Правовые истоки административно-правовой деятельности полиции в Российской империи на низовом уровне в период XVIII–XIX в.

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Алтунин В. С. В данной статье рассматривается вопрос развития российской полиции на различных территориях. Основной упор исследования сделан на правовом обосновании этого развития. Изначально функции полиции были обширными: от оказания помощи при получении ссуды до борьбы с пожарами в населенных пунктах, и при этом направление обеспечение правопорядка считалась основным, но численный состав подразделения был мал и не мог в полном объеме исполнять свои функции. Для компенсации этого недостатка было принято решение об использовании свободных граждан на выборной основе для выполнения полицейских обязанностей.

В современных условиях, когда государство вынуждено оптимизировать расходы во всех сферах государственной дея­тельности, включая расходы на правоохранительную деятель­ность, всплывают правовые вопросы решения проблем. Но прежде чем приступать к их разрешению, необходимо убе­диться в том, что эти вопросы не имели правового решения в историческом прошлом. Начиная с 90-х гг. XX в. в России про­исходят радикальные реформы, направленные на коренные изменения в экономической, политической, общественной сферах жизни. Однако видно, что они иногда противоречивы и проводятся непоследовательно, а зачастую и просто копи­руют зарубежный опыт, без учета российских исторических традиций и практики. Все это заставляет обращаться к отече­ственному прошлому в поисках ответов на волнующие нас се­годня вопросы. Это вопросы организации и деятельности не­которых органов правопорядка, т.е. полиции.

К вопросу истории развития органов правопорядка в Рос­сии уже не раз обращались историки, правоведы и даже крае­веды. Большой объем научной литературы свидетельствует об этом.

Казалось, что все вопросы достаточно хорошо описаны и освещены, но, несмотря на это, остается открытым вопрос: «Как местная власть решала вопрос нехватки кадров полиции в период Российской империи?». Проблема эта уходит сво­ими корнями в историческое прошлое нашей страны, когда были сформированы низовые звенья охраны правопорядка.

Происхождение слова «полиция» имеет глубокие исто­рические корни. У древних греков «politcia» обозначала «госу­дарственные дела, форму правления, государство», и в основе лежало определение «poliz» - «город», «государство». Таким образом, полиция - один из ярких признаков государства. По­лиция как орган государственной власти появилась при Пе­тре I на всей территории Российского государства, в том числе и на Урале.

Так, с 1722 г. в Уфимском магистрате Пермской губернии полицейские функции исполнял член городского самоуправ­ления - ратман. Позднее, с образованием в 1728 г. самостоя­тельной административной единицы - Уфимской провинции, Правительствующий Сенат наделил уфимского воеводу и его канцелярию судебными и полицейскими функциями.

Круг этих функции был определен еще Петром I. Еще в январе 1719 г. в специальной Инструкции и Наказе воеводам впервые законодателем был употреблен термин «земская по­лиция», а в 1720 г. издается Инструкция земским комиссарам с перечнем обязанностей, совпадающих полностью или частич­но с рекомендованными им «Пунктами».

Так, представителям полиции поручалось следить за ре­гулярностью и плановостью застроек в населенных пунктах (пп. 1, 4). На полицию возлагалась обязанность обеспечения противопожарной безопасности (пп. 1, 8, 13), а также поли­цейские следили за укреплением и надлежащим содержани­ем берегов рек, уличных стоков (п. 2), за чистотой улиц и не­затруднительным проездом по ним (пп. 3, 6), за санитарным состоянием торговли продовольствием на местных базарах и лавках (п. 5). Кроме вышесказанного, полиция должна была задерживать, допрашивать и отправлять с делами в суд лиц, задержанных на улицах или рынках за драки (п. 7), пресекать содержание притонов для правонарушителей (п. 9), задержи­вать и допрашивать «всех гуляющих и слоняющихся людей», из них трудоспособных определять на работу (п. 10), строго учитывать приезжих, выявляя беглых (п. 11), а также разме­щать солдатский постой. Получалось, что согласно «Пунктам» полиция в населенных пунктах ведала всей административной деятельностью.

Наиболее ярко проявилась эта деятель­ность в начале Х!Х в. в связи с организацией 8 сентя­бря 1802 г. первых министерств Российского государ­ства (военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения, внутренних дел). В соответствии с Ма­нифестом от 08 сентября 1802 г. об учреждении ми­нистерств на министра внутренних дел возлагалась обязанность «пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». Со­ответственно, в Министерстве внутренних дел сосредотачивал­ся большой круг функций. Структура министерства включала в себя первоначально 4 подразделения (экспедиции): 1) заве­дование делами народного продовольствия и соляной части; 2) спокойствия и благочиния; 3) государственного хозяйство­вания (усовершенствование земледелия, управление государ­ственными фабриками и заводами, добыча торфа, каменного угля, переселение крестьян на новые земли, состояние дорог; 4) общественного призрения (содержание больниц, «бого­угодных заведений», тюрем). Как видим из перечисленного, на министерство внутренних дел возлагался широкий круг обя­занностей по обеспечению правопорядка, но штаты полиции были минимальными, и обеспечить выполнение всех обязан­ностей из-за малочисленности не представлялось возможным.

Таким образом, в повестку дня вошла проблема уве­личения численности земской полиции, но без увеличения штатов. По «Положению о земской полиции» от 1 июня 1837 г. уезды поделили на станы, в каждом из которых по­ставили станового пристава, который избирался из числа вольных обывателей дворянского происхождения, но без го­сударственного содержания. На должность станового губерн­ским правлением назначались преимущественно граждане, имевшие недвижимую собственность в той местности, где им приходилось исполнять полицейские обязанности, которая обеспечивала им постоянный доход. Избираемый становой надзиратель постоянно проживал на своем участке, держал в подчинении сотских и десятских, выбираемых государствен­ными крестьянами из своей среды или определяемых поме­щиками.

Становые приставы вместе с двумя представителями от казенных крестьян пополнили число заседателей земского избирался дворянством и утверждался губернатором.

Следующий шаг в деле организации административной деятельности был сделан в 1862 г. Александром II. Именным указом были введены «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учрежде­нию управляемых». В соответствии с «Правилами» бывшие земские и городские полиции объединялись в одно общее уездное полицейское управление, исключая губернские и от­дельные крупные уездные города. Штаты этой новой поли­ции увеличивались, а вместо выборных земских исправников стали назначаться исправники «от правительства» (начальни­ком губернии, т.е. губернатором или генерал-губернатором). При этом указом от 25 декабря 1862 г. предписывалось осу­ществлять особый строгий отбор кандидатов из дворян на эту должность. «Из выбранных дворянством нынешних исправ­ников ... оставить в новой должности только тех, кои по усмо­трению начальников губерний могут действительно с пользою исполнять обязанности, на них вновь возлагаемые; прочих же затем уволить, заместив их другими лицами, также по непо­средственному усмотрению начальников губерний».

Общее присутствие уездного полицейского управления работало в составе исправника, его помощника и выборных сословных заседателей (от дворян, сельских обывателей и го­рожан). Уездный исправник, согласно законодательству, яв­лялся председателем Общего присутствия уездного полицей­ского управления и начальником уездной полиции, которому подчинялись все полицейские чиновники в уезде и который принимал окончательное решение по всем входящим в ком­петенцию вопросам. В тех городах, где сохранилась городская полиция, учреждались городские полицейские управления.

Сохранялись деления на станы, подведомственные ста­новым приставам. Согласно ст. 16 «Правил», помимо станов более мелкими полицейскими территориальными единица­ми уезда являлись участки (сотни) и селения. Правительство было озабочено прежде всего устройством полиции в уездах, где особенно тяжело сказывалась недостаточность полицей­ского надзора. Границы станов были чрезвычайно велики, и огромное пространство представляло собой практически не­преодолимое препятствие для одного человека - станового пристава - исполнять возложенные на него обязанности, тем более, что он не имел ни штатной канцелярии, ни рассыль­ных в достаточном числе. При таких условиях вся полицей­ская деятельность лежала на сотских и десятских. Однако их состав был крайне неудовлетворителен - во-первых, в силу их назначения (по выборам). Во-вторых, в связи с очевидной не­достаточностью вознаграждения, а зачастую и при полном от­сутствии денежного довольствия.

Поэтому в 1873 г. министр внутренних дел представил в Государственный совет новый проект о переустройстве по­лиции. В этом проекте предлагалось учредить полицейскую стражу из конных и пеших стражников с упразднением су­ществующих в некоторых губерниях полицейских команд, а также должностей тысяцких и сотских, упразднить коллеги­альный состав уездных полицейских управлений. Однако Го­сударственный совет, признавая несостоятельность усиления полиции, исходя, главным образом, из соображений ограни­ченности финансовых средств у государства, счел возможным согласиться лишь с некоторыми высказанными соображения­ми. Вместе с тем Государственный совет счел необходимым и впредь сохранить институт сотских при условии содержания и установления более действенного контроля правительства за их назначением. Но при этом, по мнению Государственно­го совета, представлялось бы весьма целесообразным учреж­дение в составе полицейской стражи новой должности для осуществления руководства сотскими и установления связи между сельской и уездной полицией.

В 1878 г. в полицейские управления была введена новая должность полицейского урядника, подчиненного становому приставу.

На протяжении рассматриваемого периода времени на­блюдается постоянная тенденция к сужению компетенции полиции. Одним из направлений реформы полиции, наме­ченных высочайшим повелением от 25 марта 1859 г., было из­лечение из обязанностей полиции следственной и хозяйствен­но-распорядительной части, а также уточнение в связи с этим компетенции самой полиции. В июле 1860 г. учреждается ин­ститут судебных следователей и, соответственно, из ведения полиции выделяется проведение следствия. Одновременно уточняются полномочия полиции по производству дознания.

В январе 1864 г. были изданы судебные уставы и положе­ние о земских учреждениях. В соответствии с этими актами из ведения полиции окончательно изымается судебная деятель­ность и одновременно возникает проблема сочетания поли­цейской власти и власти местного самоуправления. Указанная проблема была в определенной степени разрешена в новом городовом положении 1870 г.

По закону от 12 марта 1903 г. на земских начальников и податных инспекторов было возложено взыскание окладных сборов с крестьянского населения, чем достигнуто значитель­ное облегчение в деятельности уездной полиции, для которой взыскание этих налогов составляло крайне обременительную обязанность, отнимая массу времени и труда.

Несмотря на проведенные меры, компетенция полиции оставалась в значительной мере неопределенной. Времен­ные правила об устройстве городской и уездной полиции устанавливали, что «порядок подчиненности и сношений полиции, предмет и ведомство, пределы власти, порядок действий, распределение обязанностей, отчетность и ответ­ственность полиции, порядок определения и увольнения ее членов и вообще постановления о полиции, не отмененные настоящими правилами, остаются в своей силе» (ст. 33). Та­ким образом, учитывая, что временные правила данный во­прос практически не освещали, компетенция полиции опре­делялась старыми, как минимум двадцатилетней давности, нормативными актами.

Как и прежде, практически не было такого вопроса, который бы не подлежал рассмотрению полицией. Даже простое перечисление функций общей полиции по раз­личным уставам поражает воображение2. Наряду с вы­полнением чисто полицейских функций (в современном понимании) она выполняла и другие. Например, осущест­вляла надзор за продажей вина, ведала вопросами сани­тарии, вела борьбу с голодом и эпидемиями, занималась призрением бедных.

Организация полицейских сил в пореформенной России была довольно сложной. Она различалась в центральных гу­берниях и в национальных окраинах. Более того, как централь­ный аппарат полиции, так и ее местные органы изменялись на протяжении всего периода. Поэтому есть необходимость обобщенно изложить модель устройства полиции под нача­лом Министерства внутренних дел.

Министерство внутренних дел возглавлял министр, на которого было возложено «управление всей полицейской частью в государстве». Ему вменялось в обязанность «охра­нять государственный порядок и спокойствие». Он мог от­странять от должности любого, даже высшего чиновника с последующим сообщением об этом императору, поль­зовался правом личных докладов царю. Структурными ча­стями Министерства внутренних дел были департаменты, управления, советы, комитеты, количество и наименование которых менялось.

Представителями верховной власти на местах и одно­временно региональными органами полиции были генерал- губернаторы, губернаторы с губернскими правлениями. Эти всесильные хозяева административно-территориальных ча­стей страны имели право личного доклада императору по наиболее важным делам, их компетенция оставалась доста­точно широкой, хотя и сузилась в ходе реформ: они утрати­ли право ревизии служебных дел, освободились от некоторых несущественных полномочий, перешедших к земскому само­управлению.

Непосредственно губернаторам подчинялись ис­правники с помощниками, стоявшие во главе уездных полицейских управлений. Управления контролировали соблюдение законов, постановлений правительства, ве­дали безопасностью, общественным благоустройством, а также выполняли ряд других функций. Уездные ис­правники два раза в год отправлялись из места прожи­вания в городе для обозрения уезда и всех его станов. Распоряжения по устранению недостатков, выявленных во время ежегодных объездов, исправник давал местным становым приставам, которые отвечали за практическую сторону указанных частей полицейского дела. Становым приставам подчинялись полицейские урядники (один на волость), которые непосредственно направляли деятельность сотских и десятских, избиравшихся из крестьян. Урядникам придавались конные полицейские стражни­ки.

На основе сказанного можно утверждать, что реформа полиции характеризуется определенными чертами:

во-первых, помещики освобождались от полицейского надзора за крестьянами;

во-вторых, произошел переход от децентрализации мест­ной полиции на уровне уезда к соединению городской и уезд­ной полиции;

в-третьих, укреплялись низовые звенья полицейского ап­парата, количественный состав которых поставили в прямую зависимость от численности населения;

в-четвертых, полиция освобождалась от видов деятель­ности, не свойственных карательным учреждениям, усилилась специализация ее служб;

в-пятых, полиция комплектуется по вольному найму.

Вместе с тем имели место отступления от установок ре­формы, проявившиеся в сохранении такого наследия прошло­го, как:

- наличие негосударственных видов полиции, содержа­щихся за счет кампаний и даже частных лиц;

- перегруженность низового полицейского аппарата по­ручениями по делам казенного, военного и других ведомств (в том числе и Горного департамента);

- отбывание выборными от сельских обществ полицей­ской повинности.

Полиция, полицейская деятельность государства явля­лись объектами тщательных, добротных и весьма обстоятель­ных теоретических исследований ученых досоциалистическо­го периода. В юридической науке понятие полиции постоянно эволюционировало. Полиция трактовалась и как вся государ­ственная деятельность, и как совокупность определенных госу­дарственных органов. Однако законодатель (государственник) действовал вопреки выводам науки и распространял обязан­ности полиции на все области жизни. «Общая полиция у нас должна быть всегда готова к услугам всех ведомств», - отмечал А. И. Елистратов. Это, естественно, не могло не сказаться на результатах работы как самой общей полиции, так и других ведомств. Более того, в итоге, к началу XX в. многие ученые- юристы констатировали, что Российское государство «еще не вышло из стадии полицейского государства». Сами высшие правительственные чиновники признавали, что один из важ­нейших законодательных актов, регламентировавший дея­тельность полиции - Устав о предупреждении и пресечении преступлений, - покоится на полном отрицании гражданской свободы.

История государства и права