридические конференции
Юридическая практика
Ювенальная юстиция
Юридическое образование
Юридическая этика
Ювенальное право