О критериях одностороннего характера актов государств
Расширение международного сотрудничества сопровождается совершенствованием способов его осуществления. Все чаще в своих внешних сношениях государства используют односторонние акты. Закрепляя юридические гарантии в тех вопросах, по которым по тем или иным причинам пока не удалось достичь договорного регулирования, односторонние акты государств содействуют стабильности и предсказуемости международных отношений. Между тем эффективность использования этого инструмента международного сотрудничества снижается ввиду отсутствия разработанного алгоритма правовой квалификации отдельных односторонних заявлений в качестве односторонних актов соответствующих государств.
В каждом случае, когда речь идет о правовом акте, совершенном в одностороннем порядке, встает вопрос о том, применим ли к нему международно-правовой режим односторонних актов государств или для возникновения правовых последствий требуется их принятие явным или молчаливым образом, что означало бы применение к такому акту договорного режима. От решения этого вопроса зависит и момент вступления в силу соответствующих обязательств (доведение акта до сведения адресата или время, с которого можно констатировать установление договорной связи). Целью данной работы является выработка критериев для установления одностороннего характера актов государств, налагающих международные обязательства на их авторов.
Несмотря на несомненную актуальность, указанной проблеме до настоящего времени уделялось недостаточное внимание в доктрине международного права. В научных работах, посвященных односторонним актам государств (например, А.Х. Абашидзе, М.В. Ильяшевич, Дж. Баррозо Гонсалеса, Р. Гарсиа Броша, К. Гудман, Р.А. Каламкаряна, Ф. Пфлюгера, К. Скубишевского, Э. Соя), обращается внимание на различие зависимых (несамостоятельных) и независимых (самостоятельных) односторонних актов государств. Акты, относящиеся к первой категории (зависимые), не способны самостоятельно вызвать международно-правовые последствия, а потому являются односторонними лишь формально (по процедуре принятия). В строгом смысле односторонними являются лишь акты, относящиеся ко второй категории (независимые), которые вызывают последствия в силу одного лишь волеизъявления автора акта.
В данной работе термин «односторонний акт государства» применяется исключительно в отношении таких, независимых, односторонних актов. Правовой режим этих актов отличается от правового режима иных актов, совершаемых в одностороннем порядке. Использование термина «односторонний акт государства» по отношению к актам, которые являются односторонними лишь в формальном смысле, по нашему убеждению, вносит путаницу в теорию международного права, а в практическом плане затрудняет определение подлежащих применению правовых норм. Более того, огульное использование этого термина порождает дискуссии в отношении самой правомерности совершения государствами односторонних актов, например, в сфере охраны окружающей среды. Однако, как справедливо отмечает М.А. Медведева, в условиях неминуемой угрозы окружающей среде односторонние акты государств имеют преимущество перед долговременными переговорами по заключению договора и «тем более, им отдается предпочтение перед бездействием, которое может способствовать деградации окружающей среды».
Односторонние акты государств (в их понимании в строгом смысле) не только допустимы по международному праву, но и имеют позитивное значение. В особенности это справедливо для международного права окружающей среды, являющегося во многом, по наблюдению Е.А. Высторобца, правом «доброй воли», для которого характерно самоотречение и которое «должно обладать <...> инструментами экстренного реагирования, отличаться гибкостью». Все эти характеристики в полной мере присущи обязательствам, добровольно принимаемым государствами в одностороннем порядке.
Во избежание терминологической путаницы для описания актов, совершаемых государствами в одностороннем порядке, которые не соответствуют критериям одностороннего акта государства, по нашему убеждению, необходимо использовать иную терминологию (односторонние действия, меры, односторонняя практика и т. п.). Сказанное повышает необходимость проведения исследований, способствующих четкому разграничению актов, являющихся истинно односторонними, и актов, являющихся таковыми лишь формально.
В международно-правовой литературе рассматривался вопрос о принадлежности отдельных типов актов (таких, как, например, оговорки, присоединение к международному договору, его денонсация, иные акты, регулируемые Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г., декларации о признании обязательной юрисдикции Международного Суда ООН, установление ширины территориального моря, предоставление гражданства, иные акты, являющиеся осуществлением суверенных прав государств, предоставляемых международным правом) к категории зависимых актов. Между тем проблема определения истинно одностороннего характера акта может возникнуть и в отношении актов, совершаемых в одностороннем порядке и направленных на создание новых обязательств, которые не относятся ни к одному из названных типов. Эта проблема особенно актуальна для актов, содержащих ссылки на международные договоры, актов, реализация которых требует участия их адресатов, совместных заявлений государств.
В доктрине нам не удалось обнаружить алгоритм квалификации таких актов в качестве односторонних актов государств. При рассмотрении отдельных актов из практики государств (например, отказ Беларуси, Казахстана, Украины от ядерного оружия, провозглашение Австрией, Туркменистаном постоянного нейтралитета) ученые расходятся во мнениях касательно возможности их квалификации в качестве актов, имеющих односторонний характер.
В данной статье исследование проблем правовой квалификации осуществляется на основе обобщения результатов анализа частных случаев. Это позволит внести правовую определенность в правовой режим соответствующих актов и прийти к общим рекомендациям относительно алгоритма правовой квалификации односторонних актов государств.
Неоднозначной является квалификация имеющего огромную значимость для международной экологической, генетической и продовольственной безопасности обязательства, принятого Норвегией в 2006 г., касающегося так называемого «Всемирного банка семян» на архипелаге Шпицберген. Этот банк - специальное «постоянно действующее хранилище, созданное для глобального использования», в котором разместятся 4,5 миллиона образцов сельскохозяйственных культур со всего мира, что позволит возродить виды растений в случае их исчезновения в результате техногенной катастрофы или природных катаклизмов. Сложность квалификации данного акта в качестве одностороннего состоит в том, что фактическая передача семян в хранилище сопровождается подписанием контракта между Норвегией и страной, передающей материал. В этом плане приглашение государств к передаче образцов представляет собой своего рода публичную оферту. Одновременно рассматриваемый акт, будучи обращен ко всему мировому сообществу и совершенный в интересах «всей человеческой цивилизации», является односторонним обещанием erga omnes: адресатом первоначального заявления и заинтересованным субъектом в данной ситуации выступает все мировое сообщество. Такая квалификация заявления Норвегии означает, что все заинтересованные субъекты международного права, а не только сторона, предоставившая образцы по контракту, могут требовать соблюдения обязательств по хранению переданных семян растений.
Некоторую схожесть с упомянутым односторонним обещанием Норвегии с точки зрения особенностей их правовой квалификации в качестве односторонних имеют акты, касающиеся оказания помощи в связи со стихийными бедствиями или иными обстоятельствами чрезвычайного характера. Так, после прошедшего в 1998 г. в странах Центральной Америки урагана «Митч» правительство Испании объявило о моратории на погашение задолженности пострадавших от него стран. Примером одностороннего обещания в этой сфере могут служить также заявления правительства Кубы в сентябре 2005 г. о готовности направить в США медицинский персонал для оказания необходимой помощи после урагана Катрина. Практика односторонних обещаний в этой сфере используется достаточно широко. При этом сама процедура предоставления помощи, кредита, оказания пожертвования и т. п. не может осуществляться в одностороннем порядке. Для того чтобы реализовать обещания этого типа на практике, всегда необходимо согласие государства-адресата. Такие обещания (как и вышеупомянутое одностороннее обещание Норвегии) приобретают схожие черты с офертой, но, вызывая самостоятельные правовые последствия, являются односторонними актами соответствующих государств.
Во-первых, в отличие от оферты недопустим отзыв таких обязательств в любое время до их принятия. Это обусловлено самой природой подобных обязательств: иная трактовка противоречила бы принципам сотрудничества и международной солидарности в ситуациях бедствий. Кроме того, непоследовательность поведения предлагающих помощь государств сама по себе может способствовать усугублению последствий бедствия. Во-вторых, сами по себе такие акты вызывают обязательство предпринять определенные действия в соответствии с данным обещанием для того, чтобы принятие предоставляемых прав стало возможным на практике. Это также обусловлено спецификой ситуаций бедствия, необходимостью оперативного реагирования на них, принципом эффективности предоставляемой пострадавшему государству помощи.
Таким образом, реализация некоторых односторонних актов государств требует не просто согласия, но и совершения некоторых действий бенефициарами соответствующих актов. Между тем это не лишает такие акты одностороннего характера, поскольку обязательства по международному праву возникают для их авторов с момента доведения акта до сведения адресатов.
Некоторые односторонние акты государств содержат ссылки на международные договоры. В этом плане следует учитывать, что связь односторонней декларации с международным договором сама по себе не означает неприменимости к ней режима односторонних актов государств. Так, односторонний характер носят принятые некоторыми государствами
- членами ЕЭС и ООН обязательства по сокращению выбросов углекислого газа в большей степени, чем это предусматривается Дополнительными протоколами к Конвенции по трансграничному загрязнению воздуха на большие расстояния 1979 г. Основное значение в данном контексте имеет отсутствие обусловленности обязательств положениями соответствующих международных соглашений (совершение их сверх требований договора и без увязывания с соблюдением, исполнением обязательств по договору). Иными словами, акты, обладающие истинно односторонним характером: 1) не являются реализацией обязательств по международному договору; 2) не ставятся в зависимость от соблюдения и исполнения международного договора, равно как и от их принятия другими субъектами международных правоотношений.
Примером такой обусловленности, не позволяющей квалифицировать акт в качестве одностороннего, может служить осуществленный Беларусью и Казахстаном в 1994 г. акт отказа от ядерного оружия. Аналогичный акт Украины, на наш взгляд, ошибочно рассматривается в науке в качестве примера одностороннего юридического отказа. Анализ процедуры отказа Республики Беларусь, Республики Казахстан и Украины от ядерного оружия позволяет сделать вывод о договорной природе соответствующих актов.
Во-первых, необходимо отметить, что отказ от ядерного оружия осуществлялся во исполнение обязательств по присоединению к Договору о нераспространении ядерного оружия 1969 г., принятых в соответствии с Соглашением о совместных мерах в отношении ядерного оружия 1991 г., а также Лиссабонским протоколом 1992 г. к Договору между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1991 г. Во-вторых, последовавшие за подписанием Протокола послания Президентов Республики Казахстан и Украины и Председателя Верховного Совета Республики Беларусь, адресованные Президенту США и подтверждавшие обязательства по отказу от ядерного оружия, содержали формулировки, прямо указывавшие на зависимость этих обязательств от Договора о сокращении стратегических наступательных вооружений, а также от готовности Российской Федерации принять выводимые с территорий вооружения. Таким образом, будучи обусловленными международными договорными обязательствами, рассматриваемые акты отказа не отвечают критерию самостоятельности вызываемых международно-правовых последствий.
Кроме того, указанные акты не отвечают критерию относительного характера односторонних актов государств, не допускающего возникновения обязательств для субъектов международного права, не участвовавших в создании акта. Односторонний акт отказа не мог бы вызвать тех обязательств, которые закреплены в рассматриваемом в доктрине в качестве одностороннего акта Трехстороннем заявлении Президентов Украины, России, США (вопросы компенсации стоимости высокообогащенного урана в ядерных боезарядах, обязательства по технической и финансовой помощи в целях обеспечения надежного и безопасного демонтажа ядерного оружия, процедура осуществления его ликвидации (с выводом его на территорию России)). Учитывая эти особенности, полагаем, обязательства по отказу Республики Беларусь, Украины, а также Казахстана от ядерного оружия и встречные обязательства США и России регулируются режимом, предусмотренным для международных договоров.
Примером актов, последствия которых обусловлены их принятием другими государствами, что не позволяет отнести их к односторонним актам государств в строгом смысле, считаем также акты объявления о постоянном нейтралитете. Ряд авторов (например, Р.А. Каламкарян, Э. Сой, В. Фидлер) указывают, что постоянный нейтралитет может быть установлен посредством одностороннего акта государства. Однако, на наш взгляд, обязательства, возникающие для объявившего о своем нейтралитете государства, до признания нейтралитета со стороны других государств не носят международно-правового характера. Сами по себе односторонние декларации о постоянном нейтралитете создают «конституционную обязанность для государственных органов поддерживать» нейтралитет, позволяя «в любое время, соблюдая. конституционную процедуру, изменить или отозвать» его без каких-либо затруднений в международном плане, не нарушая при этом прав других государств.
В качестве одного из основных требований для определения одностороннего обещания, способного повлечь международно-правовые последствия, является намерение государства-автора взять на себя юридические обязательства. Ключевую роль при определении такого намерения и юридической природы обязательств по постоянному нейтралитету играет телеологическое толкование соответствующих деклараций. Вряд ли следует делать вывод о том, что, объявляя о постоянном нейтралитете, государство ставит целью принятие обязательств по его соблюдению вне всякой связи с признанием этого нейтралитета третьими государствами. Полагаем, что целью подобного акта выступает именно последующее признание и уважение нейтралитета другими участниками международного общения, возникновение комплекса взаимных прав и обязательств в связи с постоянным нейтралитетом, которые бы способствовали обеспечению безопасности государства, заявляющего о своем нейтралитете. Например, в ст. 1 Конституции Туркменистана содержится прямое указание на то, что «признанный мировым сообществом постоянный нейтралитет Туркменистана является основой его внутренней и внешней политики». В связи с этим декларации об объявлении постоянного нейтралитета следует квалифицировать как предложения, которые приобретают юридическую силу лишь после их принятия и не являются односторонними актами государств в строгом смысле.
Некоторыми особенностями обладает правовая квалификация в качестве односторонних актов государств совместных заявлений государств. Следует отметить, что участие в совершении акта более чем одного субъекта международного права не означает того, что соответствующий акт не может быть квалифицирован в качестве одностороннего. В случаях, когда совместные заявления адресованы субъектам, не участвующим в их формулировании, и имеют целью создание обязательств со стороны авторов акта по отношению к таким третьим субъектам, соответствующее заявление следует квалифицировать в качестве коллективного одностороннего акта. Таким образом, при квалификации совместных заявлений в качестве коллективных односторонних актов особое внимание следует уделять направленности принимаемых обязательств на субъектов международного права, не участвующих в создании акта.
Подходящим примером коллективного одностороннего акта является совместная декларация Индии и Пакистана 1992 г., в которой они, подтвердив свои обязательства по односторонним декларациям, касающимся отказа от обладания химическим оружием, взяли на себя более широкие по сравнению с ними обязательства по запрету обладания, распространения и использования химического оружия. В 2005 г. главами государств - членов Организации договора о коллективной безопасности было принято совместное заявление, в котором эти государства обязались «не выводить в космос оружие любого вида» и выразили надежду, что и другие государства последуют этому примеру. К правоотношениям между авторами соответствующих актов применим договорной режим. В то же время, будучи сделаны erga omnes, такие заявления закрепили соответствующие обязательства государств-авторов по отношению ко всему мировому сообществу и потому представляют собой коллективные односторонние акты государств.
Обобщив использованные нами для установления одностороннего характера отдельных актов критерии, можно предложить следующий алгоритм отграничения односторонних актов государств, налагающих обязательства на их авторов, от актов, регулируемых договорным правом. Акт обладает односторонним характером, если он отвечает каждому из следующих критериев:
- отсутствие обусловленности вступления в силу закрепляемых в акте обязательств их принятием иными субъектами международного права или, по крайней мере, нацеленность акта на возникновение каких-либо обязательств до момента такого принятия;
- отсутствие обусловленности обязательств по одностороннему акту договорными обязательствами государства-автора акта;
- предоставление актом прав для субъектов, не участвовавших в его создании;
- отсутствие в акте обязательств для субъектов, не участвовавших в его создании.
Применение указанных критериев для правовой квалификации позволит внести большую правовую определенность во внешние сношения государств, способствуя установлению подлежащего применению к отдельным актам правового режима (договорного или режима односторонних актов государств).
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (69) 2014