Государственное управление «имперской» администрации Дагестанской областью во второй половине XIX века

СТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Алиева А. Б. В статье рассматриваются вопросы государственного управления имперской администрации Дагестанской областью во второй половине XIX в., процесс включения территорий Северного Кавказа в целом и Дагестанской области в частности в состав России и подготовки перехода всей существующей судебной системы в русло общероссийской правовой структуры, предусматривающей единообразие в судопроизводстве для всех губерний и областей Российской империи.

В России накоплен немалый исторический опыт государ­ственного управления территориями Северного Кавказа, осо­бенно в условиях подготовки и проведения судебной реформы 1860-х гг., поскольку именно тогда закладывались основные принципы российского государственного управления на терри­ториях Северного Кавказа. До 1860-х гг. не было найдено опти­мального решения вопроса об управлении Северным Кавказом вообще, не удалось подчинить действию российских законов кавказские народы в частности. Воспользоваться уроками рос­сийским властям удалось уже во второй половине XIX в., когда на территориях Северного Кавказа сложилась так называемая система военно-народного управления, явившаяся закономер­ным результатом политического развития всего Кавказа, кото­рое складывалось под воздействием продолжительных военных действий. С небольшими изменениями, внесенными в него по­сле подавления антироссийского восстания 1877 г., военно-на­родное управление просуществовало до 1917 г. Начало системе военно-народного управления положила государственная де­ятельность князя М. С. Воронцова, который с 1844 г. занимал должность наместника Кавказа. Именно он первым пришел к осмыслению того, что сложившийся веками общественный строй, сложные сословные связи, запутанность поземельных отношений, применение в судопроизводстве принципов адата и шариата и их несоответствие российским законам, но ува­жительное отношение со стороны местного населения, — все это были причины, которые вызвали необходимость привлечь само местное население к управлению, внедрив, таким обра­зом, в повседневную жизни особую систему народного пред­ставительства.

В программе наместника Кавказа князя А. И. Барятинско­го «Особая инструкция для управления горцами» и в «По­ложении о Кавказской армии» от 1 апреля 1858 г., которое включало в себя особый раздел «По управлению горскими народами, не вошедшими в состав гражданского управления» перечислялись следующие основные положения военно-на­родной системы:

а) создавался народный суд и народная полиция, которые возглавлялись представителями от царской администрации (как правило, русскими офицерами);

б) народное право бралось под охрану государственной властью;

в) создавались благоприятные условия для естественного процесса возникновения государственности и формирования гражданственности у народов Кавказа.

Известно, что 5 апреля 1860 г. высочайшим указом царя Александра II по представлению Главнокомандующего Кав­казской армией, наместника Кавказа князя А. И. Барятинского было утверждено «Положение об управлении Дагестанской областью и Закатальским округом». Согласно «Положению» в состав Дагестанской области вошел бывший Прикаспийский край из Кубинского уезда, входивший в Бакинскую губернию, и весь горный Дагестан. Следует отметить, что территория равнинного Дагестана между реками Тереком и Сулаком была включена в состав Терской области как Хасавюртовский округ. В Дагестанской области было введено военно-народное управ­ление с разделением ее на четыре военных отдела: Верхний Дагестан с включением Бежтинского округа; Северный — куда вошли Даргинский округ с Сюргинским обществом, шамхальство Тарковское, Мехтулинское ханство и наибство При- сулакское; Средний — в составе Гунибского и Казикумухского округов и ханство Аварское и, наконец, Южный Дагестан, куда вошли Кайтаго-Табасаранский и Самурский округа и ханство Кюринское. Кроме военных отделов в составе Дагестанской об­ласти было создано и два гражданских управления — Дербент­ское градоначальство, состоящее из города Дербента и Улус- ского магала, и управление портовым городом Петровск. Все округа делились на наибства, и их количество к концу XX в. достигло до 42. Таким образом, управление Дагестанской об­ластью согласно новому «Положению» делилось на военное и гражданское. Военное — подразделялось на управление во­йсками и местным населением, гражданское — на управление ханствами. Как военные управления, так и гражданские под­чинялись начальнику Дагестанской области, назначаемому ис­ключительно из числа царских генералов. Начальник области был одновременно командующим войсками, а по гражданской части он приравнивался к губернатору центральных губер­ний России. Система судебной власти, согласно Положению от 5 апреля 1860 г., разделялась на три звена:

1) комиссии военного суда — при частях войск, располо­женных в Дагестанской области;

2) Дагестанский областной суд;

3) Дагестанский народный суд, окружные и словесные суды.

Все они выполняли одну стратегическую задачу — обеспе­чение как можно более безболезненного включения террито­рий Северного Кавказа в состав России и подготовки перехода всей существующей судебной системы в русло общероссий­ской правовой структуры, предусматривающей единообразие в судопроизводстве для всех губерний и областей Российской империи. В пределах военно-административной власти на­чальнику Дагестанской области было предоставлено право: 1) применять оружие против «возмутившегося» населения и упорствующих в сопротивлении властей, 2) предавать во­енному суду за измену, недовольство делами правительства и поставленных ими властей в округах, за неповиновение на­чальству и хищение казенного имущества, 3) высылать из об­ласти в административном порядке «вредных» и «преступных» элементов, 4) утверждать приговоры окружных судов. По По­ложению о военно-народном управлении города Дербент и Порт-Петровск управлялись по общероссийским законам, а по остальной части территории Дагестанской области управ­ление осуществлялось на основе традиций и обычаев горцев. В ходе административных реформ второй половины XIX в. си­стема военно-народного управления распространялась на хан­ства, лишая их, таким образом, реальной власти. Введенная в 1867 г. в Дагестанской области военно-народное управление, продолжало действовать вплоть до 1917 г.

Военно-народная система управления рассматривалась российскими властями как необходимая форма сохранения военной администрации в мирное время в тех районах, где население еще не было под­готовлено к гражданскому управлению и применению россий­ского законодательства. Военно-народное управление сохра­нялось во всех округах Дагестанской области за исключением города Петровска и Дербентского градоначальства, упразднен­ного в 1883 г. Постепенно вместо ханств создавались округа: в 1864 г. — Аварский в 1866 г. — Казикумухский, Кайтаго-Та- басаранский и Кюринский, в 1867 г. — вместо упраздненных шамхальства Тарковского, ханства Мехтулинского и наибства Присулакского был образован Темир-Хан-Шуринский округ. Значительно раньше были образованы округа: Самурский в 1839 г., Гунибский и Даргинский — 1846 г. и Андийский — в 1861 г. Таким образом, в 1867 г. в Дагестанской области были созданы 9 округов, разделенных на 42 наибства и одно пристав- ство. Начальниками округов назначались царские офицеры, которые обладали широкими правами. На них возлагались строгий негласный надзор над населением округа, наблюде­ние за деятельностью судов, распределение натуральных по­винностей, строительство и содержание дорог, разрешение гражданских исков, рассмотрение спорных дел по земельному вопросу, мелким преступлениям и т.д. В связи с ликвидаци­ей ханств, ханской власти 26 апреля 1868 г. было утверждено «Положение о сельском управлении в Дагестане», согласно которому вопросы сельского общества решал сельский сход (джамаат). По «Положению» в сельских обществах вводились должности старшин и их помощников, кадии и сельских судей. Администрация области, начав утверждать старшин, резко повышла его роль как главной фигуры низового органа «во­енно-народного» управления. По новому «Положению» по­литическая власть беков формально была ликвидирована, хотя фактически она существовала до 1913 г., т.е. до ликвидации феодально-зависимых отношений в Дагестане.





В Дагестан­ской области «военно-народное» управление, окончательно утвержденное в 1874 г. изданием Положения и штатов воен­но-народного управления Закатальского округа и Дагестан­ской области продолжало действовать. Институт старшин, бывший в 1860-1870-х годах выборным, в 1880-е гг. становится назначаемым. Постепенно ограничивается участие в сельском управлении местного элемента, замена его представителями центральной администрации. Упразднение системы военно-на­родного управления было признано необходимым кавказским начальством еще в 1883 году в новом «Положении по управ­лению Кавказом»⁷. Однако Государственный Совет России ограничился его упразднением в центральных губерниях Рос­сии. В 1890 г. был выработан законопроект, устанавливавший государственную оброчную подать и поземельный налог для всех землевладельцев, без различия сословий, сообразно с ко­личеством земля. Несмотря на многочисленные проекты, блок аграрных проблем, являвшийся определяющим во всей эко­номической и политической жизни населения на Северном Кавказе, так и не был решен. В противовес злоупотреблениям со стороны местной власти, центральная администрация ре­шила сделать ставку на сельские суды, которым предписы­валось разрешать сложнейшие спорные вопросы сельского общества. Но расчеты не оправдались.




Положение горских народов усугублялось тем, что местное сельское самоуправле­ние все больше становилось средством для взимания налогов и податей. Судебная система руководствовалась при внесении приговора тремя основаниями: обычаями, общими законами империи и «личными убеждениями», что не могло не сказаться на общих настроениях местного общества. В декабре 1899 г. наибства были ликвидированы и преобразованы в участки. Их стало на три больше. В пределах участков административные функции осуществляли начальники участков, бывшие наибы. На сельских сходах (джамаатах) рассматривались вопросы о вы­боре сельских должностных лиц, распределении общественных и казенных податей и повинностей, проведении сельскохо­зяйственных работ, строительстве и ремонте дорог. Сельские старшины и их помощники назначались начальниками окру­гов и плату за службу в администрации начальника округа получали от царских властей, сельский кадий, избранный на сходе сельского джамаата и утвержденный властями, жало­ванье получал от джамаата. Властям удалось, на наш взгляд, найти очень удачную формулу, благодаря которой в судеб­ной системе на Северном Кавказе (в начале 1860-х гг.) в целом и в Дагестанской области, в частности, сочетались и элементы военного судопроизводства, и — структуры центральной вла­сти, и — местные традиции и обычаи. Такой подход должен был обеспечить невозможность возникновения конфликтных ситуаций, мирное разрешение спорных вопросов. Процесс этот был не сиюминутным, он требовал терпения со стороны «реформаторов» и тех, кто осуществлял правосудие на местах, дабы не подорвать и не уничтожить торопливостью те пер­вые результаты пробного реформирования судебной системы только одной административной единицы — Дагестанской области; результаты, которые складывались благодаря Поло­жению от 5 апреля 1860 г.

История государства и права