Достигнутый уровень развития национальной экономики и глобализация мировых финансовых рынков выдвинули на первый план новую функцию государства – обеспечение банковской безопасности.
Именно безопасность позволит минимизировать многочисленные внешние и внутренние угрозы (риски), возникающие в банковской деятельности. Современный уровень развития банковского законодательства требует изменения подхода к регулированию банковских рисков,- сегодня недостаточно устанавливать нормы, направленные на преодоление негативных последствий уже «реализовавшихся» рисков, важно структурировать правовое регулирование банковской деятельности в превентивном направлении для предотвращения негативных последствий в деятельности банков.
Представляя собой стабильное, финансово устойчивое состояние национальной банковской системы, позволяющее обеспечить непрерывное осуществление (а также оперативное восстановление после негативного воздействия непредвиденных обстоятельств) ее участниками банковских операций и сделок вне зависимости от существующих или потенциальных угроз (рисков), банковская безопасность является важнейшей составляющей экономического суверенитета России. Ее ослабление автоматически означает критический уровень угроз национальной безопасности и может привезти не только к «развалу» отечественной экономики, но и к политическому краху. Негативный опыт некоторых зарубежных стран (Исландии, Греции и других) в период последнего мирового финансово-экономического кризиса наглядно продемонстрировал, что снижение банковской безопасности может привести к банкротству самого государства.
Банковская безопасность – довольно сложное понятие, включающее в себя три составляющих элемента:
1) финансово-правовой, - он проявляется посредством регулирования экономических стандартов деятельности кредитных организаций, обязательных экономических нормативов и требований по поддержанию резервов (фондов)),
2) административно-правовой – включает деятельность Банка России, государственных органов, а также кредитных организаций по осуществлению управленческих функций при осуществлении банковских операций и сделок (включая обеспечение непрерывности бизнеса и корпоративное управление, в том числе – управление персоналом),
3) информационная безопасность – как совокупность технических регламентов и требований, позволяющих обеспечить защиту информации и самих банковских систем от неправомерного вмешательства и иных угроз (рисков).
Повышенное внимание вопросам обеспечения банковской безопасности в целях поддержания стабильности и целостности национальной экономики уделяется и в зарубежных странах.
Наиболее детально данный вопрос регламентирован в законодательстве Швейцарии и других европейских стран, в которых банки предоставляют своим контрагентам максимально широких перечень услуг и, следовательно, риски в банковской деятельности повышены.
Меньше всего вопросам обеспечения банковской безопасности уделяется внимание в государствах, в которых господствующей религией является ислам. Экономика данных стран (и банковский сектор, в том числе) управляются на основе совершенно иных принципов, проистекающих из религиозных норм и ограничивающих стремление хозяйствующих субъектов к осуществлению высокорисковой деятельности. Отражаются эти тенденции и в законодательстве. Кроме того, в современных политических условиях, скорее всего, законодательство «исламских» государств будет более подробно регламентировать вопросы национальной обороны данных стран, а не деятельность финансово-банковского сектора.
Определенное внимание уделяется вопросам банковской безопасности в странах СНГ и иных государствах «бывшего» СССР. Основной особенностью законодательства данных стран в рассматриваемой области является следование российскому законодательству. В большинстве таких государств регулирование банковской деятельности осуществляется на основании законов о центральном банке страны и законах о банках и банковской деятельности.
Другой особенностью законодательства этих стран о банковской безопасности является стремление к унификации национального законодательства с правом Европейского союза. По многим аспектам безопасности (в первую очередь, в части информационной безопасности банков, а также в вопросах противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма) нормативные правовые акты содержат отсылки к соответствующим международным Конвенциям, правилам и документам.
Наибольший интерес для исследования представляет законодательство Республики Беларусь, поскольку только в этой стране действует специализированный Банковский кодекс Республики Беларусь (далее – «Банковский кодекс»). Имеется ли сходство в регулировании банковской безопасности по законодательству России и Беларуси?
Правовое регулирование банковской безопасности осуществляется по трем направлениям:
1) финансово-правовое;
2) административно-правовое;
3) информационно-правовое (информационная безопасность»).
1. Финансовая устойчивость, лежащая в основе финансово-правового регулирования банковской безопасности, «является одной из ключевых характеристик финансового состояния, представляя собой наиболее емкий, концентрированный показатель, отражающий степень безопасности вложения средств в это предприятие… Для успешного управления финансовой устойчивостью необходимо четко представлять ее сущность, которая, по нашему мнению, заключается в обеспечении стабильной платежеспособности за счет достаточной доли собственного капитала в составе источников финансирования. Это делает предприятие независимым от внешних негативных воздействий, в том числе обеспечивается независимость от кредиторов и тем самым снижается возможный риск банкротства».
Поскольку в результате воздействия различных обстоятельств кредитные организации могут утратить способность осуществлять банковские операции и сделки, что чревато «негативными последствиями не только для банковской системы, но и для экономики в целом… под стабильностью банковской системы целесообразно понимать способность банков бесперебойно выполнять свои функции в течение сравнительно продолжительного времени».
Нельзя не отметить, что аналогичные формулировки приняты и в международной практике. В частности «Европейский центральный банк (ЕЦБ) определяет стабильность банковской системы как ситуацию, при которой финансовая система способна хорошо выполнять все закрепленные за ней функции и при которой в ближайшем будущем не ожидается изменений в характере работы финансовой системы. Понятно, что речь идет о негативных изменениях.
В России само понятие «финансовой устойчивости», несмотря на его широкое применение в законодательстве, не имеет четкого легального определения. Применительно к банковской системе либо кредитной организации по тексту нормативных актов используются совершенно различные формулировки: «финансовая устойчивость», «стабильность», «финансовая надежность», «финансовое состояние», «экономическое положение» и другие.
Определяющую роль в обеспечении финансовой устойчивости и стабильности банковского сектора играет деятельность регулятора банковской системы – Банка России, который устанавливает основные экономические показатели деятельности кредитных организаций, порядок их соблюдения, контроль за исполнением и ответственность за нарушение или ненадлежащее исполнение установленных требований.
Основу финансовой устойчивости кредитных организаций составляют: экономические стандарты (показатели) деятельности кредитных организаций, обязательные экономические нормативы, резервные требования. В частности:
Экономические (финансовые) стандарты (показатели) деятельности кредитной организации – первая составляющая финансовой устойчивости кредитных организаций. Выделяются две группы таких стандартов: обязательные и факультативные.
К числу обязательных стандартов относятся минимальный размер уставного капитала и собственных средств (капитала) кредитной организации. Определенное значение для оценки экономического положения банков имеют также:
- финансовое состояние его учредителей (участников), т.к. именно внесенные учредителями (участниками) средства «закладываются» в финансовую основу кредитной организации, за счет которой в дальнейшем будет осуществляться ее деятельность и расчеты с кредиторами.
- экономическое положение банков. Оценка экономического положения банков осуществляется по результатам оценок: капитала, активов, доходности, ликвидности, обязательных экономических нормативов, качества управления и прозрачности структуры собственности банков.
К факультативным экономическим стандартам деятельности относятся экономические показатели, соблюдение которых позволяет кредитным организациям либо проводить какие-либо дополнительные (особые) операции, либо осуществлять взаимодействовать с особыми субъектами, а именно:
а) требования к банкам – участникам системы страхования вкладов граждан, установленные ст. 44 Федерального закона от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Основные требования: соблюдение обязательных экономических нормативов, достаточность финансовой устойчивости, достоверность учета и отчетности, а также отсутствие применения к банку (а также оснований для применения) мер, предусмотренных ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», а также ст. 3 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»;
б) экономические требования, предъявляемые к банкам, гарантии которых принимаются в обеспечение исполнения обязательств хозяйствующих субъектов, вытекающих из закона, перед государственными органами, например:
- наличие зарегистрированного уставного капитала банка в размере не менее 500 млн. руб. и наличие собственных средств (капитала) банка в размере не менее 1 млрд. руб. – для гарантий возврата НДС (согласно ст. 176.1 НК РФ);
- наличие зарегистрированного уставного капитала банка в размере не менее 200 млн. руб. и наличие собственных средств (капитала) банка в размере не менее 1 млрд. руб. – для гарантий уплаты таможенных платежей (п. 2 ст. 343 ТК РФ) и проч.
По аналогии с требованиями, предъявляемыми к банкам-участникам системы страхования вкладов, в рассматриваемом случае таможенным и налоговым законодательством к банками предъявляются дополнительные требования.
Другой составляющей финансовой устойчивости кредитных организаций являются обязательные экономические нормативы.
В России установление экономических нормативов деятельности кредитных организаций, позволяющих обеспечить их стабильность и надежное функционирование в интересах государства, кредиторов и вкладчиков является «основным элементом пруденциального банковского регулирования и осуществляется с учетом «тех нормативов и стандартов, которые были разработаны в рамках международного и европейского сотрудничества. Прежде всего, об этом говорит законодательно закрепленная надзорная функция Центрального банка РФ, который в соответствии с п. 9 ст. 4 Закона о Центральном банке РФ осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп».
К числу основных экономических нормативов относятся: достаточность собственных средств (капитала) банка, ликвидности банков, максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, максимального размера крупных кредитных рисков, максимального размера кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам а также предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала, минимальный размер резервов, создаваемых под риски, размеры валютного и процентного рисков, обязательные нормативы для банковских групп и небанковских кредитных организаций.
Третьей составляющей финансовой устойчивости банковской системы являются резервы (фонды) кредитных организаций. Под резервируемыми обязательствами понимаются обязательства кредитной организации в валюте Российской Федерации и в иностранной валюте, состав которых определен в главе 2 Положения Банка России от 7 августа 2009 года № 342-П «Об обязательных резервах кредитных организаций».
Обязанность кредитной организации по выполнению резервных требований возникает со дня получения лицензии на осуществление банковских операций и прекращается с отзывом (аннулированием) у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Выполнение кредитной организацией резервных требований является необходимым условием осуществления банковских операций.
Обязанность по созданию резервов (фондов), а также порядок их формирования и использования отражен в статье 24 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и детализируется в нормативных актах Банка России.
В Республике Беларусь глава 15 Банковского кодекса посвящена вопросам обеспечения стабильности банковской деятельности, в том числе обеспечению финансовой надежности банков. Таким образом, используемые в законодательстве Беларуси формулировки более единообразны.
В остальном же, предусмотренные белорусским законодательством требования о поддержании обязательных нормативов, формировании резервов и организации внутреннего контроля кредитными организациями аналогичны российским.
В частности, Банковский кодекс возлагает на белорусские банки следующие обязанности:
- осуществлять своевременное выявление, контроль и минимизацию рисков, угрожающих его финансовой надежности;
- постоянно осуществлять классификацию активов по степени их надежности и создавать специальные резервы на покрытие возможных убытков;
- организовать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующий характеру и объемам осуществляемых банковских операций
- соблюдать устанавливаемые Банковским кодексом нормативы безопасного функционирования, запреты и ограничения, обеспечивающие его безопасную и надежную деятельность. К числу основных нормативов безопасного функционирования, в частности относятся: минимальный размер уставного фонда для создаваемого банка; предельный размер имущественных вкладов (вкладов в неденежной форме) в уставном фонде банка, минимальный размер нормативного капитала для действующего банка; а также нормативы: ликвидности, достаточности нормативного капитала, ограничения кредитных рисков, ограничения валютного риска, участия банка в уставных фондах других коммерческих организаций, иные нормативы, необходимые для ограничения рисков банковской деятельности и защиты интересов вкладчиков и иных кредиторов.
Порядок формирования нормативов безопасного функционирования, а также пруденциальное регулирование деятельности детализируется в актах Национального банка.
2. Административно-правовая составляющая банковской безопасности связана с осуществлением посредством правовых регуляторов эффективного управления банковской системой.
В российском законодательстве термин «административно-правовое регулирование банковской деятельности» не разработан. Вместе с тем, функции, которым наделен Банк России, однозначно свидетельствуют об их административно-правовом характере, в их числе:
- принятие решения о государственной регистрации кредитных организаций,
- выдача кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостановление их действия и отзыв их,
- регистрация эмиссии ценных бумаг кредитными организациями;
- осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее – «банковский надзор»).
Кроме того, Банк России:
- устанавливает правила: осуществления расчетов в Российской Федерации, проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ,
- определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами,
- устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;
- организует и осуществляет валютное регулирование и валютные контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации,
- устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты.
Учитывая, что административно-правовые нормы регулируют общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления), вышеупомянутые функции Банка России обладают ярко выраженным административно-правовым характером, несмотря на то, что проблема правового статуса Банка России как государственного органа либо юридического лица по-прежнему носит дискуссионный характер.
Аналогичным образом регулируется данный вопрос и в законодательстве Беларуси. Согласно статье 26 Банковского кодекса, Национальный банк Республики выполняет следующие функции:
- осуществляет государственную регистрацию банков и небанковских кредитно-финансовых организаций; а также лицензирование банковской деятельности;
- регулирует: денежное обращение, кредитные отношения, а также деятельность банков и небанковских кредитно-финансовых организаций по ее безопасному и ликвидному осуществлению и проводит надзор за ней;
- организует функционирование платежной системы Республики
- осуществляет эмиссию денег, валютное регулирование и валютный контроль;
- устанавливает: правила и порядок осуществления банковских операций, порядок составления статистической отчетности, требования по осуществлению внутреннего контроля;
- разрабатывает национальные стандарты финансовой отчетности для Национального банка, банков и небанковских кредитно-финансовых организаций в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности и осуществляет методологическое руководство ведением в них бухгалтерского учета и отчетности;
- определяет порядок проведения в Республике Беларусь расчетов в безналичной и наличной формах и т.д.;
3. Третьим элементом банковской безопасности является информационно-правовая составляющая. Ее специфика состоит в способе воздействии на банковскую деятельность: целенаправленное систематическое применение совокупности мер правового, организационного, технического характера, направленных на повышение защищенности интересов участников банковской системы, а также их клиентов при осуществлении ими банковских операций и сделок, т.е. обеспечение безопасного проведения самих операций, соблюдения режима банковской тайны, защиты информации при использовании различных форм дистанционного банковского обслуживания и т.д.
Использование информационных технологий в банковском секторе экономики «распространяется на большинство банковских операций и управленческих функций, повышая их оперативность и качество. Внедрение в банковскую практику информационных технологий и, в частности, пластиковых карт как носителя информации, обеспечивает конкурентоспособность кредитных учреждений и их продуктов, что отражает современные требования экономического развития коммерческих банков».
Правовой режим банковской информации регламентируется законодательством довольно подробно. Основу такой регламентации составляют общие и специальные федеральные законы, а именно: «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», от 27.12.2009 № 152-ФЗ «О персональных данных» и иные. Значительную группу составляют правовые акты Банка России, посвященные:
1) правовому регулированию функционирования электронных систем, напр.: «Положение об Электронной информационной системе Банка России»(утв. ЦБ РФ 04.08.2005 № 274-П);
2) Стандартам Банка России, в первую очередь - "Стандарт Банка России "Обеспечение информационной безопасности организаций банковской системы Российской Федерации. Общие положения" СТО БР ИББС-1.0-2010".
Вопросы информационной безопасности банков регулируются в Республике Беларусь на самом высоком уровне. К одной из основных функций Национального банка относится регулирование деятельности банков и небанковских кредитно-финансовых организаций по ее безопасному и ликвидному осуществлению и проведение надзора за ней (статья 26 Банковского кодекса).
Понятие информационной безопасности как состояния защищенности сбалансированных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз в информационной сфере сформулировано в Концепции национальной безопасности Республики Беларусь.
Отдельные вопросы защиты информационной безопасности кредитных организаций раскрываются в нормативных актах Национального банка: Правилах осуществления операций с электронными деньгами, Инструкции по осуществлению межбанковских расчетов через автоматизированную систему межбанковских расчетов Национального банка Республики Беларусь, Руководящего документа Республики Беларусь «Средства электронной цифровой подписи программные. Банковские технологии», Инструкции о порядке доступа и подключения банков-нерезидентов к системе BISS Национального банка Республики Беларусь и др. Преимущественно, в указанных актах освещаются вопросы разработки информационных технологий, порядка и сроков предоставления банками и небанковскими кредитно-финансовыми организациями различных форм отчета и внедрения различных способов защиты передаваемой информации от противоправного вмешательства третьих лиц.
Резюмируя, отмечаем, что правовой режим банковской безопасности по законодательству России и Республики Беларусь имеет множество общих черт.
Основное внимание законодателей обеих стран уделяется финансовой составляющей банковской безопасности, а именно: установлению требований к уставному капиталу, обязательным нормативам, резервным требованиям, а также иных основ экономического положения банков.
В целях обеспечения банковской безопасности регуляторы банковского рынка (Банк России и Национальный банк Республики Беларусь) осуществляют одни и те же функции (важнейшими из которых являются: регистрация кредитных организаций, лицензирование банковской деятельности, банковский надзор).
Вместе с тем, российское законодательство более подробно и детально регламентирует основы информационной безопасности, тогда как в Республике Беларусь данному вопросу уделяется меньше внимания.
Кроме того, правовое регулирование банковской безопасности осуществляется в России преимущественно в виде нормативных актов Банка России, тогда как в Республике Беларусь уровень принятия нормативных актов значительно выше – кодекс или закон республики.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 6 (37) 2011
