Религиозные объединения сегодня являются вполне обычными субъектами права на постсоветском пространстве. Забывается тот факт, что они в течение продолжительного времени почти не замечались правом. И это было объяснимо – десятилетия борьбы с религией и ее различными проявлениями не могли не сказаться на правовом статусе этих коллективных образований. Трудно было рассуждать о правах и законных интересах религиозных объединений, их правовых способностях и возможностях в условиях, когда религия объявлялась злом и временным явлением, которое неизбежно отомрет в недалеком будущем.
Конечно, советское государство не могло оставить религиозную сферу без регламентации. Несмотря на недовольство религиозными объединениями, советское государство, впрочем, как и любое другое, было вынуждено считаться с их присутствием. Но вся эта регламентация имела целью создать крайне затруднительные условия для религиозных объединений, в которых, в лучшем случае, они могли просто существовать исключительно в целях удовлетворения религиозных потребностей своих членов, в худшем – должны были исчезнуть. Следует вспомнить, что в советское время не было закона, регулирующего деятельность религиозных объединений. Основным актом, долгое время регулировавшим вопросы правового статуса религиозных организаций, в том числе и в Казахстане, было Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 8 апреля 1929 г. «О религиозных объединениях».[1] В Казахстане только в 1976 г. Указом Президиума Верховного Совета Казахской ССР было утверждено Положение о религиозных объединениях,[2] которое, по сути, повторяло постановление 1929 г. c внесенными впоследствии туда изменениями. Названные и другие акты в своей совокупности составили так называемое законодательство о религиозных культах, которое носило секретный характер и издавалось для служебного пользования.[3] Первый акт на уровне закона, непосредственно касающийся прав, интересов, обязанностей религиозных организаций в СССР, был издан только в 1990 г.[4]
В советский период в правовом статусе религиозных объединений выделялись обязанности, прежде всего, административно-правового характера. Религиозные объединения по разным причинам в принципе не могли быть субъектами некоторых правовых отношений или крайне редко в них участвовали: в силу «отделенности» от государства и отсутствия отраслевой правосубъектности (государственное право), в силу отсутствия права юридического лица (гражданское право), замены стороны в правоотношении (трудовое право).
Нельзя сказать, что в советское время вообще не исследовались вопросы правового статуса религиозных объединений. Однако большинство работ носило идеологический и декларативный характер и не представляло, за некоторыми исключениями, большого научного интереса. К числу таких исключений относятся работы Ю.А.Розенбаума, В.В.Клочкова, Ф.К.Лауринайтиса.[5]
В союзных республиках вопросы правового статуса религиозных объединений практически не изучались. К примеру, в Казахстане первая кандидатская диссертация по указанным вопросам была защищена только в 1993 году.[6] В 1992 году казахстанским ученым Г.П.Лупаревым в Москве была защищена диссертация на тему «Правовое регулирование деятельности религиозных организаций на территории СНГ (теория и практика)».[7]
После распада советской системы ситуация кардинально изменилась. Верующие и их ассоциации получили невиданные ранее права и свободы. Государство перестало рассматривать их в качестве врагов и стало гораздо меньше вмешиваться во внутренние дела религиозных объединений. Религиозные объединения начали активно участвовать в социальной и культурной жизни общества, а иногда и в политической деятельности.
По истечении определенного времени в каждой из стран бывшего СССР сложилась своя модель государственно-конфессиональных отношений. В некоторых из них произошел, по сути, возврат к советскому опыту (Узбекистан, Туркменистан), в других обратились к европейском опыту (страны Прибалтики, Грузия, отчасти Украина), в третьих старались нащупать собственные пути в правовом регулировании религиозной сферы (Казахстан, Россия).
Новая роль религиозных объединений в государстве и обществе потребовала соответствующего правового обеспечения. В государствах были приняты собственные законы под разными названиями, но обязательно имеющие дело с религиозными объединениями как объектом правового регулирования.
В Казахстане таким актом стал Закон Республики Казахстан от 15 января 1992 г. «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях».[8] Закон остается одним из самых старых в нормативно-правовой базе республики. Упоминание о религиозных объединениях стало появляться и в других актах (гражданского, трудового, налогового, земельного законодательства). Так, Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 г. закрепил религиозные объединения в качестве одного из видов некоммерческих юридических лиц.[9]
Когда прошла некоторая эйфория от новых возможностей религиозных объединений и их нового правового положения, выяснилось, что к более тщательному правовому регулированию ни законодатели, ни ученые, ни представители религиозных объединений оказались не готовы, в том числе и по объективным причинам: отсутствовал опыт и необходимость такого регулирования.
Чаще всего религиозные объединения стали рассматриваться как субъекты, очень похожие по своему статусу с общественными объединениями. Это верно только отчасти. Действительно, религиозные объединения имеют много общего с общественными объединениями, но вместе с тем, они имеют и серьезные отличия, не позволяющие ставить общественные и религиозные объединения в один ряд.
Эти отличия заключаются не только в разности целей. Религиозные объединения, по сути, представляют собой альтернативную государству управленческую систему. У них присутствуют собственные органы управления, нормативная система, судебные органы. Понятно, что у любого общественного объединения также есть органы управления, но они в большей степени в плане формирования, внутреннего управления зависят от государственных установлений. У религиозных объединений есть также свои своды правил, структуры которые следят за соблюдением этих правил и наказывают за их неисполнение. Поэтому во многих странах, где дело не ограничивается формальным провозглашением принципа отделения религиозных объединений, большое внимание уделяют вопросам так называемой церковной автономии. В чем заключается эта автономия, до каких пределов она должна распространяться, степень ограничения – очень важные вопросы государственно-конфессиональных отношений.[10]
Признавая суверенитет государства в вопросах установления правовых основ функционирования различных субъектов права, государство вынуждено считаться с теми управленческими и нормативными системами, которые существуют в религиозных объединениях. К этому могут подталкивать и международные обязательства. Так, в соответствии с Итоговым документом Венской встречи представителей государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1989),[11] государства-участники в целях обеспечения свободы личности исповедовать религию или веру обязуются уважать право этих религиозных объединений организовываться в соответствии со своей собственной иерархической и институциональной структурой; выбирать, назначать и заменять свой персонал согласно своим соответствующим требованиям и стандартам, а также любым свободно достигнутым договоренностям между ними и их государством.
В казахстанской практике был показательный случай в связи с регистрацией католических организаций. На регистрацию в Министерство юстиции были поданы документы, в которых система управления строилась в соответствии с Кодексом канонического права, принятым в Римской католической церкви. Органы юстиции отказались регистрировать католические организации, ссылаясь на несоответствие документов Закону Республики Казахстан от 16 января 2001 г. «О некоммерческих организациях».[12] В этом законе установлена типовая структура органов управления, которые должны быть в любом религиозном объединении и которые отказывались создавать католические организации. После нескольких месяцев препирательств организации были зарегистрированы без учета требований Закона о некоммерческих организациях. Основанием для такого решения было не обнаружившееся уважение к вопросам церковной автономии, а факт подписания Соглашения между Республикой Казахстан и Святым Престолом о взаимоотношениях.[13] В соответствии со статьей 3 этого Соглашения Республика Казахстан признает правоспособность юридического лица за такими субъектами Католической Церкви, правоспособность которых предусмотрена кодексами канонического права, каковыми могут быть архидиоцезы, диоцезы (епархии) или апостольские администратуры, приходы, религиозные общины, миссии, ассоциации, семинарии, колледжи, школы или учреждения воспитания после их регистрации в органах.
Однако в любом другом случае, не связанном с организациями католической церкви, государство вряд ли признает право религиозного объединения на самоуправление.
Неуважение к вопросам автономии религиозных объединений и вмешательство в дела религиозных объединений можно обнаружить и в Конституции Республики Казахстан, принятой 30 августа 1995 г.[14] В соответствии с п. 5 статьи 5 Конституции Республики Казахстан деятельность иностранных религиозных объединений на территории Республики, а также назначение иностранными религиозными центрами руководителей религиозных объединений в республике осуществляются по согласованию с соответствующими государственными органами республики. Следует сказать, что огромное количество религиозных объединений в Республике Казахстан является частью более крупных религиозных объединений с органами управления за рубежом. К примеру, приходы и другие организации Русской Православной Церкви (РПЦ) – второй по значению в Казахстане – являются структурными подразделениями религиозного объединения с центром в г. Москве. Означает ли такое конституционное положение то, что назначение РПЦ руководителей различных структур в Казахстане требует согласования с государственными органами? Если да, то такая ситуация мало чем отличается от советских подходов, когда без согласования с Советом по делам религий при Совете Министров СССР и его уполномоченных нельзя было назначить ни одного служителя культа. Таким образом, налицо нарушение принципа автономии религиозных объединений в вопросе назначения своих руководителей и вмешательство во внутренние дела религиозных объединений.
Подобное вмешательство нарушает принцип отделения религиозных объединений от государства. Указанный принцип в Казахстане не закреплен в Конституции, но содержится в статье 4 Закона Республики Казахстан о свободе вероисповедания и религиозных объединениях. Принцип характерен сегодня для законодательств многих государств мира, но в каждом интерпретируется по-своему, в зависимости от правовых и религиозных традиций, политико-правового режима. Так, Р.А.Подопригора приводит в качестве примера стран, где действует принцип отделения, США и Францию. Но первая страна в соответствии с первой поправкой к Конституции исключает возможность вмешательства государства в дела религиозных объединений, а вторая в большой степени допускает это регулирование. Если в США в основе такого отделения лежит принцип свободы каждого человека в вопросах вероисповедания от государства, значительной автономии религиозных организаций, что объясняется и историей (церковь здесь существовала до государства), то во Франции этот принцип исторически сформирован для ограничения влияния католической церкви на общественную жизнь и впоследствии распространился на все церкви. Более того, если сравнить роль религиозных институтов в жизни США и Франции, то можно увидеть большую разницу. Отдельные проявления государственно-церковных отношений в США: религиозные присяги в государственных органах, упоминание Бога или обращение к нему в законодательстве, прямое или косвенное финансирование церквей, появление религиозных символов в публичных учреждениях, поддержка религиозных школ – часто вызывают вопросы и судебные споры о действительном отделении церкви от государства или нейтральности государства.[15]
По нашему мнению, в правовом смысле никакого отделения не существует. Государственные органы имеют суверенную власть вмешиваться в деятельность религиозных объединений, если последняя не соответствует закону. Государство устанавливает правовой режим, в котором существуют религиозные образования, легализует их деятельность, определяет для них формы юридической личности. Вряд ли имеет смысл говорить в таком случае об отделении.
С другой стороны, религиозные объединения также не находятся в полной изоляции от государства, особенно в современных условиях. Они помогают государству в различных сферах: воспитательной, образовательной, социального обеспечения и т. д. Нередкими сегодня являются договоры между государством и различными религиозными объединениями. Изложенное также не позволяет абсолютизировать принцип отделения.
Таким образом, в соответствии с современными подходами в правовой системе Республики Казахстан принцип отделения означает, прежде всего, удаленность религиозных объединений от политической деятельности. Здесь действительно присутствует четкий водораздел: религиозные объединения не могут создавать политические партии, участвовать в выборах, самостоятельно выполнять государственные функции, заниматься политической агитацией и пропагандой, участвовать в деятельности политических партий и оказывать им финансовую поддержку и т. д. Государство со своей стороны не может вмешиваться в вопросы исключительно религиозной деятельности, например, регулировать порядок и время богослужений, предписывать содержание молитв, назначать служителей культа.
Во всем остальном принцип носит условный характер, что необходимо учитывать в процессе правового регулирования.
Неготовность законодательства к учету особенностей религиозных объединений проявляется и во многих других, причем принципиальных вопросах. Так, в соответствии с п. 1 статьи 109 Гражданского кодекса Республики Казахстан (Общая часть) религиозным объединением признается добровольное объединение граждан, в установленном законодательными актами порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных потребностей. Однако будет неправильным сводить все религиозные объединения лишь к добровольным объединениям граждан. Существуют многозвенные религиозные объединения, которые могут являться объединением уже существующих религиозных объединений (например, протестантские союзы) либо созданными сверху структурами (епархии РПЦ или Римско-Католической Церкви). Действующие религиозные объединения даже по существующему законодательству могут создавать так называемые религиозные учреждения (духовные учебные заведения, монастыри, миссии), то есть также далеко не объединения граждан.
Гражданское законодательство и в других случаях очень неудачно регулирует вопросы деятельности религиозных объединений. Так, по действующим нормам, если несколько религиозных объединений одной вероисповедной направленности захотят создать региональную или республиканскую структуру, им будет отказано в государственной регистрации в качестве религиозного объединения. А единственно возможным вариантом будет объединение юридических лиц в форме ассоциации (союза). Причем изначально такая форма предназначена для предпринимательских структур, а не для некоммерческих. Таким образом, Гражданский кодекс «не видит» возможности существования многозвенных религиозных объединений, которые могут создаваться не только гражданами. На практике религиозным объединениям приходится использовать различные схемы для того, чтобы создать региональные или республиканские структуры в качестве именно религиозного объединения, а не ассоциации юридических лиц (к примеру, формально выдвигать в качестве учредителей не сами религиозные объединения, а их представителей – физические лица).
Целый ряд проблем связан с филиалами религиозных объединений. Автоматическое распространение филиальной структуры (отлично работающей в случае с некоммерческими объединениями) на религиозные объединения приводит к искусственному росту религиозных образований. Так, филиал религиозного объединения можно создать в любой административно-территориальной единице, даже если там вообще отсутствуют члены этого объединения. Наличие 10 граждан (минимальное количество для создания местного религиозного объединения) при создании филиала не учитывается. По такой системе в Казахстане действует Духовное управление мусульман Казахстана (ДУМК), в которое все областные и иные мусульманские объединения входят на правах филиалов.
Большее количество вопросов возникает в связи с вопросами собственности в многозвенных религиозных объединениях. Кто является собственником имущества в таком случае: само многозвенное объединение в целом, какие-либо его звенья либо объединение в целом и входящие в него звенья? На это вопрос нет ответа ни в законодательстве, ни в уставах религиозных объединений.
Возникают и такие ранее невозможные ситуации, когда физические или юридические лица возводят культовые здания за свой счет (мечети, церкви, часовни и др.). В дальнейшем они не собираются обладать ими на праве собственности, а желают передать их жителям определенного населенного пункта. Очень просто решается вопрос, когда вновь построенное здание передается зарегистрированному религиозному объединению и, соответственно, будет являться его собственностью. Гораздо труднее обстоит ситуация в тех случаях, когда физическое или юридическое лицо не желает передавать здание конкретному религиозному объединению, но и не хочет (не знает) решать его судьбу юридически с использованием, к примеру, института доверительного управления имуществом.
В практике деятельности исламских религиозных объединений встречались очень конфликтные случаи, когда после ввода здания в эксплуатацию появлялись представители ДУМК и объявляли здание собственностью ДУМК, провоцируя тем самым имущественный конфликт.
Претензия на монополизацию религиозной жизни является еще одним фактором, на который вынуждено реагировать государство. В большей части в Казахстане это также относится к исламским объединениям. Причем государство, с одной стороны, вроде бы заинтересовано в такой монополизации с тем, чтобы было легче контролировать религиозную сферу, с другой – понимает, что такая монополизация не имеет под собой правовых оснований.
В 2002 году в Казахстане был принят Закон, вносящий изменения в действующий Закон о свободе вероисповедания и религиозных объединениях. В этом законе были положения о том, что государственная регистрация исламских религиозных объединений осуществляется по рекомендации Духовного управления мусульман Казахстана. Кроме того, предусматривалось, что с разрешения Духовного управления мусульман Казахстана осуществляется строительство и (или) открытие мусульманских культовых зданий и сооружений. Конституционный Совет признал эти положения и, соответственно, весь закон противоречащими Конституции. Конституционный Совет установил, что таким образом Духовному управлению мусульман Казахстана, являющемуся религиозным объединением граждан, исповедующих исламское вероучение, предоставляются Законом полномочия, имеющие разрешительный характер, которые относятся исключительно к компетенции государства.[16]
Одна из главных проблем правового статуса религиозных объединений лежит в плоскости административного права и связана с обязательной регистрацией религиозных объединений. Подобной обязательности не было изначально в Законе о свободе вероисповедания и религиозных объединениях, появилась она только в 2005 г.[17] Причем Казахстан стал последней страной в Центральной Азии, которая вернулась к институту обязательной регистрации. Все доводы о том, что институт обязательной регистрации противоречит Конституции Республики Казахстан и международным обязательствам страны, прогрессивному зарубежному опыту, пока не воспринимаются законодателем. Вместе с тем, если взглянуть на этот вопрос без сложившихся стереотипов, демонизации угроз национальной безопасности, экстремизма и терроризма (которые, безусловно, присутствуют в Казахстане, но вряд ли обязательная регистрация религиозных объединений позволит с ними справиться), то можно увидеть, что в соответствии с действующим казахстанским законодательством вопрос регистрации любого юридического лица лежит в гражданско-правовой (имущественной), а не в административно-правовой (политической) плоскости. С помощью государственной регистрации государство признает определенный имущественный статус коллективного образования, а не дает разрешение на его деятельность или определяет полезность или вредность, в нашем случае религиозного, объединения. Проблема заключается еще и в том, что за незарегистрированную деятельность Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность.
Список проблем правового регулирования можно продолжать, особенно если обратиться к конкретным отраслям права. Так, в трудовом праве не учитывается специфика религиозных объединений в плане особенностей трудовых отношений со служителями культа или членами религиозных объединений. К примеру, имеющихся в законодательстве оснований для расторжения трудового договора явно недостаточно при необходимости прекращения такого договора в религиозном объединении в случае нарушения религиозных норм и принципов работником (служащим). В земельном праве интересы религиозных объединений не учитываются при зонировании территорий. В налоговом праве недостаточно четко прописано налогообложение религиозных объединений при занятии ими предпринимательской деятельностью.
Таким образом, перед законодателями, государственными служащими, юристами в Республике Казахстан открывается широкое поле деятельности в плане дальнейшего развития правового обеспечения деятельности религиозных объединений и государственно-конфессиональных отношений. С учетом того, что своего опыта явно не хватает, актуальным является использование зарубежного опыта, в том числе своих ближайших соседей – стран СНГ. В каждой стране религиозная сфера развивается собственными темпами, и уже появился очень интересный опыт, который с учетом местных традиций может быть воспринят и национальной правовой системой. К примеру, в Российской Федерации интерес представляет опыт в сфере регулирования религиозного образования, доступа религиозных объединений в систему здравоохранения, вооруженные силы. Вряд ли правильно требовать унификации и правового регулирования правового статуса религиозных объединений, но взаимовыгодный обмен позитивными идеями, нормативными положениями, правоприменительной практикой, безусловно, скажется на качестве такого регулирования и достижении такого правового статуса религиозных объединений, который бы отвечал целям современного общественного развития.
[1] Законодательство о религиозных культах. – М.: Юрид. лит., 1971. – С. 83–96.
[2] Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. – 1976. – № 15. – Ст. 56.
[3] Подопригора Р.А. Государство и религиозные организации (административно-правовые вопросы). – Алматы: Аркаим, 2002. – С. 238.
[4] О свободе совести и религиозных организациях: Закон СССР от 1 октября 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. – 1990. – № 41. – Ст. 813.
[5] См., напр.: Розенбаум Ю.А. Советское государство и церковь. – М.: Наука, 1985; Клочков В.В. Религия, государство, право. – М.: Мысль, 1978; Лауринайтис Ф.К. Государственно-правовое регулирование свободы совести в СССР: Дис. ... канд. юрид. наук. – Киев, 1984.
[6] Подопригора Р.А. Правовой статус религиозных объединений в Республике Казахстан: Дис. ... канд. юрид. наук. – Алма-Ата, 1993.
[7] Правовое регулирование деятельности религиозных организаций на территории СНГ (теория и практика): Дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 1992.
[8] Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. – 1992. – № 4. – Ст. 84.
[9] Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. – 1994. – № 23–24 (приложение).
[10] См. об этом подробнее: Church Autonomy: a comparative survey / Gerhard Robbers (ed). – Frankfurt am Main, Peter Lang GmbH., 2001.
[11] Итоговый документ Венской встречи представителей государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. – М.: Политиздат, 1989.
[12] Ведомости Парламента Республики Казахстан. – 2001. – № 1. – Ст. 8.
[13] Указ Президента Республики Казахстан от 19 мая 1999 г. «Об утверждении Соглашения между Республикой Казахстан и Святым Престолом о взаимоотношениях» // Информационная система «Параграф». – 2011. – 28 августа
[14] Ведомости Парламента Республики Казахстан. – 1996. – № 4. – Ст. 217.
[15] Подопригора Р.А. Государство и религиозные организации (административно-правовые вопросы). – С. 104–105.
[16] Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 4 апреля 2002 года № 2 «О проверке конституционности Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и деятельности религиозных объединений» // Юридическая газета. – 2002. – 10 апреля.
[17] См.: Закон Республики Казахстан от 8 июля 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам обеспечения национальной безопасности» // Ведомости Парламента Республики Казахстан. – 2005. – № 13. – Ст. 53.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 11 (42) 2011
