Правовой статус городской торговой полиции по положению об общественном управлении г. Москвы 1862 года

В 1862 году в Москве вслед за Петербургом вводится в дей­ствие Положение об общественном управлении г. Москвы. На основании данного нормативно-правового акта вся система общественного управления столицы делилась на следующие компоненты: 1) общее для всего городского общества управ­ление; 2) частное управление, осуществляемое по сословиям. Первое, в свою очередь, было представлено общей городской думой, городским головой, распорядительной городской ду­мой; второе же - собраниями выборных, сословными стар­шинами, а также управами: купеческой, мещанской и ре­месленной. Общее управление по своей сути предполагалось бессословным, так как в процессе его формирования по зако­ну 1862 г. участвовали все сословия и цензы, предъявляемые к ним, были равными, едиными для всех. Порядок выборов в Москве предполагал, что каждое из сословий избирало по 100 выборных, которые избирали из своей среды по 35 гласных. Московская дума состояла из 186 членов: 175 гласных, пять сословных старшин, пять их товарищей, а также городской голова. Одновременно избирались по два члена от каждого сословия в Распорядительную думу. Общая дума избиралась сроком на три года, а городской голова и Распорядительная дума - на четыре.

Преступление и наказание –это классика не только русской но и мировой литературы пера неподражаемого Федора Достоевского. Достоевский произведения вся подробная информация на сайте http://gagarin0.narod.ru

Частное управление, в свою очередь, закреплялось для решения внутренних организационных вопросов, напрямую касавшихся отдельных сословий.

В системе общего управления городом Распорядительная Дума представляла собой исполнительный орган городского самоуправления и ее главным предназначением являлось ис­полнение решений Общей Думы по тем или иным вопросам организации городского хозяйства и благоустройства (§ 15 По­ложения об общественном управлении г. Москвы 1862 года).

Закон 1862 г. установил, что при Распорядительной Думе состоят особые органы (учреждения), а именно: городская торговая полиция, городская хозяйственная полиция, а также аукционная камера. Несомненно, данные органы следует рас­сматривать в качестве органов специальной компетенции, со своими специфическими сферами деятельности.

Помимо этого, как отмечается в Положении 1862 г., при Распорядительной Думе также состоят: городовые публичные нотариусы и частные маклеры; присяжные добросовестные свидетели при публичной описи имений; присяжные городо­вые ценовщики.

Необходимо отметить, что в рассматриваемый истори­ческий период активизация деятельности органов городского самоуправления была обусловлена не только принятием са­мого Положения 1862 года. Здесь особую роль играли такие важные, во многом системообразующие факторы, как рост Москвы, увеличение ее экономического потенциала. Всевоз­можные торговые и фабричные предприятия выступали для столицы весьма значительными источниками доходов город­ского бюджета, потому что прямые налоги образовывали около 80% всех городских сборов. Данный факт лишний раз подтверждается классификацией расходов и доходов, которая была принята в 1867 году.

В этой связи остановимся более подробно на основных вопросах организации деятельности городской торговой по­лиции.

Прежде всего, необходимо отметить, что именно в XIX столетии была предпринята первая попытка создания специальной службы по борьбе с экономическими престу­плениями. Министр внутренних дел Петровский Лев Алексе­евич впервые в России в 1842 году создал специальную служ­бу - торговую полицию. Она изначально состояла из гласных городской думы, выделяемых попеременно на один месяц и торговых смотрителей, выбиравшихся ежегодно купечеством. Она осуществляла свои функции параллельно с городской по­лицией, имела право требовать от нее помощи.

Особая заслуга министра Л. А. Петровского состояла в том, что он внимательно отнесся к ежедневным многочисленным жалобам представителей всех сословий на всевозможные зло­употребления торговцев продуктами. Завышение цен, обман, обвес, продажа испорченных продуктов серьезно ухудшали и без того тяжелое положение большей части населения.

Обязанности торговой полиции состояли в следующем:

-    установление цен на хлеб и мясо;

-    слежка за торговцами, чтобы не было обманов, обмеров и обвесов;

-    запрещение скупки и перепродажи продуктов по повы­шенным ценам;

-    клеймение весов и мер;

-    наблюдение за санитарией и гигиеной.

За первое нарушение торговая полиция была вправе на­ложить на торговца штраф в размере 30 рублей. За вторую провинность штраф увеличивался в два раза. В случае обнаружения нарушения в третий раз торговое заведение подлежало закрытию. Половину незаконно проданного или перекуплен­ного товара смотритель имел право отобрать в пользу доно­сителя - неофициального помощника. Торговец, уличенный в обмане, обязан был возвратить обманутому сумму, втрое пре­вышавшую полученную им.

Рассмотрим основные подразделения и состав должност­ных лиц в рамках структуры городской торговой полиции по Положению 1862 г.

Торговая депутация, состоявшая из депутатов от купече­ства. Помимо ежегодной генеральной поверки торговых прав на основании торгового устава, а также текущего надзора за тем, чтобы торговля осуществлялась только теми лицами, ко­торые имеют на это право, осуществляла проверку правиль­ности уплаты сборов, взимавшихся с торговцев и их заведе­ний. В процессе осуществления своей деятельности депутация находилась под общим надзором казенной палаты - при про­верке торговых прав и в отношении взноса казенных пошлин. При проверке же уплаты городских сборов и при исполнении своих обязанностей в целом депутация состояла под надзором Распорядительной Думы.

Торговые смотрители. Осуществляли свою деятельность в вверенном каждому из них участке. Следили, с одной стороны, за порядком торговли съестными продуктами на площадях и улицах, а также в торговых заведениях, рынках и дворах, с дру­гой - за тем, чтобы оградить торгующее сословие от каких бы то ни было притеснений.

Помощники торговых смотрителей и смотрители базар­ные и рыночные.

Торговые или рядские старосты, избираемые от торгую­щих теми же продуктами на площадях, рынках, дворах, при­станях для того, чтобы следить за соблюдением чистоты; для разноски такс, доведения до сведения распоряжений торговой полиции.

Порядок обжалования действий или бездействия го­родской торговой полиции предполагал, что все жалобы по­ступали Распорядительную Думу и рассматривались ею при предварительном получении мнения казенной палаты во всех случаях, в которых речь шла о вопросах взыскания сборов в казну или взыскания гильдейских повинностей, а также о во­просах определения рода торговли. При несогласии Распоря­дительной Думы с заключением, данным казенной палатой, дума направляла вопрос на окончательное разрешение Перво­го Департамента Правительствующего Сената.

Таким образом, процедура обжалования решений, дей­ствий (бездействия) городской торговой полиции была доста­точно сложной. Ее условно можно разделить на три уровня. Данная процедура вытекала из соподчиненности рассматри­ваемого органа. Первой вышестоящей инстанцией по отно­шению к полиции являлась Распорядительная Дума (первый уровень), которая при рассмотрении выше обозначенных во­просов получала предварительное мнение казенной палаты (второй уровень). В случае же несогласия Распорядительной Думы с заключением, представленным казенной палатой, Дума направляла дело на итоговое разрешение Первого Де­партамента Правительствующего Сената (третий уровень).

Как отмечают отдельные исследователи, роль именно ор­ганов административно-полицейского управления в развитии города и решении вопросов городского хозяйства в XIX веке была, во многом, ведущей. Это подтверждается, в частности, фактами содействия этих органов городским властям в сборе налоговых платежей при использовании ими соответствую­щих властно-силовых полномочий.

Важно также решить вопрос о том, насколько в деятель­ности городской торговой полиции был выражен признак со­словности. Данный вопрос, во многом, представляется спор­ным. Рассмотрим основные факты, свидетельствующие о том, что торговая полиция - это орган бессословного управления:

состояла при Распорядительной Думе, которая, в свою очередь, номинально выступала в качестве органа бессослов­ного, так как в ней имели представительство все сословия; Рас­порядительная Дума при этом относилась к органам общего управления, учрежденного по Положению 1862 г. для всего городского общества;

главное предназначение городской торговой полиции за­ключалось в обеспечении стабильности городского бюджета; она была наделена соответствующими властно-силовыми и надзорными функциями в сфере торговли - это, в определен­ной степени, свидетельствует непосредственно о том, что го­родская торговая полиция отстаивала, прежде всего, интересы публичные, а не интересы конкретного сословия.

О наличии же сословного начала в функционировании рассматриваемого органа может говорить в первую очередь тот факт, что торговая депутация, входившая в состав торго­вой полиции, состояла из депутатов от купечества. Во-вторых, данный орган, помимо общих функций в сфере упорядочи­вания торговли, был наделен по закону полномочиями по за­щите интересов именно торгующего сословия. В этой связи нельзя полностью исключать, что интересы города зачастую шли вразрез с интересами соответствующего сословия. А это, в свою очередь, могло негативным образом сказываться на раз­витии и благоустройстве Москвы, включая состояние ее бюд­жета.

Городскую торговую полицию возможно рассматривать в качестве органа власти, имевшего отраслевые властные полно­мочия, в том числе надзорного характера.

Рассмотрев деятельность органов и должностных лиц торговой полиции, можно сделать вывод, что эта деятельность подразумевала осуществление таких полномочий, как:

1)    обеспечение реализации фискальной функции налого­обложения путем осуществления соответствующих форм на­логового контроля со стороны торговой депутации (проверка уплаты казенных пошлин и городских сборов);

2)    полномочия по надзору в сфере соблюдения правил торговли (надзор за тем, чтобы торговля осуществлялась ли­цами, имеющими на это право - со стороны торговой депута­ции, надзор за поддержанием чистоты - со стороны торговых или рядских старост и др.);

3)    полномочия по защите интересов торгующего сосло­вия - со стороны торговых смотрителей.

В целом, в системе управления городом городская торго­вая полиция может рассматриваться в качестве особого орга­на, статус которого носил сложный, комплексный характер. С одной стороны, это орган административно-полицейского управления, имевший надзорные и силовые функции в уста­новленной сфере деятельности. С другой - это орган городско­го самоуправления, учреждавшийся при Распорядительной Думе и решавший соответствующие задачи в области город­ского хозяйства. Еще одна сторона правового положения рас­сматриваемого органа тесно связана с обеспечением получе­ния в бюджет соответствующих сборов. В этой связи городская торговая полиция выполняла немаловажную роль органа фи­нансового контроля.

Можно предположить, что городская торговая полиция учреждалась именно как орган, имеющий силовые, полицей­ские функции. Ввиду того, что сама по себе Распорядительная Дума выступала в качестве органа городского самоуправления, не имея изначально такого рода функций, и для наиболее эф­фективного получения сборов с субъектов торговли ей требо­валась потенциальная опора на конкретный орган, во многом имеющий признаки органа с административно-полицейской компетенцией.

На основании изложенного можно сделать ряд выводов.

1)   Выделение состоявшего при Распорядительной Думе особого органа в лице городской торговой полиции неслучай­но, как и неслучайна полицейская природа и сущность тако­го органа. Наличие данного органа с его властно-силовыми полномочиями непосредственно в сфере торговли выступало своего рода гарантией надежности и стабильности городско­го бюджета. Как отмечалось ранее, именно на долю субъектов торговли приходилась значительная часть всех городских сбо­ров. В этом смысле центральное место в системе торговой по­лиции Москвы занимала торговая депутация.

2)   Несмотря на то, что городская торговая полиция состо­яла при Распорядительной Думе, можно говорить, что она вы­ступала органом двойного подчинения, находясь, как отмеча­лось выше, по одним вопросам в подчинении казенной палаты (учреждения Министерства финансов Российской Империи), а по другим - в ведении Распорядительной Думы, т.е. органа городского самоуправления.

3)   В целом, ввиду того, что по Закону 1862 года торговая полиция состояла непосредственно при Распорядительной Думе, она выступала в качестве органа, включенного в систему общего управления городом.

4)   Несмотря на то, что формально городская торговая полиция учреждалась при Распорядительной Думе (органе общего управления, создаваемого для управления в интересах всего городского населения независимо от сословий), в ее дея­тельности имело место сочетание признаков бессословного и сословного управления в установленной сфере.

5)       Присутствие в деятельности городской торговой по­лиции и сословного, и бессословного начала в общем можно рассматривать как фактор, потенциально снижавший эффек­тивность ее функционирования. Ведь, как отмечалось выше, обеспечивая стабильность городского бюджета за счет торго­вых сборов и осуществляя общий контроль за соблюдением правил торговли, с одной стороны, а также защищая интере­сы торгующего сословия - с другой, данный орган, возможно, в ряде случаев отстаивал во многом полярные интересы, со­вершенно расходившиеся друг с другом. В этой связи одно из указанных направлений деятельности могло зачастую реали­зовываться в ущерб осуществлению другого.

История государства и права

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (67) 2013