Полицейская деятельность как важнейшая составляющая правоохранительной функции государства в России во второй половине XIX в.

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Байкова Н.Ф. В статье проведен историко-правовой анализ процессов реформирования деятельности полиции во второй половине XIX в. Автором была предпринята попытка выявления закономерностей в изменении подхода властных структур к организационно-правовым основам деятельности полиции с учетом происходившей трансформации российской государственности в пореформенный период и последующего его влияния на правоохранительную функцию государства.

Современный этап развития Российской Федерации со всей очевидностью демонстрирует, что глубокие изменения в обществе и государстве сопровождаются негативными процес­сами в экономике, в социальной сфере, в том числе и обостре­нием криминогенной обстановки в стране. Рост преступности во многом связан со степенью ее организованности, агрессивности, наличием различных видов оружия и техни­ческой оснащенности. Во многом эти негативные процессы предопределены неэффективной деятельностью политико­правовых институтов государства, в том числе и органов внутренних дел. Цели построения правового государства в России требуют определенной трансформации стратегии управления, совершенствования организационно-правовых форм и методов деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. На этом фоне изучение историко­правовых закономерностей процессов развития российского государства позволяет сделать выводы, ценные для построения оптимальной модели деятельности государственных органов, обеспечивающих законность.

Правоохранительная система царской России во второй половине XIX в. переживала острый кризис, связанный с изменением политической ситуации в государстве. Прежде всего, причиной такого положения явились противоречия, возникшие в результате борьбы старой феодально-крепостнической системы и представите­лей новой буржуазно-дворянской идеологии, возглавляе­мой императором Александром II. Налицо наблюдалось несоответствие механизма функционирования институтов власти и правоохранительных органов новым социальным потребностям, возникшим в результате отмены крепостного права.

Катализатором проявления кризиса стала общественная мысль, сконцентрированная в различных теоретико-правовых доктринах. Фактически центральное место в этом раз­нообразии воззрений занимали идеи нигилистического содержания. Неуважение к закону, правоохранительным и правоприменительным органам стало укореняться в сознании не только высших слоев интеллигенции, но и простых обывателей. Как отмечали современники, игнорирование норм права общественным сознанием воспринималось как заурядное явление. К. Д. Кавелин в этой связи отмечал: «Чув­ство законности и справедливости, к сожалению, развито в нас чрезвычайно слабо, так слабо, что иной раз думается, не лишены ли мы вовсе органа, производящего в людях эти добродетели».

После отмены крепостного права в 1861 г. российская пра­воохранительная система должна была пройти определенный кризис, обусловленный тем, что органы, стоявшие на страже порядка, не смогли адаптироваться к новым социально-эко­номическим и политическим условиям. Реформа, разрушив­шая патриархальные устои России, в значительной мере по­дорвала основы охранительной системы и предопределила ее постепенную стагнацию. На этом фоне особенно остро про­явились факторы нестабильного состояния полиции как чи­сто административно-распорядительного органа. К факторам подобного рода следует отнести незавершенность процессов формирования и несовершенство организации полицейских учреждений, что объяснялось многочисленностью обязан­ностей, возлагавшихся законом на полицейские чины. Кро­ме того, отсутствовало наличие единой руководящей силы, в результате чего полицейские, помимо распоряжений и тре­бований своего непосредственного начальства, обязаны были выполнять предписания различных учреждений (земских и городских управ, государственных имуществ, крестьянского присутствия, мировых судей и т.д.), зачастую противоречащие друг другу.

Слабым местом являлась также сама структура организа­ции полиции в России, которая представляла довольно сложную и неединообразную структуру. Полицейская деятель­ность регулировалась множеством изданных в разное время нормативных актов, которые во многом устарели. Относитель­но общей численности населения империи полиция была ма­лочисленна. Отсутствовали полицейский устав, были размы­ты принципы единства координации и управления, на низком уровне был уровень материального обеспечения деятельности полицейских. К этому следует добавить исключительный фор­мализм делопроизводства, который очень часто являлся пред­метом первостепенного внимания начальствующего состава. Полиция занимала не совсем четко выраженный статус по от­ношению к судебным учреждениям. Как результат, сложилось соответствующее неадекватное отношение к полиции со сто­роны общественного мнения. Подобное негативное отноше­ние к сложившейся политико-правовой системе Российского государства, недоверие к правоохранительным органам вы­звали появление в стране оппозиционно настроенных к вла­сти политических групп, которые предлагали свое сило­вое решение проблем политического устройства общества, включая и трансформацию правоохранительных структур.

Наиболее существенным изменениям в ходе реформ 60-х гг. XIX в. подверглись организационно-правовые основы дея­тельности полиции городов Российской империи, население которых стало резко возрастать в связи с бурным развитием капиталистических отношений. Введение Временных правил об устройстве полиции в губерниях, по общему учреждению управляемых, в 1862 г. изменило структуру подразделений и организацию деятельности полиции. Ранее самостоятельные городские полицейские управления в ходе реформы были подчинены уездным управлениям. Объединение городских и уездных полиций способствовало устранению разобщенности местных полицейских органов, что способствовало повышению оперативности деятельности полиции в условиях резко возросшей после отмены крепостного права динамики пере­движения населения. Большинство учреждений городской полиции с 1862 г. стал возглавлять полицейский надзиратель, который подчинялся уездному исправнику и был независим от городской управы. Наружная полицейская служба возлага­лась на полицейских служителей, однако эти обязанности они выполняли редко ввиду их крайней малочисленности.

Полицейские управления губернских и ряда других горо­дов сохраняли свою самостоятельность. Полицию таких горо­дов возглавлял полицеймейстер, подчиненный губернатору и независимый от городских органов самоуправления. Крупные города делились на участки, полицию в которых возглавлял участковый пристав. Участки разбивались на околотки. Охра­ну порядка в общественных местах крупных городов осущест­вляли городовые, подчиненные околоточному надзирателю.

Малочисленность городской полиции в 60-70-х годах министерство внутренних дел стремилось компенсировать за счет привлечения к охране общественного порядка казаков и солдат, а также путем наделения полицейскими функция­ми дворников, домовладельцев и других лиц6. Но практика привлечения к полицейской деятельности последних пока­зала, что подобные группы гражданско-полицейской специ­ализации не способны эффективно и длительно решать по­лицейские задачи. Необходима их замена профессиональной полицией, а гражданско-полицейские подразделения, даже военизированные команды, могут быть успешно использова­ны лишь в качестве вспомогательной силы.

Реформа коснулась не только структуры полиции, но ока­зала существенное влияние на определение объема ее полно­мочий. В том же направлении полиция испытала воздействие судебной реформы 1864 г., которая прямо или косвенно по­влияла также на все судебные органы, жандармерию, проку­ратуру, адвокатуру, на все законодательство, регламентировав­шее их деятельность. Данная реформа, безусловно, относится к системным преобразованиям, трансформировавшим не толь­ко отдельные элементы охранительного механизма, но и всю правоохранительную систему в целом.

Судебными уставами от 20 ноября 1864 г. на полицию возлагалось проведение дознания и выполнение законных тре­бований судебных органов7. По делам более малозначитель­ным, подсудным мировым судьям и земским начальникам, полицейским органам вменялось в обязанность: принимать заявления, составлять протоколы, производить дознания, ос­мотры, освидетельствования, обыски и выемки, задерживать подозреваемых, вручать повестки и осуществлять приводы, во время разбора дела выступать в качестве обвинителя, испол­нять поручения судьи по производству дознания и исполнять приговоры.

Увеличение штатов общей полиции, последовавшее по­сле отмены крепостного права, было весьма незначительным и не учитывало в должной мере ни численности населения в станах и уездах, ни размеров их территории. Лишь 9 июня 1878 г. было принято Временное положение о полицейских урядниках в 46 губерниях8. С введением должности урядни­ков предполагалось, что они будут направлять и контролиро­вать деятельность сельской полиции (сотских и десятских). На практике же в полной мере этого не произошло. Урядники оказались лишь в положении дополнительного контролирую­щего звена. Положение усугублялось и низким качеством ка­дров, что было связано с неудовлетворительным состоянием материального обеспечения урядников.

После отмены крепостного права в сельской местности России были созданы крестьянские сословные органы управ­ления по образцу учреждений, существовавших у государ­ственных и вольных крестьян. Каждое селение, имевшее 100 и более дворов, избирало себе сотского. Сотским были подчи­нены десятские. Выборы десятских также осуществлялись на сельских сходах.

Комплектование сельской полиции на основе своео­бразной натуральной повинности фактически обуславливало такие недостатки, как назначение на должности в полиции неподготовленных и незаинтересованных в конечных резуль­татах службы лиц, зависимость выборных полицейских от избирателей и от органов крестьянского самоуправления (во­лостных старшин, сельских старост), ограниченный опыт слу­жащих (избирались на одни год) и т.д.

Таким образом, в России во второй половине XIX в. в ходе реформ не произошло существенных организационно-право­вых изменений деятельности сельской полиции. Служба в ней по-прежнему строилась на основе натуральной повинно­сти. Организация сельской полиции, продолжавшая носить во многом строго феодальный характер, сохраняла те же осо­бенности и недостатки, которые были присущи деятельности дореформенной полиции.

Подводя определенные итоги, отметим вместе с тем, что реформирование полиции в XIX в. зачастую сводилось к изме­нению количества полицейских чинов; увеличению численно­сти штатных полицейских команд в городах России, введению института становых приставов и полицейских урядников. Од­ной из важнейших тенденций развития полицейских органов в ходе реформы явилась тенденция постоянного увеличения численности нижних полицейских чинов. Основная масса за­конов о полиции была посвящена именно указанным вопро­сам. Полномасштабных, комплексных и структурных реформ, которые позволили бы качественно изменить ситуацию, четко определить и конкретизировать место и роль полиции в си­стеме органов власти, проведено не было.

Реформа полиции не коснулась порядка подготовки ка­дров. В России во второй половине XIX в. не существовало ни централизованной, ни местной специальной подготовки лиц для службы в полиции. Исключение составляли столицы, где в составе городских управлений были созданы полицейские резервы (школы)9. Реформа также не привела к существенно­му повышению качества подготовки кадров полиции. Долж­ностные оклады, установленные в 1862 г., не менялись и через 10 лет перестали быть действенным стимулом. Созданная си­стема льгот и поощрений не компенсировала низкий уровень окладов. Слабое материальное обеспечение способствовало широкому распространению взяточничества в полиции. Пре­стиж службы в полиции и отношение к ней населения в ходе реформы не претерпели серьезных изменений.

Вместе с тем подготовка реформирования МВД находи­лась под постоянным контролем, особенно в конце XIX - нача­ле XX вв., когда министерством руководили такие выдающиеся государственные деятели, как: С. С. Ланской, М. Т. Лорис-Ме- ликов, Д. А. Толстой, П. А. Столыпин.

В этот период постоянно формировались предложения по реформированию правоохранительной системы. Одноко ни один из многочисленных проектов реформы полиции, по­явившихся в XIX в., не был поддержан в Комитете министров, в Государственном совете. Для изменения ситуации в целом необходимо было полномасштабное реформирование поли­ции, которое требовало в свою очередь структурных измене­ний всей системы местного управления, перераспределения предметов ведения между органами государственной власти и городскими и земскими собраниями и управами. Это в конечном счете и предопределило провал усилий по рефор­мированию МВД империи, отчетливо продемонстрировав неспособность самодержавия к сознательному государствен­но-правовому строительству. В этом проявилась его историче­ская обреченность.

История государства и права