Проблемы использования водоохранных зон вызвали в республике большой общественный резонанс в связи с интенсивным освоением их для различных строительных нужд, во вред их особой рекреационной и природозащитной ценности. В определенной мере способствовало к этому пробельность и несогласованность норм земельного, водного, лесного законодательства. В силу объективных и субъективных причин некоторая часть земель водоохранных зон оказались во владении частных и негосударственных юридических лиц, что не всегда согласуется их функциональным назначением. Вместе с тем, при решении вопроса о законности нахождения в частной собственности конкретного земельного участка, принципиальное значение имеет, прежде всего, момент приобретения права на такой участок, что не всегда принимается во внимание при решении судьбы спорных земельных участков.
Во-первых, земельные участки, расположенные в пределах водоохранной зоны, но не включенные в водоохранные полосы, не всегда относились к землям водного фонда. Так, согласно статье 97 Указа Президента РК, имевшего силу закона «О земле», в состав земель водного фонда включались только водоохранные полосы (а не водоохранные зоны в целом), Не относились к землям водного фонда и зоны санитарной охраны водозаборных систем питьевого водоснабжения. В последующем аналогичная норма была закреплена и в статье 100 Закона РК от 24.01.01 г. «О земле».
Поэтому законность предоставления земельных участков в частную собственность в водоохранной зоне должна основываться на нормах земельного законодательства и положениях других нормативно – правовых актов, имеющих отношение к регулированию вопросов водоохранных зон и действовавших на момент возникновения отношений.
В соответствии со ст. 132 Земельного кодекса РК, определяющей понятие и состав земель водного фонда, земли, выделенные под водоохранные зоны, признаются землями водного фонда.
Согласно п.1 ст. 133 Земельного кодекса РК земли водного фонда находятся в государственной собственности. Исключение составляют земельные участки, перечисленные в пункте 2 статьи 133 (с учетом пункта 3 этой статьи): земельные участки, занятые водохозяйственными сооружениями (оросительные и дренажные системы) межрайонного (областного) и межхозяйственного (районного) значения; земельные участки, занятые ирригационными сооружениями, обслуживающими земельный участок одного или нескольких хозяйствующих субъектов.
Указанные земельные участки могут находиться в частной собственности, в случае приватизации указанных сооружений. Иные случаи передачи в частную собственность земельных участков из состава земель водного фонда в Земельном кодексе РК не установлены.
Во-вторых, согласно с пп. 6) п. 2 ст. 121 ЗК РК водоохранные зоны и полосы предусмотрены также в составе земель промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения. Указанные земли, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием земель (территории).
В случае установления в отношении земельного участка режима водоохранной зоны согласно п. 3 ст. 121 ЗК РК указанные земли могут не изыматься у собственников земельных участков и землепользователей, за исключением первого пояса зоны охраны водозаборных сооружений.
В данном случае речь идет не о возникновении права частной собственности в отношении земельного участка, включенного в водоохранную зону, здесь присутствует лишь возможность сохранения ранее предоставленного земельного участка или сохранение права частной собственности, возникшего до установления режима водоохраной зоны.
Таким образом, п. 2 ст. 133 ЗК РК содержит исчерпывающий перечень случаев и оснований предоставления земельных участков из состава земель водного фонда в частную собственность. Следовательно, все иные случаи и основания предоставления земельных участков из такой категории земель (пп. 6) п. 1 ст. 1 ЗК РК) в целом противоречат земельному законодательству и нарушают право государственной собственности на землю.
Запрет на предоставление в частную собственность земельного участка, расположенного вдоль или вокруг водного объекта, возникает с момента установления на территории земельного участка режима водоохранной зоны или полосы в соответствии с положениями и нормативами, определенными законодательством. Таким образом, наличие водоемов или водохозяйственных объектов само по себе еще не означает существования вокруг этих объектов соответствующих водоохранных зон или полос. Наличие водных и иных приравненных к ним по режиму охраны объектов лишь означает возможность (при наличии нормативных оснований и показаний – необходимость) установления вдоль или вокруг них особого режима пользования землей – водоохранных зон или водоохранных полос. Иначе говоря, водоохранные зоны автоматически не возникают. Они - результат волевых действий: управленческих решений, направленных на исполнение требований законодательства по охране вод, экологических, санитарно – эпидемиологических и обязательных стандартов.
Водное законодательство предусматривает назначение, случаи и порядок образования водоохранных зон. Постановление Правительства Республики Казахстан от 16 января 2004 года №42 «Об утверждении Правил установления водоохранных зон и полос» определяет нормативы применительно к водоохранным зонам. Водоохранные зоны и режим их хозяйственного использования устанавливаются местными исполнительными органами по согласованию с уполномоченным органом в области использования и охраны водного фонда на основании утвержденной проектной документации, согласованной с уполномоченным органом в области санитарно – эпидемиологического благополучия населения, центральным исполнительным органом РК в области ООС, центральным уполномоченным органом по управлению земельными ресурсами, а в селеопасных районах – дополнительно и с уполномоченным органом в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Проектирование водоохранных зон водных объектов осуществляется специализированными проектными организациями по заказам местных исполнительных органов. Заказчиками по отдельным водным объектам (или их участкам) могут выступать также физические и юридические лица, заинтересованные в необходимости установления водоохранных зон по конкретному объекту. При проектировании должны соблюдаться требования к установлению водоохранных зон.
Таким образом, утвержденная в установленном порядке проектная документация является необходимым условием, обязательной процедурой установления местным исполнительным органом по согласованию с уполномоченным органом по управлению водными ресурсами водоохранной зоны и режима ее хозяйственного использования.
Сведения о водоохранной зоне и режиме ее хозяйственного использования включаются в программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными предприятиями (ст.ст. 16, 17 ЗК РК), которые проходят экспертизу в уполномоченном органе по управлению земельными ресурсами (ст. 14 ЗК РК) и утверждаются соответствующим представительным органом (ст.ст. 15, 16, 17 ЗК РК). Эти сведения отражаются также в проектах областных, региональных схем (проектов) землеустройства, зонирования земель, учитываются при составлении проектов межхозяйственного землеустройства по образованию и упорядочению существующих землепользований и иных землеустроительных документах (ст. 149 ЗК).
Факт наличия водоохранной зоны и ее правовой режим отражается также во всех кадастровых документах (земельно–кадастровая книга, единый государственный реестр земель, земельно–кадастровая карта земель). Применительно к каждому конкретному земельному участку, при наличии или установлении водоохранной зоны, сведения о ней должны содержаться в земельно - кадастровом деле на основании постановления Правительства РК от 20 сентября 2003г. №958.
Местный исполнительный орган на основании этих нормативных актов и положений совершить необходимые действия по созданию водоохранных зон вокруг соответствующих водных объектов с определением на местности границ и режима использования земель водоохранных зон. Установление водоохранной зоны предполагает необходимость последовательного совершения вполне определенных действий с соблюдением требований, условий и процедуры к их совершению. Их осуществление относится к компетенции исполнительного органа, входит в круг его функциональных обязанностей по обеспечению рационального использования и охраны земельных и водных ресурсов на соответствующей административной территории. Предусмотренные меры и процедуры направлены на четкое определение целевого назначения, категории земель, обременений, ограничений в их использовании, предотвращение ошибок и коррупционных действий при принятии управленческих решений.
Однако, если границы водоохранной зоны не устанавливались, следовательно, можно утверждать, что на территории, прилегающей к водному объекту, отсутствовала юридически закрепленная водоохранная зона с соответствующим режимом, поскольку, в правовом смысле создание водоохранной зоны означает четкое определение ее границ, площади, режима пользования земель с закреплением в соответствующих документах и на местности.
Постановление Правительства Республики Казахстан от 16 января 2004 года №42, как видно из его названия и содержания, лишь определяет правила установления водоохранных зон и полос. В соответствии с п.5 данных Правил установление водоохранных зон относится к компетенции местного исполнительного органа. Таким образом, Правила предусматривают правовые основания и порядок установления водоохранных зон с определением границ. Однако сам этот нормативный правовой акт не определяет перечень и границы водоохранных зон по конкретному водному объекту.
В решении о предоставлении права частной собственности на земельный участок должна быть указана категория земель, из которой этот земельный участок предоставляется. Между тем, на основании данного документа готовится государственный акт на право частной собственности на земельный участок, являющийся правоустанавливающим документом на земельный участок.
В соответствии с Постановлением Правительства РК от 6 июня 2006г. № 511 «Об утверждении форм идентификационных документов на земельный участок, внесении изменений и дополнений и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Республики Казахстан» идентификационный документ на земельный участок, который готовится на основании Постановления местного исполнительного органа о предоставлении земельного участка, должен содержать указание на категорию земель, из которой предоставляется земельный участок. Отсутствие такого указания не позволяет однозначно определить категориальную принадлежность, целевое назначение и правовой режим земельного участка.
Право частной собственности на земельный участок, правомерно предоставленное конкретному лицу, может быть прекращено только по основаниям, предусмотренным законодательством.
В частности, согласно пункту 2 статьи 81 ЗК РК, изъятие земельного участка у собственника без его согласия допускается только в случаях: обращения взыскания на земельный участок или право землепользования по обязательствам собственника или землепользователя; принудительного отчуждения, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных нужд; принудительного изъятия у собственника или землепользователя земельного участка, не используемого по назначению или используемого с нарушением законодательства Республики Казахстан, в случаях, предусмотренных статьями 92 и 93 ЗК РК; принудительного отчуждения у собственника или землепользователя земельного участка, подвергшегося радиоактивному загрязнению, с предоставлением равноценного земельного участка; конфискации.
Что же касается отчуждения земельного участка для государственных нужд, то оно тоже допускается по конкретным основаниям (в ст. 84 Земельного кодекса РК они названы исключительными случаями): международное обязательство; предоставление земель для нужд обороны, особо охраняемых природных территорий, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, создание и функционирование специальных экономических зон; обнаружение и разработка месторождения полезных ископаемых (кроме общераспространенных); строительство дорог, линий электропередачи, линий связи, магистральных трубопроводов, инженерно-коммуникационных сетей общего пользования населенных пунктов, а также других объектов, имеющих государственное значение; снос аварийного и ветхого жилья, грозящего обвалом (обрушением); исполнение генеральных планов населенных пунктов в части строительства объектов, подпадающих под перечень исключительных случаев, установленных настоящей статьей, а также строительства объектов, предусмотренных государственными и региональными программами, и инвестиционных проектов, обеспечивающих государственные интересы и достижение общественно значимых целей.
Создание водоохранной зоны, полосы или зоны санитарной охраны в этом перечне прямо не определено. Вместе с тем, поскольку характер использования земельных участков, вошедших в указанные зоны, существенно влияет на состояние водных объектов, в законодательстве предусмотрены ограничения на использование таких участков, которые распространяются и на частных собственников.
Так, защитные зоны водозаборных сооружений, водоохранные зоны и полосы относятся к землям с особыми условиями использования земель (п. 2 ст. 121 Земельного кодекса). В пределах этих зон ограничиваются или запрещаются те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон (п. 1ст. 121 ЗК РК). Но при этом земельные участки, вошедшие в зоны с особыми условиями пользования, могут не изыматься у собственников земельных участков и землепользователей, за исключением первого пояса зоны охраны водозаборных сооружений (п. 1 ст. 121 ЗК РК).
Может сложиться впечатление, что в случае создания водоохраной зоны, полосы, зоны санитарной охраны применяется статья 66 ЗК РК: в тех случаях, когда по основаниям, предусмотренным законодательными актами РК, лицо приобретает право на земельный участок, которое оно (лицо) не может иметь в соответствии с нормами, установленными ЗК РК, указанное право подлежит в течение одного года отчуждению по правилам, установленным гражданским законодательством Республики Казахстан, или должно быть переоформлено в указанный срок на право на землю, которое в соответствии с ЗК РК такому субъекту может принадлежать.
Однако, на наш взгляд, данная норма в указанном случае не применяется, поскольку она распространяется на случаи запрета возникновения прав на земельные участки у конкретной категории лиц (но не на те случаи, когда запрет на предоставление земельного участка в частную собственность носит общий характер и возникает вследствие недопустимости нахождения участков данной категории земель в частной собственности вообще). Кроме того, последствия реализации данной нормы не достигают целей, для которых установлен запрет на приобретение земель водного фонда в частную собственность: в результате действия статьи 66 ЗК РК один собственник может быть заменен другим, но это не приводит к прекращению права частной собственности.
Что же касается переоформления права собственности на право землепользования, то такая обязанность, взятая отдельно, без альтернативного права на отчуждение участка, на наш взгляд, приводит к нарушению права собственности.
Если собственник земельного участка является добросовестным приобретателем (им были соблюдены предложенные исполнительным органом условия купли продажи этих участков, произведена оплата), то он может сохранить право частной собственности на земельные участки в той части, которая не включается в водоохранную зону.
Те части земельных участков, которые потенциально могут оказаться в границах водоохранной зоны (в случае ее определения в установленном порядке местным исполнительным органом) в связи с изменением своего целевого назначения, должны быть переведены из состава земель населенных пунктов в категорию земель водного фонда, с переоформлением права частной собственности на право землепользования соответствующим исполнительным органом в установленном порядке по согласованию с уполномоченными органами за исключением случаев, предусмотренных в пунктах 2 статьи 133 (с учетом пункта 3 этой статьи), 3 статьи 121 ЗК РК.
Части земельных участков, занятые пастбищными, сенокосными угодьями, используемыми и предназначенными для нужд населения, не могут находиться в долевой собственности, то есть передаваться в частную собственность граждан и юридических лиц. По смыслу земельного законодательства они не могут передаваться также и в раздельное землепользование, поскольку, в таком случае нарушается возможность их использования по целевому назначению – для нужд населения (ст. 26 ЗК РК).
Таким образом, право частной собственности в этой части должно быть прекращено. Лишь при условии изменения целевого назначения этих земель с выводом их в установленном порядке из состава сельхозугодий, предназначенных для нужд населения, они могут быть предоставлены в долевую собственность. При этом, в случае частичного или полного прекращения своих прав, они могут требовать возмещения убытков, вызванных действиями государственного органа и его должностных лиц.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 5 (36) 2011
