1. Актуальность проблемы исследования и осуществляемая государственная политика
Определяющим направлением государственной политики в Казахстане станет организация и проведение «ЭКСПО-2017» в Астане в рамках предложенной темы «Энергия будущего», которая направлена на поиск путей для качественных изменений в энергетике, включая, прежде всего, развитие альтернативных источников энергии и новых способов ее транспортировки. Ее название и содержание практически полностью совпадает с названием и рекомендациями доклада Консультативной группы Генерального секретаря ООН по энергетике и изменению климата – «Энергия для устойчивого развития».
В Послании Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана от 14 декабря 2012 г. Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства указывается о необходимости развития производства альтернативных видов энергии, и активного внедрения технологий, использующих энергию солнца и ветра.
В настоящее время, одним из приоритетных направлений развития электроэнергетики и решения экологических проблем Казахстана является использование возобновляемых энергетических ресурсов и реализация программ энерго- и ресурсосбережения.
Потенциал возобновляемых энергетических ресурсов (гидроэнергия, ветровая и солнечная энергия) в Казахстане весьма значителен. Но, несмотря на это, процент выработки альтернативной энергии в Казахстане составляет только 0,4% от общего количества.
Государство предпринимает комплексные меры для увеличения доли энергии из возобновляемых источников, для чего в 2009 году был принят Закон «О поддержке использования возобновляемых источников энергии».
После принятия Закона, начатая работа в области развития возобновляемых источников энергии (ВИЭ) выявила необходимость разработки показателей эффективности проектов, в частности через установление верхнего предельного тарифа для каждого вида объектов ВИЭ, что поможет внести ясность по величине тарифов от объектов ВИЭ. Так, Европейский Банк Реконструкции и Развития (ЕБРР) выразил свою готовность и одобрил финансирование технической помощи по расчету величины тарифов для основных видов ВИЭ, которая будет предоставлена Министерству индустрии и новых технологий Республики Казахстан после проведения исследовании и расчетов экспертами, привлекаемыми ЕБРР.
После принятия Закона ряд отечественных и зарубежных инвесторов выразили заинтересованность в реализации проектов в области ВИЭ. Стоит отметить начало реализации проектов в сфере ветро- и гидроэнергетики.
Стимулом использования ВИЭ является также то, что Казахстан взял на себя обязательства сократить свои выбросы на 15 % по отношению к уровню 1992 года. Эту цель будет трудно достичь только за счет снижения энергоемкости экономики. Таким образом, роль возобновляемых источников энергии будет иметь существенное значение для Казахстана.
Важным шагом на пути развития ВИЭ в Казахстане стала Государственная Программа по форсированному индустриально-инновационному развитию Казахстана на 2010–2014 годы, которая была утверждена 19 марта 2010 г. Задачами Государственной Программы являются достижение объема вырабатываемой электроэнергии возобновляемыми источниками энергии 1 млрд кВт/ч в год к 2014 году и увеличение доли возобновляемых источников энергии в общем объеме электропотребления более 1% к 2015 году.
Для территории Казахстана наиболее перспективны следующие виды возобновляемых источников энергии: ветроэнергетика; малые гидроэлектростанции; солнечные установки для производства тепловой и электрической энергии.
Одним из наиболее динамично развивающихся видов возобновляемых источников энергии в мире выступает ветроэнергетика. С географической и метеорологической точки зрения Казахстан является благоприятной страной для крупномасштабного использования ветроэнергетики.
По экспертным оценкам, ветроэнергетический потенциал Казахстана оценивается в 929 млрд кВт/ч электроэнергии в год. Исследования, проведенные в рамках совместного с Программой развития ООН (далее – ПРООН) проекта по ветроэнергетике, показали наличие хорошего ветрового потенциала и условий для строительства ВЭС в Южной, Западной, Северной и в Центральной зонах Казахстана. Наличие свободного пространства в этих районах позволяют развивать мощности ВЭС до тысяч мегаватт.
Наибольшие перспективы в развитии малых ГЭС существуют в южных областях Республики, обладающих значительным потенциалом, но при этом импортирующей из северных областей большое количество электроэнергии. На горных реках южных областей страны сосредоточено около 65 % гидроэнергоресурсов. Согласно полученным исследованиям полный гидропотенциал Республики Казахстан ориентировочно можно оценить величиной 170 млрд кВт/год, технически возможный к реализации – 62 млрд. кВт/ч, из них около 8,0 млрд кВт/ч потенциал малых ГЭС.
Развитие и использование возобновляемых источников энергии в Республике Казахстан должно являться приоритетным направлением при разработке государственных программ развития электроэнергетики и экономии энергии, решения экологических проблем.
Техногенная деятельность человека в конце XX века привела к тому, что сжигание органического топлива в производственных процессах и бытовых целях наполнило атмосферу так называемыми «парниковыми» газами. Выбросы этих веществ по своему объему превысили возможности естественных процессов их нейтрализации. Отрицательную лепту в глобальном изменении климата внесла массовая вырубка лесов, являющихся естественными сорбентами (поглотителями) «парниковых» газов.
Продолжающееся сжигание органического топлива (дров, угля, газа и нефтепродуктов) приводит к тому, что в зависимости от вида топлива каждая его тонна при сжигании производит от 1,47 до 2,5 тонн углекислого газа.
Возобновляемые источники энергии имеют ряд существенных преимуществ перед традиционными:
Резко сокращают нагрузку на окружающую среду и способствуют оздоровлению планеты, особенно способствуют предотвращению глобального изменения климата.
Первичные источники энергии возобновляемы и практически неисчерпаемы.
Способствуют экономии органического топлива как базы химико-технологической индустрии.
Снимается проблема золоотвалов, их строительства и эксплуатации.
Значительно облегчается решение экономических и социально- бытовых проблем развивающихся регионов и стран с низкой энергообеспеченностью.
Улучшают условия децентрализованного энергоснабжения.
В ноябре 2011 года Республика Казахстан внесла Национальное предложение о включении в повестку дня Конференции ООН по устойчивому развитию РИО+20, которая прошла в Бразилии в июне 2012 года, обсуждение Глобальной энергоэкологической стратегии устойчивого развития в XXI веке. Обоснование данной стратегии и рекомендации по ее практической реализации изложены в одноименной монографии Президента РК Н.А. Назарбаева. Главной целью стратегии является достижение к середине XXI века оптимального уровня удовлетворения потребностей всех стран планеты в энергетических и иных природных ресурсах, в том числе, и посредством активного использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ).
Государственная заинтересованность проблемами энергоснабжения и повышения энергосбережения отразилась в принятии закона Республики Казахстан «Об энергосбережении и повышении энергоэффективности» от 13 января 2012 г.. В свою очередь Национальная экономическая палата Казахстана «Союз “Атамекен”» также обозначила одним из стратегических направлений своей деятельности разработку для бизнес-сообщества механизма стимулирования энергосбережения. Тимур Кулибаев отметил, что проблема теплоэффективности для Казахстана, где зима длится 6 месяцев, очень актуальна.
Основной идеей государственной политики в области использования ВИЭ является создание энергетической системы, органичной и неотъемлемой частью которой будут являться ВИЭ, причем доля этих источников из года в год будет повышаться. На этом подходе основаны принципы государственной политики в области регулирования использования ВИЭ.
Эти принципы в общем виде включают в себя:
1) разработку и реализацию программы по использованию ВИЭ;
2) установление в программах развития энергетики целевых показателей по доле ВИЭ в общем объеме производства электрической и тепловой энергии.
Уполномоченным органом в области использования ВИЭ в Казахстане является Комитет государственного энергетического надзора и контроля Министерства индустрии и новых технологий РК.
В реализации глобальной энергоэкологической стратегии в Казахстане можно выделить три периода.
Первый период до 2020 года основывается на уже принятых планах развития Республики Казахстан. В частности планируется, что рост в перерабатывающих отраслях будет превышать или достигнет уровня добывающих отраслей. При этом конкурентоспособность экономики будет основываться на эффективных технологиях, обеспечивающих снижение энергозатрат и реализации Комплексного плана энергоэффективности. Одновременно будут интенсивно развиваться региональная экономика и сельское хозяйство.
Второй период продлится до 2040 года. В это время в мире, вполне вероятно, начнутся проблемы с нефтью и природным газом. Исходя из этого, Казахстан намерен войти в число энергетических гарантов развития других стран. Поэтому мы будем развивать экологически чистые способы использования угля и осуществлять массовое использование энергии солнечного излучения и ветра. В это же время можно будет начать интенсивное освоение технологий водородной энергетики и биоэнергетики.
Это позволит полностью выполнить условия энергоэкологического развития на дальнейшую перспективу.
Третий период до 2050 года характеризуется тем, что в Казахстане будет сформирован новый технологический уклад. Его составляющими станут:
– завершение формирования мощного сектора солнечной энергетики;
– завершение формирования биотехнологического сектора;
– завершение формирования ветроэнергетического сектора в энергетической отрасли на уровне расчетного ветроэнергетического потенциала по состоянию на 2010 год;
– завершение формирования сектора «Малая гидроэнергетика»;
– введение водородного топлива в энергетику Казахстана;
– полномасштабное введение в действие чистых технологий добычи и переработки угля;
– решение вопроса о дальнейшем развитии атомной энергетики в Казахстане девятого февраля 2011 г., в г. Астана Программа развития ООН в Казахстане и ОЮЛ «Казахстанская электроэнергетическая ассоциация» подписали Меморандум о сотрудничестве в области развития возобновляемых источников энергии (ВИЭ) в Казахстане. Эту дату можно считать отправной точкой, началом деятельности Комитета по Возобновляемым Источникам Энергии Казахстанской энергетической ассоциации.
2. Концептуальные положения действующего законодательства
Развитие возобновляемой энергетики названо одним из приоритетных направлений формирования отраслей «экономики будущего», обозначенных в Государственной программе по форсированному индустриально-инновационному развитию (ГП ФИИР) на 2010-2014 годы. Наряду с этим, использование ВИЭ предусматривается отраслевой программой по развитию электроэнергетики РК на 2010-2014 годы и регулируется принятым в 2009 году Законом РК «О поддержке использования возобновляемых источников энергии».
Законом предусматривается ряд мер по поддержке возобновляемых источников энергии, в том числе: резервирование и приоритет при предоставлении земельных участков для строительства объектов возобновляемых источников энергии; обязательства энергопередающих организации по покупке электроэнергии, произведенной с использованием возобновляемых источников энергии; освобождение возобновляемых источников энергии от платы за транспорт электроэнергии по сетям; поддержка при подключении объектов по использованию возобновляемых источников энергии к сетям энергопередающей организации, предоставление физическим и юридическим лицам, осуществляющим проектирование, строительство и эксплуатацию объектов по использованию возобновляемых источников энергии, инвестиционных преференций в соответствии с законодательством Республики Казахстан об инвестициях.
Основной принцип использования ВИЭ – это извлечение энергии из постоянно происходящих в окружающей среде процессов. Под ВИЭ понимаются источники энергии, непрерывно возобновляемые за счет естественно протекающих природных процессов, включая:
– энергию солнечного излучения, энергию ветра, гидродинамическую энергию воды для установок мощностью до тридцати пяти мегаватт;
– геотермальную энергию: тепло грунта, грунтовых вод, рек, водоемов, а также антропогенные источники первичных энергоресурсов;
– биомассу, биогаз и иное топливо из органических отходов, используемое для производства электрической и тепловой энергии.
Юридические лица, осуществляющие производство электрической и (или) тепловой энергии с использованием ВИЭ, в соответствии с Законом о ВИЭ, являются квалифицированными энергопроизводящими организациями.
Для осуществления деятельности по производству энергии с использованием ВИЭ в РК необходимо получение лицензии на производство, передачу и распределение электрической и тепловой энергии, эксплуатацию электрических станций, электрических сетей и подстанций. Лицензия выдается Агентством Республики Казахстан по регулированию естественных монополий.
Следует отметить, что 15 июля 2011 г. Президент Республики Казахстан Н. Назарбаев подписал Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования разрешительной системы». В частности, данные изменения коснулись законодательства о лицензировании: с 30-го января 2012 г. деятельность по производству электрической и тепловой энергии, эксплуатации электрических станций, электрических сетей и подстанций можно осуществлять без получения лицензии.
Во исполнение Закона Республики Казахстан «О поддержке использования возобновляемых источников энергии» приняты следующие нормативно-правовые акты:
– Правила осуществления мониторинга за использованием возобновляемых источников энергии, утверждены постановлением Правительства РК от 5 октября 2009 г. № 1529.
– Правила покупки электрической энергии у квалифицированных энергопроизводящих организаций, утверждены приказом Министра энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан от 29 сентября 2009 г. № 264.
– Правила определения ближайшей точки подключения объектов по использованию возобновляемых источников энергии, утверждены приказом Министра энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан от первого сентября 2009 г. № 270.
– Правила согласования и утверждения технико-экономического обоснования и проектов строительства объектов по использованию возобновляемых источников энергии, утверждены постановлением Правительства РК от 25 декабря 2009 г. № 2190.
Республика Казахстан является участником Рамочной конвенции ООН об изменении климата, которую она ратифицировала в 1995 году. В соответствии с Рамочной Конвенцией (РКИК ООН) Казахстан имеет обязательства по выполнению программ, связанных со снижением выбросов в атмосферу «парниковых газов» (ПГ), ответственных за происходящее глобальное потепление климата Земли.
Одним из путей снижения выбросов ПГ является замещение традиционных источников энергии в виде нефти, угля и газа возобновляемыми источниками энергии, такими как гидро-, ветро- и солнечная энергии, ресурсами которых так богат Казахстан.
В Законе Республики Казахстан «Об энергосбережении и повышении энергоэффективности» от 13 января 2012 г. определены основные направления государственного регулирования в области энергоснабжения и повышения энергоэффективности: осуществление технического регулирования в области энергосбережения и повышения энергоэффективности; осуществление сбалансированной тарифной политики и ценообразования в области производства и потребления энергетических ресурсов; стимулирование энергосбережения и повышения энергоэффективности, включая использование энергосберегающих оборудований и материалов; осуществление государственного контроля за эффективным использованием энергетических ресурсов; пропаганда экономических, экологических и социальных преимуществ эффективного использования энергетических ресурсов, повышение общественного образовательного уровня в этой области; обеспечение соблюдения законодательства Республики Казахстан об энергосбережении и повышении энергоэффективности.
21 марта 2013 г. Президент Н.А. Назарбаев подписал Закон Республики Казахстан «О ратификации Устава Международного Агентства по возобновляемой энергии (ИРЕНА)». ИРЕНА, будучи экспертным центром в области технологий возобновляемой энергии, оказывает странам-участницам необходимое содействие, предоставляет свой опыт для разработки и практической реализации политики в области использования возобновляемой энергии, предоставляет поддержку по всем вопросам, касающимся возобновляемой энергии и помогает государствам извлечь пользу из эффективного развития, обмена опытом и технологиями.
3. Выводы и предложения
Развитие использования возобновляемых источников энергии в Казахстане до сих пор находится на начальной стадии. Однако, ввиду огромного потенциала страны, инвестиции в данный сектор энергетики с каждым днем становятся потенциально все более привлекательными и выгодными.
Разработке и принятию любого законопроекта предшествует разработка и принятие Концепции к нему. Однако та идея, суть, те приоритеты и интересы, которые закладываются в концепции как основополагающие, зачастую не находят отражения в нормах принятого Закона. Данная ситуация складывается в результате различных факторов: сжатые сроки разработки и принятия законопроекта, обязательная процедура согласования текста законопроекта с различными государственными и негосударственными органами и структурами; изменение состава рабочей группы законопроектов и др. Необходимо предусмотреть правовой механизм соответствия положений, заложенных в Концепции к законопроекту, с нормами непосредственно самого законопроекта. Так, например, основная идея Концепции законопроекта «Об энергоснабжении и повышении энергосбережения» заключалась в создании действенной системы стимулирования энергоснабжения повышения энергосбережения, однако на выходе законопроекта от основных, ключевых положений не осталось ни одной нормы.
На сегодняшний день провозглашенное Казахстаном поощрение использования возобновляемых источников энергии представляет собой скорее декларацию о намерениях. Однако для урегулирования отношений в наиболее важной сфере – сфере продажи произведенной энергии – предлагается ряд существенных льгот, которые могут в перспективе сделать проекты по использованию возобновляемых источников энергии привлекательными для инвесторов. Очевидно, что требуется дальнейшая серьезная законодательная работа для поощрения развития возобновляемых источников энергии, энергоснабжения и повышения энергоэффектвности. В частности, нуждаются в законодательном закреплении соответствующие налоговые и таможенные льготы, предоставляемые в рамках реализации подобных проектов.
Ответственность в интерэкоправе: отклик на монографию Д.С. Боклан 2012 г.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (59) 2013
