О роли консультаций и обследования в разрешении международных экологических споров и предотвращении экологического ущерба

ИНТЕРЭКОПРАВО
Коннова Е. В.
В статье рассматривается межинституциональная природа консультаций и обследования в международном экологическом праве. По мнению автора, она выражается в том, что данные средства выступают и в качестве средств разрешения международных экологических споров, и в качестве средств обеспечения соблюдения международных обязательств и недопущения экологического ущерба. Делается вывод о наличии в международном праве обычной нормы о необходимости проведения консультаций в отношении действий, способных причинить ущерб окружающей среде, а также о зарождении обычной нормы, обязывающей предоставлять возможность для проведения процедуры установления фактов на территории государств.

Эффективная система мирного разрешения международ­ных экологических споров имеет большое значение для обе­спечения сотрудничества государств в области охраны окружа­ющей среды. Однако не меньшее значение имеет и механизм обеспечения соблюдения взятых обязательств, предотвраще­ния экологического ущерба. В этой связи интересной явля­ется роль таких средств разрешения международных споров, как консультации и обследование, которые в международном экологическом праве одновременно выступают и средствами имплементации международных обязательств, направленны­ми на недопущение трансграничного ущерба.

Проблеме мирного разрешения международных споров уделяется определенное внимание в научной литературе (на­пример, работы Л. Н. Анисимова, И. П. Блищенко, А. М. Ла­дыженского, Э. А. Пушмина, и др.). Однако специфика раз­решения международных споров в сфере охраны окружающей среды недостаточно раскрыта в международно-правовой ли­тературе. Между тем, международные экологические споры обладают определенными особенностями, оказывающими влияние на эффективность тех или иных средств разрешения споров и их применение. Одной из отличительных характери­стик подхода к разрешению международных экологических споров является стремление к их предупреждению. Это связа­но с общим стремлением государств к недопущению возник­новения экологического ущерба. Отсюда и вытекает межинституциональная природа рассматриваемых в данной статье средств разрешения споров — консультаций и обследования, которые применяются также в качестве средства обеспечения соблюдения государствами их международных обязательств в сфере охраны окружающей среды. Нам не удалось обна­ружить научных работ, в которых рассматривалась бы такая двоякая роль указанных средств. В данной работе мы ставим целью раскрыть эту роль.

Применимость консультаций для разрешения международ­ных экологических споров не подлежит сомнению. Консуль­тации довольно часто предусматриваются в международных договорах в сфере охраны окружающей среды в качестве сред­ства разрешения споров. Иногда они выступают единствен­ным прямо предусмотренным международным договором средством (Объединенная конвенция о безопасности обраще­ния с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 г. (ст. 38), Конвенция о ядер­ной безопасности 1994 г. (ст. 29)). Чаще они упоминаются или совместно с переговорами, или наряду с другими средствами разрешения споров.

В международно-правовой литературе консультации часто рассматриваются как начальный этап для проведения про­цедуры разрешения спора. Они проводятся для определе­ния метода урегулирования разногласий, предмета и поряд­ка проведения переговоров, порядка создания следственной или согласительной комиссии, арбитража и т.п. Некоторыми учеными (Л. Н. Анисимов, Э. А. Пушмин) консультации ква­лифицируются как особая разновидность переговоров, отли­чающаяся оперативностью, меньшей формальностью и при­меняющаяся при разрешении спора в самой начальной стадии. Другие ученые (В. А. Василенко) отмечают, что консультации представляют собой самостоятельный метод урегулирования споров: в отличие от переговоров, которые возможны на лю­бой стадии спора, консультации применяются на самой на­чальной стадии, не проводятся по незначительным вопросам и вопросам, рассчитанным на длительное обсуждение, а лишь по жизненно важным, требующим безотлагательного при­нятия решений.

В международных договорах в сфере охраны окружающей среды консультации рассматриваются и как непосредственное средство разрешения международных экологических споров, и как вспомогательное средство, используемое при примене­нии других средств. Так, в 7 из 20 предусматривающих консуль­тации международных договоров, проанализированных нами, говорится о «консультациях в целях урегулирования споров путем переговоров» или другими средствами, в остальных «консультации», «консультации и переговоры» (или другие процедуры) закрепляются в качестве непосредственно средства разрешения споров.

Значение и полезность такого средства разрешения между­народных споров, как обследование (следственные комиссии, международное расследование, комиссии по установлению фактов), не раз подчеркивалось Генеральной Ассамблеей ООН (в резолюции «Вопрос о методах выяснения фактов» от 16 де­кабря 1963 года, в Декларации об установлении фактов ООН в области поддержания международного мира и безопасности от 9 декабря 1991 г.). Между тем, в международных договорах в сфере охраны окружающей среды обследование упоминается не так часто. Разумеется, это не означает невозможности при­менения обследования для урегулирования международных экологических споров, вытекающих из международных со­глашений, в которых такое средство прямо не предусмотрено, если стороны об этом договорятся.

Ряд общих принципов в отношении деятельности след­ственных комиссий содержатся в Декларации об установлении фактов ООН в области поддержания международного мира и безопасности 1991 г. Среди таких принципов — всеобъем­лющий, объективный, беспристрастный и своевременный ха­рактер деятельности по установлению фактов, независимость участников миссий от какого бы то ни было государства или международной организации в выполнении своих функций по установлению фактов, сотрудничество государств с мисси­ями по установлению фактов, обеспечение условий полной конфиденциальности работы миссий, предоставление приви­легий, иммунитетов и возможностей для выполнения мандата миссии, уважение участниками миссий законов и постанов­лений страны пребывания, предоставление непосредственно заинтересованным государствам права высказать свои мнения по фактам, которые подлежат установлению, и др. Деклара­ция также определяет порядок создания миссий по установ­лению фактов ООН в области поддержания международного мира и безопасности.

Общие нормы, регулирующие порядок формирования и работы следственных комиссий, содержатся в Гаагской кон­венции о мирном решении международных столкновений 1907 г. (статьи 10-36). При этом ряд вопросов Гаагская конвен­ция оставляет на усмотрение сторон. Поскольку в разрешении экологических споров особое значение имеет фактор време­ни — с течением времени, ущерб может значительно усугу­биться или приобрести необратимый характер, — то особо полезными становятся различные типовые правила, которые способны значительно ускорить процесс согласования сторона­ми процедурных вопросов. При использовании обследования в качестве средства разрешения международного экологиче­ского спора такими правилами могут стать Факультативные правила для следственных комиссий по установлению фактов, принятые ППТС в 1996 г. и основывающиеся на Гаагских кон­венциях 1899 и 1907 гг.

К преимуществам процедуры обследования можно отнести возможность установить истинные причины спора, фактоло­гическую составляющую, что особо важно при разрешении экологических споров. В качестве преимущества упоминают также тот факт, что время, которое проходит при образовании и работе комиссии, может снизить общественную напряжен­ность. Вместе с тем эта последняя особенность является, скорее, недостатком при разрешении споров в области охраны окру­жающей среды, которые требуют оперативного урегулирова­ния и затягивание решения которых может привести к необ­ратимым последствиям. Этот недостаток, впрочем, может быть минимизирован посредством применения указанных выше типовых правил.

В сфере окружающей среды в высшей степени актуали­зируется предупредительный подход, который предполагает не только и не столько быстрое разрешение возникших между­народных споров, но и недопущение возникновения ущерба окружающей среде на стадии, когда спор еще не возник. Как верно отмечает Н. А. Соколова, это вызвано тем, что «с одной стороны, причиняемый ущерб может оказаться непоправи­мым для окружающей среды, а с другой стороны, это связано с недостатками, присущими механизму возмещения экологи­ческого ущерба. В связи с этим в международном экологиче­ском праве такие средства разрешения международных споров, как консультации и обследование, проводимое в форме ин­спекций на местах, проявляют свой межинституциональный характер. Они выступают не только как средство разрешения возникших споров, но и как механизм предотвращения транс­граничного ущерба при планировании и осуществлении де­ятельности, способной причинить вред окружающей среде, а также минимизации его последствий.

Ряд международных договоров в области охраны окружа­ющей среды предусматривают обязанность проводить кон­сультации с государствами-участниками этих договоров при осуществлении потенциально опасной для окружающей среды деятельности, регламентированной этими договорами. Такие консультации проводятся с целью достижения приемлемых решений по предполагаемым мерам предотвращения или минимизации ущерба. Например, ст. 17 Конвенции МА­ГАТЭ о ядерной безопасности 1994 г. закрепляет обязанность государств принимать соответствующие меры для обеспечения того, чтобы были разработаны и осуществлялись надлежащие процедуры консультаций со сторонами, «расположенными вблизи предлагаемой ядерной установки, поскольку существу­ет вероятность того, что они могут подвергнуться воздействию со стороны этой установки». Протокол о защите окружаю­щей среды к Договору об Антарктике 1991 г. оговаривает, что каждая сторона Протокола «прилагает усилия к тому, чтобы: консультироваться с другими Сторонами в отношении выбора мест для размещения будущих станций или средств обслужи­вания, чтобы избегать кумулятивного воздействия, вызванного их избыточной концентрацией в любом месте» (п. 1 d) ст. 6). Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. предусма­тривает, что «каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно: c) содействует на основе вза­имности уведомлению, обмену информацией и проведению консультаций о деятельности в рамках ее юрисдикции или под ее контролем, которая может оказывать существенное не­благоприятное воздействие на биологическое разнообразие в других государствах или районах за пределами национальной юрисдикции...» (п. 1 с) ст. 14).

Формулировки, используемые в названных международных договорах («принимают соответствующие меры», «насколько это возможно и целесообразно», «прилагают усилия»), могут поставить под сомнение императивность обязательства по про­ведению таких консультаций, а также его точное содержание. Особенно ясно эта проблема просматривается при сравнении указанных положений с соответствующими нормами некото­рых других международных договоров. Так, в ст. 5 Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. четко закреплено, что консультации между сторонами, на которые фактически распространяются неблагоприятные последствия такого загрязнения или которые подвержены зна­чительному риску наступления таких последствий, и сторона­ми, в пределах которых и под юрисдикцией которых возникает или может возникнуть значительная доля трансграничного загрязнения воздуха на большие расстояния в связи с осущест­вляемой или предусматриваемой ими деятельностью, про­водятся на ранней стадии по соответствующему требованию одной из сторон. Конвенция о водно-болотных угодьях, име­ющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971 г., также закрепляет позитивное обязательство сторон консультироваться «друг с другом по поводу выполнения обязательств, вытекающих из Конвенции» (ст. 5).

Между тем, обязательство проведения консультаций дей­ствительно существует и носит императивный характер. На со­временном этапе развития международного права можно говорить о существовании обычной нормы, закрепляющей обязанность государств проводить консультации друг с другом в отношении действий, способных причинить ущерб окружа­ющей среде. Она отражена в мягком праве, подтверждена международной судебной практикой и кодифицирована Ко­миссией международного права ООН.

Генеральная Ассамблея ООН в резолюции № 3129 от 13 де­кабря 1973 г. подчеркнула, что «сотрудничество между страна­ми, совместно владеющими [общими] природными ресурсами и заинтересованными в их освоении должно развиваться на основе системы информации и предварительных консуль­таций в рамках существующих между ними нормальных от­ношений». Ст. 3 Хартии экономических прав и обязанностей государств 12 декабря 1974 г. подтвердила обязанность при разработке природных ресурсов, принадлежащих двум и бо­лее странам, «сотрудничать на основе системы информации и предварительных консультаций с целью достижения опти­мального использования этих ресурсов».

В деле об озере Лану (Франция против Испании, 1957 г.) арбитражный трибунал, созданный для рассмотрения этого дела, указал, что государства обязаны проводить консультации по поводу деятельности, которая может причинить трансгра­ничный ущерб, расценив эту норму как имеющую характер международно-правового обычая. Обязанность государств проводить консультации «в целях достижения приемлемых решений относительно мер, которые должны быть приняты для предотвращения значительного трансграничного вреда или в любом случае минимизации его риска» закреплена так­же в ст. 9 Статей о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности, принятых Комиссией между­народного права ООН в 2001 г.

Таким образом, государства обязаны проводить консуль­тации с заинтересованными сторонами при планировании и осуществлении деятельности, которая способна причинить ущерб окружающей среде. При этом такая обязанность суще­ствует также и в отношении ситуаций, прямо не оговоренных в международных договорах. Нечеткое, рамочное закрепление соответствующего обязательства не снижает его юридической силы, поскольку данная норма параллельно действует в каче­стве обычной.

Следует отметить, что некоторые международные эколо­гические соглашения предусматривают также обязанность проведения консультаций и в случаях, когда возможный ущерб окружающей среде не связан с деятельностью государства. Так, п. 4 ст. 18 Картахенского протокола к Конвенции по биобезо­пасности 2007 г. предусматривает обязанность немедленного проведения консультаций государством, к сфере юрисдикции которого относится источник высвобождения живого изменен­ного организма, который может оказать значительное небла­гоприятное воздействие на сохранение и устойчивое исполь­зование биологического разнообразия, «с затронутыми или потенциально затрагиваемыми государствами для того, чтобы они могли определить соответствующие ответные действия и принять необходимые меры».

Порядок проведения консультаций, как правило, опреде­ляется сложившейся дипломатической практикой. Некоторые международные договоры предусматривают создание институ­циональных механизмов, в функции которых, среди прочего, входит содействие проведению консультаций государств-участников по вопросам, которые могут возникнуть в отношении целей или в связи с выполнением положений этих договоров. Например, межправительственное соглашение Республики Беларусь и Российской Федерации о сотрудничестве в области охраны и рационального использования трансграничных во­дных объектов 2002 г. предоставляет возможность привлечения к консультациям, проводимым перед реализацией меропри­ятий, способных вызвать воздействие на трансграничные во­дные объекты, Совместной Белорусско-Российской комиссии по охране и рациональному использованию трансграничных водных объектов (ст. 27).

Консультации по вопросам соблюдения обязательств по международным договорам, как правило, имеют двусторон­ний характер и проводятся между государством, которое, как предполагается, не соблюдает положения международного до­говора, и государством, которое терпит или может потерпеть ущерб от такого несоблюдения. Некоторые международные договоры предусматривают механизмы для облегчения про­ведения консультаций на многосторонней основе. Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. предусматри­вает организацию многостороннего консультативного процес­са, предоставляемого в распоряжение сторон договора по их просьбе, для решения вопросов, касающихся осуществления конвенции (ст. 13). В решении Конференции сторон Конвен­ции, посвященном организации процесса, указано, что его целью является консультирование в преодолении трудностей, с которыми сталкиваются стороны при осуществлении Кон­венции, содействие пониманию Конвенции и предупреждение споров, а сам процесс «должен оказывать стимулирующее воздействие, основываться на сотрудничестве, быть неконфрон­тационным, транспарентным, и оперативным и иметь несудеб­ный характер». Аналогичная процедура консультационного процесса была предложена в 2009 г. в целях обеспечения со­блюдения Конвенции по борьбе с опустыниванием.

Конвенция о запрещении военного или любого иного враж­дебного использования средств воздействия на природную среду от 10 декабря 1976 г. предусматривает создание Консуль­тативного комитета экспертов, к услугам которого при прове­дении консультаций могут прибегать государства-участники (п. 1 ст. 5). Комитет предпринимает соответствующее выяснение фактических обстоятельств дела и представляет экспертное мнение, относящееся к проблеме, поднятой государством- участником, которое обратилось с просьбой о созыве Комите­та (п. 1 Приложения к Конвенции). В отсутствие специальных механизмов, предусмотренных международными договорами, форумом для проведения консультаций могут служить между­народные организации, такие как, например, ЮНЕП.

Консультационный механизм имеет значение в обеспече­нии недопущения нанесения ущерба окружающей среде или сведения к минимуму его последствий. Кроме того, консуль­тации служат более правильному соблюдению положений международных договоров, а также являются важным элемен­том системы предотвращения международных экологических споров.

В отличие от консультаций, применение инспекций на ме­стах — особой формы обследования — возможно только при условии, если проведение таких инспекций прямо закрепле­но в международном договоре, или с согласия государства, на территории которого проводится инспекция. В то же время уже есть основания для того, чтобы говорить о зарождении обычной нормы международного права, закрепляющей обя­занность государств сотрудничать в целях предотвращения трансграничного экологического ущерба, в том числе и путем предоставления возможности для проведения процедуры уста­новления фактов на их территории. Некоторыми государства­ми (Австралия, Тайланд) при обсуждении результатов работы Комиссии международного права ООН над темой о между­народной ответственности высказывалось пожелание о раз­работке Комиссией положений, касающихся права государств на инспекции. В самой Комиссии отмечалась обязанность го­сударств сотрудничать в духе доброй воли в целях достижения соглашения, если необходимо, о разработке необязательной процедуры установления фактов.

На сегодняшний день, однако, представляется, что обя­занность допускать проведение инспекций на местах, а также иных процедур установления фактов на своей территории у государств отсутствует, если только это прямо не оговорено в международных договорах, участником которых является данное государство. В международных договорах в области ох­раны окружающей среды встречаются примеры закрепления такой обязанности.

Так, Протокол о защите окружающей среды к Договору об Антарктике 1991 г. предусматривает инспекции наблюда­телями, которые Консультативные стороны Протокола ор­ганизуют индивидуально или коллективно для содействия охране окружающей среды Антарктики и зависящих от нее и связанных с ней экосистем и обеспечения соблюдения Про­токола. При этом Протокол закрепляет обязанность сторон в полной мере сотрудничать с наблюдателями, проводящими инспекции (ст. 14).

Конвенция о запрещении военного или любого иного враж­дебного использования средств воздействия на природную среду 1976 г. закрепляет обязанность каждого государства- участника «сотрудничать в проведении любых расследований, которые могут быть предприняты Советом Безопасности, в со­ответствии с положениями Устава Организации Объединенных Наций, на основании жалобы, полученной Советом» (ст. 5).

Договор о запрещении размещения на дне морей и океа­нов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения от 11 февраля 1971 г. предусматривает проведение консультаций с целью устранения обоснованных сомнений относительно выполнения обязательств, принятых по Договору. В случае если такие консультации не привели к успеху, заинтересованные государства «сотрудничают в от­ношении таких дальнейших процедур проверки, о которых может быть достигнута договоренность, включая инспекцию» соответствующих объектов, сооружений, установок или других устройств (ст. 3).

Механизм инспекций на местах обладает очевидными пре­имуществами ввиду особого значения, которое может иметь установление фактической ситуации в связи с возможностью нанесения экологического ущерба. При этом с точки зрения обеспечения соблюдения положений международных дого­воров, инспекции на местах максимально эффективны в тех случаях, когда речь идет о четко зафиксированных норматив­ных стандартах, на основе которых можно оценивать степень соблюдения или несоблюдения взятых обязательств. Иными словами, инспекции на местах для установления факта наруше­ния недостаточно четко сформулированных обязательств могут не принести никаких результатов. Это, впрочем, справедливо и для ряда других правообеспечительных механизмов.

Как правило, процедура инспекций на местах заверша­ется представлением доклада, который впоследствии может обсуждаться в двустороннем порядке, на конференции сторон международного договора или в рамках, созданных для кон­троля за соблюдением органов. Хотя инспекционный механизм не позволяет выносить обязательные для выполнения государ- ством-нарушителем решения, он является средством побужде­ния государств к соблюдению международных обязательств.

Инспекции на местах могут осуществляться самими го­сударствами, индивидуально или коллективно, междуна­родными организациями, а также органами, специально соз­данными на основе международных договоров для контроля за соблюдением их положений. Для проведения инспекции или иной миссии по установлению фактов на территории государства требуется согласие этого государства, которое может быть закреплено в договоре или дано ad hoc. Следует отметить, что такое согласие может быть крайне затруд­нительно, а иногда и невозможно получить в случае, если государство действительно нарушает положения между­народного договора. Потому наиболее эффективным сред­ством имплементации являются инспекции, проводимые на регулярной предусмотренной международным догово­ром основе. В связи с этим, в особенности в случаях, когда нарушение международных договоров в области охраны окружающей среды может привести к причинению эко­логического ущерба, считаем целесообразным стремиться к закреплению в таких договорах возможности проведения инспекций на местах.

Итак, консультации, инспекции на местах в международ­ном экологическом праве обладают межинституциональной природой, что выражается в возможности использовать эти механизмы не только в качестве средств для разрешения меж­дународных экологических споров, но и как средств предотвра­щения возникновения таких споров, предупреждения эколо­гического ущерба и контроля за соблюдением международных обязательств. При этом при использовании их в качестве пред­упредительных мер основной целью, в отличие от процедуры разрешения спора, является побуждение государства к соблю­дению взятых международных обязательств с целью недопу­щения нанесения вреда окружающей среде, а не наложение санкций за несоблюдение или назначение компенсации по­терпевшей стороне.

Интерэкоправо