К вопросу о допустимости интервенции по статуту Лиги Наций

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Овчинникова Ю. С. В преддверии 100-летнего юбилея с момента создания Лиги Наций, а также в свете текущих мировых событий, очень важно вспомнить уроки, полученные во время существования этой организации. В настоящей статье представлен подробный правовой анализ отдельных положений Статута Лиги Наций, в которых прямо или косвенно предусматривалась возможность военного вмешательства (интервенции) данной организации в международный конфликт с целью его урегулирования.

Через несколько лет мировое сообщество будет отмечать 100-летний юбилей основания Лиги Наций — первой между­народной организации многоцелевого характера, деятельность которой оказала огромное влияние на развитие современного международного права. Создание Лиги Наций по существу означало институциональное оформление новой, глобальной, системы международной безопасности, которая, к сожалению, оказалась неспособна предотвратить очередную мировую во­йну. При этом не вызывает сомнений, что позитивный и не­гативный опыт Лиги, ее успехи и неудачи в формировании си­стемы коллективной безопасности были учтены при создании ООН. Наделение Совета Безопасности ООН самостоятельными полномочиями в разрешении международных споров, а также предоставление права вето пяти постоянным членам Совета — все это способствовало повышению эффективности деятель­ности ООН в деле поддержания всеобщего мира.

Распад СССР и произошедшее вследствие этого окончание биполярной конфронтации, вместо создания новой системы международного сотрудничества и безопасности, привели к установлению мировой гегемонии со стороны отдельных государств и военно-политических блоков (прежде всего США и НАТО). Как следствие в современном международном праве на первый план вышла проблема соотношения концепции «гуманитарной интервенции» и суверенитета государств. По­мимо этого, мы все чаще становимся свидетелями умаления роли ООН в поддержании всеобщего мира и безопасности. Наиболее яркий и показательный здесь пример — собственная военная операция НАТО против Югославии в 1999 году, ясно давшая понять, что существующая ныне система международ­ной безопасности не обеспечивает гарантий для суверенных государств от несанкционированного ООН вмешательства из­вне. Далее, 7 октября 2001 года, США и их союзники провели военную операцию в Афганистане в ответ на теракты 11 сентя­бря 2001 года. Вторжение в Афганистан на тот момент также не было санкционировано Советом Безопасности ООН.

Затем, в 2002 году была принята «Стратегия националь­ной безопасности США», предусматривающая не только от­ветное применение силы, но и возможность использования превентивных действий, еще до возникновения реальной угро­зы безопасности США. Более того, данная стратегия, также известная как «доктрина Буша», закрепляет за США право на ведение односторонних силовых акций по всему миру. Все это не только стало серьезным нарушением принципов меж­дународного права но и еще больше ослабило современную систему коллективной безопасности. В соответствии с данной стратегией в 2003 году США и их союзники начали очередную военную кампанию — на этот раз в Ираке с целью свержения режима С. Хуссейна. Также как и бомбардировки Югославии, применение силы против Ирака не было санкционировано Советом Безопасности ООН. Таким образом, реалии совре­менного мира с каждым годом все более отчетливо показывают нам, что несанкционированная Советом Безопасности ООН (и по сути своей противоправная) интервенция, прикрываемая такими понятиями как «демократия» и «защита прав челове­ка», все чаще применяется отдельными государствами ради достижения собственных экономических и геополитических интересов.

Обратившись к истории Лиги Наций, мы также найдем множество подтверждений тому, что прогрессивные для своего времени идеи так и не были реализованы лишь из-за неже­лания великих держав поступиться собственными геополи­тическими интересами ради общего блага. Всем нам хоро­шо известно, к каким ужасающим последствиям это привело в дальнейшем.

В настоящей статье представлен правовой анализ отдель­ных статей Статута Лиги Наций, позволяющий выяснить до ка­кой степени в нем была допустима интервенция со стороны этой организации с целью разрешения международного кон­фликта.

В статьях 3 и 4 Статута было закреплено правовое поло­жение главных органов Лиги Наций — Ассамблеи и Совета. Согласно этим статьям Ассамблея и Совет Лиги ведали «всеми вопросами, входящими в сферу деятельности Лиги или затра­гивающими всеобщий мир», при этом было неважно, явля­лись ли сторонами конфликта только государства-члены Лиги Наций или третьи страны. Исходя из смысла указанных статей, а также учитывая опыт практической деятельности Лиги, мож­но прийти к выводу, что здесь речь шла скорее об обсуждении спорных вопросов внутри Лиги Наций, что впоследствии мог­ло бы лечь в основу подготовки для вмешательства данной организации в международный конфликт.

Статья 11 объявляла вне закона любую войну или ее угрозу, т.е. любой конфликт, независимо от того, затрагивал ли он непосредственно государство-члена Лиги или нет. На основа­нии этой статьи Лига должна была «принять меры, способ­ные разумно и эффективно защитить всеобщий мир». Таким образом, положения данной статьи допускали возможность вооруженного вмешательства Лиги Наций. Отношение к та­кому вмешательству было различным в зависимости от сторон конфликта. Так, понятно, что если речь шла о войне или ее угрозе в отношении одного члена Лиги со стороны другого, то это было внутренним делом международной организации, для разрешения которого необходимо было принять против агрессора санкции, предусмотренные в статье 16. Другими словами, в данном случае нет никакой интервенции. Статья 11 также допускала вмешательство международной организации в конфликт между членом Лиги и третьим государством. В свя­зи с этим некоторые ученые считали признание допустимости интервенции Лиги прямым указанием на то, что Лига Наций была не универсальной международной организацией, а лишь межгосударственным альянсом. Наконец, согласно статье 11, Лига обладала правом на вмешательство в конфликты, сторо­нами которого были только третьи государства. Следовательно, здесь речь шла о возможности прямой интервенции Лиги На­ций. Отметим, что согласно статье 11 такая интервенция была возможной при соблюдении следующих двух условий:

1) государство-член Лиги должно было обратить внима­ние организации на наличие такого конфликта;

2) в случае возникшего конфликта или его угрозы долж­на была существовать прямая или косвенная военная опасность для государства-члена Лиги.

На наш взгляд очевидно, что второе условие имеет доста­точно широкое толкование и, следовательно, оно оправдыва­ло бы любую интервенцию со стороны Лиги Наций. Первое же условие фактически указывало на то, что Лига Наций могла вмешаться в конфликт, если он затрагивал ее члена. Если же агрессором являлось государство-член Лиги, то третье госу­дарство не могло апеллировать к международной организа­ции за помощью в мирном разрешении возникшего спора. В качестве примера можно привести протест Германии на ок­купацию странами Антанты в марте 1921 года Дюссельдорфа, Дюинсбурга и Рурорта, который даже не был рассмотрен Ли­гой Наций. Со ссылкой на статью 11 также был отклонен про­тест Венгрии, поданный на действия Малой Антанты в ноябре 1920 года. Напомним, что в то время ни Германия, ни Венгрия не являлись членами Лиги Наций.

Следующая статья, в которой косвенно закреплялось право Лиги Наций на интервенцию — статья 10. Данная статья посвящена гарантиям территориальной целостности и политиче­ской независимости государств-членов Лиги. В частности в ней говорилось, что «Члены Лиги обязуются защищать от внешней агрессии территориальную целостность и политическую не­зависимость всех Членов Лиги. В случае агрессии или угрозы ее совершения Совет определяет меры к обеспечению выпол­нения данного обязательства». Проанализировав положения статьи 10, можно предположить, что они увековечивали status quo, установленный Версальским мирным договором, а также закрепляли принцип, согласно которому все предстоящие в будущем территориальные изменения были возможны лишь в случае их мирного осуществления, путем достижения соот­ветствующих договоренностей. Исходя из текста рассматрива­емой статьи также можно прийти к выводу, что ее положения распространялись на все войны, независимо от того, были ли они допустимыми в соответствии со Статутом или нет, также не имело значения, являлись ли сторонами конфликта только члены Лиги или же угроза исходила от третьего государства. Отметим, что поскольку гарантия устанавливалась против внешней агрессии, то данная статья не могла применяться для подавления Лигой национальных движений внутри государ­ства.

Еще одна статья, закреплявшая право Лиги Наций на вме­шательство в споры, сторонами которого были третьи госу­дарства — это статья 17 Статута. Согласно данной статье Лига Наций могла вмешиваться даже в споры, сторонами кото­рого выступали лишь третьи государства (при условии, что государство-член Лиги обратит внимание международной ор­ганизации на данный конфликт, в соответствии с положениями статьи 11). Согласно абзацу 1 статьи 17, в случае возникновения спора между членом Лиги Наций и третьим государством или только между третьими государствами, последние при­глашались подчиниться обязательствам, возлагаемые Стату­том на членов Лиги. Если не входившие в Лигу государства принимали это приглашение, то в этом случае спор мог быть разрешен с помощью положений статей 12-16 Статута Лиги Наций.¹⁰ Таким образом, можно предположить, что здесь го­ворилось не о вмешательстве Лиги Наций в дела третьих го­сударств, а скорее о стремлении получить у этих государств согласие на посредническую деятельность со стороны Лиги Наций в разрешении возникшего спора. Другое дело, что оговорки об «условиях, признанных Советом справедливыми» и о соблюдении «изменений, сочтенных Советом необходимы­ми» указывали на неравное положение членов Лиги и третьих государств даже в случае согласия последних принять на себя обязанности, закрепленные в Статуте этой международной организации.

Далее, абзац 2 статьи 17 указывал на то, что после направле­ния приглашения третьему государству присоединиться к Ста­туту Лиги Наций, Совет должен был немедленно приступить к расследованию обстоятельств спора и предложить наиболее эффективные по его мнению средства и методы. Двусмыслен­ность формулировки этой статьи допускала как отнесение предложения Совета к спорящим сторонам (в данном случае Лига Наций выступала бы в роли посредника), так и направ­ление Советом членам Лиги предложения о проведении вну­три международной организации обсуждения возникшего конфликта для выработки совместного решения. В абзаце 3 статьи 17 речь шла о споре, одной стороной которого являлось государство-член Лиги, а другой — третье государство. Вмеша­тельство Лиги в такой спор напрямую зависело от отказа тре­тьего государства принять на себя обязательства, налагаемые на члена Лиги, а также от начала войны против члена Лиги со стороны такого государства. В этом случае за Лигой Наций закреплялось право на введение против третьего государства санкций, предусмотренных статьей 16 Статута. Исходя из ска­занного выше, можно прийти к выводу, что с одной стороны, здесь прямо говорилось о возможности ведения военных дей­ствий со стороны всех членов Лиги против третьего государ­ства, а с другой, — данная статья обходила молчанием вопрос о применении санкций в отношении члена Лиги, начавшего войну против третьего государства, согласившегося принять на себя закрепленные в Статуте обязательства. При этом важно помнить, что поскольку главной задачей Лиги было поддержа­ние международного мира и безопасности, то, следовательно, первоначально должны были применяться мирные средства разрешения спора, а применение силы являлось исключи­тельной мерой. Это же подтверждает практическая деятель­ность Лиги Наций. В качестве примера здесь можно привести спор между Польшей и Литвой из-за Виленского края. На тот момент времени Литва не являлась членом Лиги Наций и со­гласилась подчиниться обязательствам ее Статута на основа­нии статьи 17. Рассмотрев данный спор, Совет предложил ряд временных мер, направленных на обеспечение плебисцита, который дал бы населению спорной территории возможность самостоятельно решить свою судьбу. Другое дело, что вопреки постановлению Лиги Наций польские войска захватили город Вильно с прилегающей к нему территорией, а Лига не смогла оказать своевременного воздействия на агрессора и эффектив­но разрешить данный конфликт (впоследствии передав его Конференции союзных послов в Париже.) При разрешении Мосульского конфликта между не входившей в то время в со­став Лиги Турцией и Ираком (на управление которым был мандат у Великобритании), международная организация снова стала на сторону своего члена. Что же касается спора между Финляндией и СССР из-за положения финской автономии в Восточной Карелии, Совет Лиги обратился за консульта­тивным заключением в Постоянную палату международного правосудия, которая указала на возможность участия Совета Лиги в урегулировании спора только после согласия СССР принять на себя обязательства, вытекающие из положений статьи 17 Статута.

Абзац 4 статьи 17 имеет особое значение в рассмотрении вопроса о возможности интервенции со стороны Лиги Наций в конфликт, сторонами которого являлись только третьи госу­дарства. Согласно положениям данного абзаца, в случае отказа третьих государств принять на себя обязательства, возлагаемые Статутом на членов Лиги, «Совет может принять любые не­обходимые меры и внести любые рекомендации, способные предотвратить боевые действия». Следовательно, здесь Лига могла применить как мирные средства разрешения спора (ар­битраж, посредничество), так и военные меры. Можно пред­положить, что в этой статье Совет также свободен в выборе действий, как и в соответствии с положениями статей 11 и 13 Статута. Таким образом, абзац 4 статьи 17 напрямую допу­скал интервенцию Лиги в отношения двух неподконтрольных ей субъектов международного права.

Проанализировав отдельные положения Статута Лиги На­ций, можно прийти к выводу, что в нем имелось две статьи (11 и 17), допускавших вмешательство организации в конфликт, сторонами которого были только третьи государства. При этом история деятельности этой международной организации ясно указывает на стремление Лиги к использованию дипломатиче­ских средств для разрешения споров. Наиболее показательным здесь является приведенный выше пример консультативного заключения Постоянной палаты международного правосудия по спору между Финляндией и СССР, указывавшему на невме­шательство Лиги в конфликт, стороной которого было третье государство, отказавшееся подчиниться положениям статьи 17 Статута. Здесь же необходимо учитывать отсутствие у Лиги собственных вооруженных сил и факультативный характер военных санкций. Отметим, что решение о применении санк­ций должно было приниматься единогласно всеми членами Совета, за исключением голосов спорящих сторон. При этом необходимо помнить, что статья 16 указывала на право Совета давать лишь рекомендации относительно средств осуществле­ния военных санкций. Вопрос о применении военных санкций в каждом конкретном случае решался каждым членом Лиги са­мостоятельно. Говоря о военных санкциях, также нужно иметь в виду, что за все время своего существования, Лига ни разу их не применяла, хотя и обсуждала такую возможность.

В завершение статьи хочется отметить, что в современных условиях очень важно принятие оперативных и результатив­ных мер по поддержанию всеобщего мира именно со сторо­ны международного сообщества в лице ООН. Представляет­ся недопустимой и крайне опасной практика осуществления отдельными государствами действий, несанкционированных Советом Безопасности ООН, что уже сейчас указывает на слом международного правопорядка, сложившегося после Второй мировой войны. Именно балканский кризис 1999 года «под­твердил» право одних государств вмешиваться в нарушение всех общепризнанных принципов и норм международного права во внутренние дела других суверенных государств, в том числе и посредством агрессии. Все это не только не способству­ет укреплению системы коллективной безопасности, но, на­против, может привести к более печальным последствиям, чем это было во второй половине ХХ века. В свое время входившие в Лигу Наций великие державы не проявили действительного желания объединиться перед глобальной угрозой, что не по­зволило этой международной организации предпринять эф­фективные меры по предотвращению мировой войны (хотя, как следует из Статута Лиги, последние были в ее арсенале). Очень хочется надеется, что сегодня благоразумие междуна­родных факторов возьмет верх над их геополитическими и эко­номическими интересами. Ведь только возвращение от «права силы» к «силе права» позволит ООН стать надежным гарантом международного мира, каким она является вот уже 70 лет.

История государства и права