Аппарату власти и управления на этапе становления со­ветских республик были присущи типичные черты советского государственного аппарата. так, например, Советы, первона­чально бывшие политической формой диктатуры пролетари­ата, превращались в единую систему органов государственной власти. Государственное управление охватывало все без ис­ключения отрасли хозяйства и культуры. И хотя каждое уч­реждение, согласно положению о нем, отличалось порядком образования, составом, структурой, функциями и формами деятельности, все они составляли единую систему.

Государственный аппарат Якутской республики был по­строен по типу российских органов власти: высший орган власти - съезд Советов, высший орган управления - прави­тельство, центральные органы управления - народные комис­сариаты, местные органы власти - местные Советы. На тер­ритории республики действовали декреты и постановления съездов Советов, Всероссийского центрального исполнитель­ного комитета (ВЦИК), Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР. Были установлены единое гражданство, единая тамо­женная политика.

Формирование органов государственной власти и управ­ления в Якутской АССР и их деятельность осуществлялись на основе Положения о государственном устройстве Якутской Автономной Советской Республики, утвержденного Президи­умом ВЦИК 22 апреля 1922 г. Наряду с Конституциями СССР и РСФСР, это положение являлось законодательным актом, регулирующим деятельность органов власти и управления до принятия Конституции ЯАССР.

В Положении были регламентированы функции и полно­мочия республиканских органов власти, а также разграничи­валась компетенция республиканских и центральных органов. Якутская АССР признавалась федеративной частью РСФСР. По Положению 1922 г. Якутская республика не была самосто­ятельна: она не могла вести своей внешней политики, заклю­чать договоры или вступать в отношения с другими государ­ствами, не имела самостоятельности в военных, хозяйственных делах, в промышленной деятельности, финансовых вопросах.

Схема принятия постановлений высших органов власти республики была такова: Якутский Совет народных комисса­ров (ЯСНК) давал поручение определенному наркомату Яку­тии составить ходатайство по какому-либо вопросу. После этого дело направлялось в Наркомат юстиции республики для определения правомочности и соответствия Конституци­ям РСФСР и СССР. В случае одобрения ходатайство препро­вождалось в Якутский Центральный исполнительный комитет (ЯЦИК). ЯЦИК рассматривал документ и отправлял его на обработку редактору-консультатнту. В его компетенцию вхо­дило заключение о соответствии формы и содержания доку­мента (наличие обоснования, причин, предыстория вопроса и т. д.), после чего эта документация (если не шла на доработку) вновь отправлялась в ЯЦИК, а затем представителю Якутской АССР в г. Москве, который вносил ходатайство, контролиро­вал его прохождение в СНК РСФСР. И, наконец, последней ин­станцией являлся ВЦИК СССР, принимавший окончательное решение.

Безусловно, такой длительный бюрократический процесс прохождения документов отрицательно сказывался на своев­ременности принятых постановлений, а также провоцировал появление таких негативных явлений, как волокита и затягива­ние процесса принятия решений, перекладывание ответствен­ности одними органами власти на другие. В результате срок прохождения некоторых документов (от начала подстановки до окончательного разрешения вопроса) увеличивался до та­кой степени, что в конечном итоге они теряли свою актуаль­ность. Например, в 1926 г. такая участь постигла ходатайство «О прохождении грузов в Якутии», призванное разрешить проблему поставок товаров в республику. Составленное Нар­коматом финансов ЯАССР во исполнение постановления Якутского СНК в мае 1926 г., это дело после долгих мытарств по всем государственным инстанциям в течение 7 месяцев по­теряло свою актуальность, так как к октябрю навигация закончилась.

В этом отношении весьма интересной и поучительной представляется и история еще одного документа, найденно­го нами в Государственном архиве Российской Федерации. По постановлению ВЦИК от 1923 г. в автономных республиках и областях содержание низовых органов управления, народного образования и здравоохранения переводилось на местный бюд- жет. Покрытие всех расходов должно было идти за счет мест­ных доходов, поступающих от эксплуатации государственных и имеющих государственное значение предприятий, различного рода налогов и сборов. Однако на практике задача превраще­ния республиканского бюджета в бездифицитный оказалась трудно осуществимой в силу того, что в Якутии численность государственных предприятий была крайне небольшой. Один из выходов из создавшейся ситуации государственные органы власти видели во введении новых налогов. Но решить этот во­прос без санкции центральных органов они не могли. 10 июня 1927 г. в правительственную комиссию ВЦИК СССР поступила докладная записка старшего инспектора Наркомата рабоче-крестьянской инспекции ЯАССР М.И. Молочкова «О попытке увеличения местного бюджета с помощью налога на скаковых лошадей». В записке отражена история этого дела. 14 месяцев назад Президиум Якутского ЦИК по представлению Совета на­родных комиссаров от 31 марта 1926 г., принимая во внимание значительную доходность, извлекаемую отдельными лицами от устройства конных скаковых состязаний, внес постановле­ние «Об установлении налога со скаковых лошадей». 18 июня 1926 г. Наркомат финансов ЯАССР внес в ЯСНК ходатайство о приостановлении взимания налога впредь до утверждения ВцИк СССР. 28 июня 1926 г. ЯЦИК рассмотрел дело и оставил свое первоначальное решение в силе. 16 августа того же года СНК РСФСР отменил постановление ЯЦИК и направил свое постановление на утверждение во ВЦИК. 6 сентября Президи­ум ВЦИК утвердил постановление СНК РСФСР, о чем Якутское представительство сообщило в Якутию. 22 сентября Президиум ЯЦИК рассмотрел сообщение Якутского представительства и постановил отменить свое решение в части, касающейся про­ведения его в жизнь со времени его опубликования, одновре­менно возобновляя перед ВЦИК ходатайство о введении нало­га. Подготовка проекта ходатайства была поручена Наркомату финансов ЯАССР. 25 октября Наркомат финансов представил ЯЦИК требуемый проект ходатайства, в котором приводились доводы в пользу введения налога.

В заключении по этому вопросу редактор-консультант писал: «...в представленном проекте наркомат финансов ре­спублики не коснулся ни истории вопроса, не развил мысли о  подтверждении ранее принятого ходатайства объяснением причин. Ввиду того, что представленный проект является по существу лишь объяснительной запиской, поэтому подле­жит переработке, что следует осуществить через Наркомат финансов».

11     ноября Наркомат юстиции отправляет в ЯЦИК мо­тивированное возражение из четырех пунктов, сводящееся к тому, чтобы все оставить в покое и ходатайство не возобнов­лять. В документе указывалось, «что поскольку состязания распространены не только в Якутии, но и, видимо, по другим местам СССР и носят общий для всего Союза характер, сле­довательно, требуют, по крайней мере, регулирования в мас­штабе РСФСР, то Наркомат юстиции ЯАССР ходатайствует представление Наркомата финансов отклонить и ходатайство по этому делу не возбуждать».

Примечательна оценка деятельности государственных органов инспектора НКРКИ М.И. Молочкова, который закан­чивает свою докладную записку словами: «Здесь вспоминается старик Щедрин, у того:

Чудаки Волгу толокном месили,

Щуку на яйца сажали,

Рака с колокольчиком звоном встречали,

Корову на крышу пастись тащили,

И много, кой-чего в этом роде натворили,

А потом утомились, сели ждать,

Что потом из этого дела выйдет.

Так и мы. Построили аппарат. Заполнили все штатные единицы специалиста, правил распорядка не составили. Уто­мились, сели и ждем, что из этого дела выйдет». В результате этот документ не дошел до Центра, как и многие другие.

Государство под названием СССР было противоречивым, эклектичным образованием. Эта противоречивость проявля­лась и в развитии экономики, особенно на периферии. так, одним из главных моментов в национально-государственном строительстве был вопрос о выравнивании экономического уровня национальных регионов, который привел бы в идеале к установлению фактического равенства республик. Образова­ние СССР по мысли его творцов должно было инициировать экономический прогресс, сложение возможностей отдельных республик, организацию их взаимопомощи, которая была бы взаимовыгодна. Однако на деле эта задача оказалась невыпол­нимой. В короткий срок экономической политикой больше­виков были уничтожены сложившиеся рыночные отношения, частная торговля. В руках государства были сосредоточены все функции по организации производства, снабжению сырьем, распределению продукции.

Огромная территория Якутской области, своеобразные природные условия всегда требовали к себе особенного отно­шения в вопросе обеспечения края промышленными и продо­вольственными товарами. Решение этой проблемы оказалось очень трудным в силу целого ряда факторов.

До революции основным поставщиком товаров был част­ный торговец. Частник подчинялся законам рынка - прода­вать там, где есть спрос, и всем, у кого есть деньги. В сентябре 1924 г. закрытое письмо Якутского областного комитета РКП (б) свидетельствовало, что «в дореволюционное время якут­ский купец пользовался на всех крупных рынках неограни­ченным выбором ассортимента и длительным кредитом на 10-16 месяцев (при меньшем годовом проценте, чем сейчас)»⁶. Иначе и быть не могло, так как товар ввозился один раз в год, во время короткой навигации и находился только в пути два месяца, дальше распространялся по округам и большей ча­стью отпускался населению в кредит на 5-6 месяцев и даже год. Без такого кредита скотовод или зверопромышленник не мог обойтись. Дальновидный расчет постоянного предприни­мателя, не желающего разорять свое предприятие, давал воз­можность продажи товара в долгосрочный кредит, получая в конечном итоге прибыль.

Государственное снабжение же работало на других прин­ципах. Оно представляло собой целевое распределение товар­ных фондов. Значительная часть товаров при этом вообще не попадала в торговлю, а шла на так называемое внерыночное потребление: снабжение госучреждений, армии, изготовле­ние спецодежды, создание неприкосновенных запасов и т. д. Только то, что оставалось после обеспечения внерыночного по­требления и экспорта, поступало в торговлю. Но и здесь прин­цип целевого распределения товаров продолжал действовать. Численность населения, покупательские возможности и спрос не являлись главными факторами распределения рыночных фондов между регионами. Снабжение зависело от важности территории в выполнении хозяйственного плана. Товар в пер­вую очередь шел на снабжение «плановых централизованных потребителей», т.е. занятых в промышленном производстве, а в остальном - как получится. Иерархия государственного снаб­жения приводила к обострению товарного дефицита, а так как Якутия в общей сложности не представляла особого интереса в промышленном отношении, то и обеспечение привозными товарами резко сократилось по сравнению с дореволюцион­ным периодом (см. таблицу).

Ввоз товаров в Якутию в 1914 и 1924 гг.

Таким образом, общий объем ввоза в 1924 г. по отно­шению к дореволюционному периоду сократился на 113,392 пуда, т.е. в 2,7 раза. Значительному сокращению при этом подверглись такие необходимые для населения товары, как чай (в 6 раз) и огнеприпасы (в 2,7 раза).

В целом и сам механизм распределения способствовал созданию дефицита. Частник был сам себе и директор, и пла­новик, и продавец. Он сам распоряжался своим товаром и не зависел от бюрократии. В плановой экономике же частника заменили государственные ведомства - Наркомат торговли, Наркомат снабжения и их местные органы. В их функцию вхо­дило: в огромной стране со слабо развитой инфраструктурой забрать у производителя продукцию, а затем перевести ее на государственное хранение и переработку, а затем вновь разве­сти по всей стране потребителям.

Государство пыталось облегчить выполнение гигантской задачи распределения товарных фондов с помощью плани­рования торговли. Местные органы республик в лице нарко­матов и торговых союзов отправляли данные о производстве товаров и на их основе составлялись торговые планы. План затем рассматривался в правительственных органах. Высшей инстанцией, утверждавшей план, являлось Политбюро. Одна­ко детальное планирование на деле тормозило процесс снаб­жения. Планы шли до мест сложно и долго. Даже после ут­верждения они неоднократно пересматривались, изменялись, а в результате хронически запаздывали. Бумажки ходили по инстанциям, продукция же портилась на станциях под откры­тым небом. Кроме того, в результате бюрократической нераз­берихи, дублирования в работе центральных и местных орга­нов в одном месте происходил переизбыток товаров, в другом - острый дефицит. Так, из-за неслаженных действий Наркома­та снабжения СССР и Наркомата внутренней торговли ЯАССР в 1926 г. в «Алданзолото» произошло затоваривание продук­тами питания. В докладе ревизионной комиссии отмечалось: «Исходя из фактического расхода хлебопродуктов за одиннад­цать месяцев, запасов хватит на 8 лет 9 месяцев, кроме того, качество муки плохое (горькая); чай, сахар, мыло на 4 года 10,5 месяцев. Поскольку запасов товар-продуктов на приисках должно быть на 15 месяцев, по государственным нормативам, т.е. до 1 января 1928 года, все оставшееся на 1 января 1928 года следует считать затовариванием в сумме 1 млн. 797 тыс. 242 руб.» И это происходило в тот момент, когда основная часть Якутии испытывала крайнюю нужду в этих продуктах.

Неповоротливая машина централизованного распре­деления не давала возможности быстрого маневрирования. Торговля страдала от постоянных перебоев и путаницы. Товар отправлялся ради самого факта выполнения «бумажных пред­писаний». И это очень ярко проявилось на уровне Якутии. Так, в своем докладе правительственной комиссии ВЦИК предсе­датель правления Якутского союза кооперативов «Холбос» пи­сал: «В Якутию ввозятся разные товары, попавшие по распре­делению, совершенно ненужные в якутском обиходе, такие как баббит, салонные лампы, чугунные косы, круглое железо и т. п. К этому еще прибавились неходовые товары, поступившие из центра в порядке принудительного ассортимента». Далее он продолжает: «Эти товары не выдерживают расходов по об­ратному вывозу и не имеют сбыта в Якутии. На таких товарах забито капитала "Холбоса" на несколько сот тысяч рублей».

Поскольку не спрос двигал производство, а план, самые необходимые товары неожиданно исчезали из продажи; либо промышленности было не выгодно их производить, хотя спрос на них мог быть велик, либо кто-то забывал их поставить в план. В результате цена на товары вырастала до космических размеров. Так, «Губсоюз продает огнеприпасы, - констатиро­вал заведующий отделом нацменьшинств коллегии Наркома­та национальностей А.Е. Скачко, - что охотнику выстрел обхо­дится дороже пушного зверя. Из-за чего туземцы переходят к ловле ямами, где зверя погибает втрое больше, нежели его достается охотнику».

Таким образом, уже в первые годы существования совет­ского аппарата власти проявилась полная зависимость респу­бликанских органов власти, отсутствие любой инициативы и самостоятельности в решении региональных вопросов, кото­рые могли решаться на местном уровне. Сам механизм при­нятия решения, прохождение и утверждение всех документов были длительными и забюрократизированными. К этому добавлялась некомпетентность местных управленческих ка­дров. Все это приводило к излишней волоките, затягиванию принятия решений, бюрократизации деятельности органов власти всех уровней. Так формировался советский госаппа­рат, унитарный и централизованный по сути, федеральный и многонациональный по форме. Так рождалась администра­тивно-командная экономика, самая неэффективная и затрат­ная. 1920-е гг. как период становления системы государствен­ных органов имеет прямые аналоги с современным периодом, когда идет поиск оптимального механизма взаимоотношений между федеральными органами власти и государственными органами субъектов федерации.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 10 (65) 2013