Адаптация института конституционного контроля в Республике Казахстан имеет благодатную историческую почву, удобренную мировой практикой развития правовых традиций данного института, компетенции и статуса органов конституционного контроля.
Приоритетная в правоведческой науке проблема конституционного контроля в силу актуальности и интенсивности практического развития данного института исследована настолько глубоко и многоаспектно, что предоставляет для стран незрелой демократии уникальную возможность рецептировать в свою национальную правовую систему как лучшие образцы нормативно-правовой базы, регулирующей данную сферу правоотношений, так и механизмы правоприменительной практики, включающей в первую очередь деятельность органов конституционного контроля.
Вопросы концептуализации, этапы исторического развития, проблемы статуса и компетенции органов конституционного контроля во всех ипостасях в широкой парадигме государств рассмотрены в научных трудах таких известных специалистов в области конституционного права, как Л.Фаворо, М.Капелетти, К.Хессе, М.А.Нудель, С.В.Боботов, В.В.Маклаков, А.Бланкенагель, З.М.Черниловский, А.А.Мишин, Т.М.Пряхина, В.К.Дябло, В.Е.Чиркин, Ж.И.Овсепян, Н.В.Витрук, Л.В.Лазарев, Ю.Л.Шульженко, Б.А.Страшун, В.А.Туманов, Ю.Х.Яхина, С.С.Сартаев, С.З.Зиманов, М.Т.Баймаханов, В.А.Ким, С.Н.Сабикенов, А.К.Котов, Ж.Н.Баишев, М.С.Бейбитов, А.А.Караев и многие другие.
Однако тема юридической охраны Конституции настолько востребована, что интерес к проблеме ее реализации в свете современного государственного развития возрастает и требует еще более тщательного изучения и выработки соответствующих практических рекомендаций.
Институт конституционного контроля как сложное и многогранное явление возник еще до появления первой в мире конституции. Об этом свидетельствуют предшествовавшие известному в качестве первого конституционного прецедента делу – делу Мэрбери против Мэдисона, рассмотренному в 1803 году Верховным Судом США, доконституционные прецеденты семнадцатого века, связанные с развитием английской правовой системы (деятельностью Тайного Совета Великобритании, проверявшего соответствие нормативных актов колонии законодательству метрополии), а также прецеденты, связанные с практикой отдельных американских штатов (истолкование в 1793 году конституционной власти судьей Верховного Суда США Дж.Джеем и др.).
Конституционный контроль, как институт и как явление, в теории конституционного права определяется с разных позиций, начиная с простого понятия, что данный вид контроля есть проверка актов на соответствие основному закону страны, и заканчивая дискуссионными позициями в трактовке его сущности даже как ветви (четвертой) власти. Не вступая в данную дискуссию, согласимся с мнением исследователей о том, что конституционный контроль представляет собой деятельность государственных органов (главы государства, парламента, конституционных судов и судов общей юрисдикции, специализированных органов конституционного контроля и др.) по проверке соответствия нормам и принципам конституции актов внутреннего законодательства, международных соглашений, а также действий всех субъектов права, направленных на разрешение споров между государственными органами, спорных вопросов, связанных с компетенцией государственных органов, о результатах выборов и референдумов; креативную функцию, заключающуюся в толковании норм и положений конституции; деятельность по оценке конституционности политических партий и т. д.
На заре своей истории конституционный контроль осуществлялся судами общей юрисдикциии, речь идет о судебном конституционном контроле, явившимся первой и до настоящего времени оставшимся одной из основных разновидностей конституционного контроля. Система конституционного контроля, осуществляемая судами общей юрисдикции, названа в свете одноименной традиции, имевшей место на родине первого конституционного прецедента, – американской. Американскую систему конституционного контроля характеризуют специфические признаки: как разновидность социального, государственного контроля она связана с реализацией государственных полномочий, осуществляемых постояннодействующим государственным органом; характеризуется как контрольная, правоохранительная деятельность, основанная на преобладании юрисдикционных способов и черт; представляет собой высшую форму профессионального государственного контроля среди специализированных форм контрольной деятельности; распространяется не только на сферу управления, но и на сферу нормотворчества, включая нормотворчество в системе законодательной власти; представляет собой механизм охраны акта высшей юридической силы – конституции государства; признана высшей после парламентского конституционного контроля и референдума формой конституционного контроля.
Другая – европейская, или австрийская («кельзеновская»), – модель конституционного контроля концептуально обоснована и предложена в 1920 году австрийскими учеными Г.Кельзеном и К.Эйзенманном. Сущность данной модели заключается в осуществлении конституционного контроля специализированными органами, организационно выделенными из судебной системы, с ограниченной исключительно конституционными вопросами компетенцией. Впоследствии из основ новой европейской системы конституционного контроля разовьются его модификации, представленные главным образом: 1) австрийской континентальной моделью, в основу которой заложен механизм осуществления конституционного контроля специальными конституционными судами, входящими в систему высших органов судебной власти государства; 2) французской континентальной моделью, при которой субъектом осуществления конституционного контроля является специальный квазисудебный орган (Конституционный Совет).
Как правило, формы институтов права не застывают в первозданном виде, эволюционируя во все более совершенные, апробированные модели, именуемые в конституционной практике смешанными: это варианты, когда государства молодой демократии по своему усмотрению и соответственно тенденциям и особенностям индивидуального развития конструируют собственные модели, останавливая свой выбор на тех или иных элементах разных моделей. Следует отметить тяготение современных государств к европейской модели, более эффективно преодолевающей такие недостатки американской системы конституционного правосудия, как связанность суда при совмещении в деятельности функции конституционного контроля с функциями общего правосудия, длительность судопроизводства, обязывающий характер принимаемых решений лишь для сторон в конкретном деле, предоставление возможности оспаривать неконституционность нормативных актов и действий только частным лицам.
Сообразно такой тенденции мировая практика осуществления конституционного контроля представляет собой весьма пестрый калейдоскоп моделей конституционного контроля. Не является исключением, а скорее представляет собой яркий пример, и история института конституционного контроля Республики Казахстан, впитавшая в себя мировые конституционные традиции, а также – в бытность одной из республик в составе Советского государства – все тенденции его развития в сфере осуществления конституционного контроля, а в годы обретения и эволюции государственного суверенитета – обеих разновидностей европейской системы конституционного контроля, о чем свидетельствуют факты рецепции из австрийской модели положений, регулирующих статус Конституционного Суда, в Конституцию Республики 1993 года, а затем из французской модели – положений, регулирующих статус Конституционного Совета, в Конституцию Республики 1995 года.
Генезис конституционного контроля Республики Казахстан восходит к истокам советского конституционного законодательства, а именно к моменту принятия Конституции РСФСР 1918 года. Возникшее на карте мира государство нового типа, просуществовав более 70 лет, не восприняло ни одну из моделей конституционного контроля, апробированных и доказавших свою состоятельность на службе развития демократии. Советский законодатель, проигнорировав в определенной степени саму теорию разделения государственной власти, провозгласил единство государственной власти и ввел в практику государственного строительства вопреки требованиям демократии иные принципы управления, которые весьма вольно смешали грань между компетенцией законодательной и исполнительной ветвей власти и в конечном итоге привели к развалу государства.
Конституционный контроль в молодом государстве с отнюдь нетрадиционными ориентирами осуществлялся Всероссийским съездом Советов, наделенным верховной властью в стране, в период между съездами – Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов (ВЦИК) и его Президиумом, правительством в лице Совета Народных Комиссаров (Совнарком). Высшая юридическая сила Конституции РСФСР 1918 года распространялась соответственно и на территорию нынешнего Казахстана, имевшую в рассматриваемый период статус автономной области РСФСР. Позже, в 1920 году, будет принят декрет ВЦИК и Совнаркома «Об образовании автономной Киргизской Советской Социалистической Республики», а в октябре того же года Первый Всеказахский Учредительный съезд Советов провозгласит вхождение КАССР в статусе автономной республики в состав Федеративного Союза Советских Социалистических Республик. После создания в 1922 году единого союзного государства – Союза Советских Социалистических Республик – Центральный Исполнительный Комитет СССР и Президиум ЦИК СССР передали Верховному Суду СССР функцию конституционного контроля как часть функции общего надзора. В компетенцию Верховного Суда включались полномочия о даче заключений о конституционности постановлений ЦИК и Совнаркомов союзных республик и внесении представлений в Президиум ВЦИК СССР о приостановлении или отмене подвергнутых проверке постановлений в случае их неконституционности.
Характеристика института конституционного контроля этого периода дополняется фактом расширения круга органов, уполномоченных осуществлять данный вид контроля, введением в него учрежденной в 1923 году Прокуратуры Верховного Суда СССР. Соответственно на территории Казахской АССР, восстановившей в 1925 году исторически правильное наименование казахского народа, действовала двухзвенная система организации конституционного контроля (первое звено в лице Всеказахского Съезда Советов и Всеказахского ЦИК (КЦИК) в период между съездами Советов, второе – Президиума КЦИК). Дополнялся перечень органов конституционного контроля филиалом Верховного Суда СССР, осуществлявшим судебный конституционный контроль. Исследователи периода 1920–1930-х годов отмечают позитивное развитие института конституционного контроля, несмотря на резкое отличие от эволюционных закономерностей конституционного строительства зарубежных государств.
Конституция СССР 1936 года внесла серьезные изменения в статус высших органов государственной власти, а установившиеся впоследствии культ личности и административно-командная система оказали негативное влияние на процесс осуществления конституционного контроля. С принятием Конституции 1936 года функции по конституционному контролю перешли Президиуму Верховного Совета, пришедшему на смену съездам Советов.
Согласно положениям Конституции СССР 1936 года Казахстан получил статус союзной республики со всеми вытекающими последствиями, выраженными в реформировании государственных органов, по сути копировавшей механизм союзных органов, в том числе и функций конституционного контроля. В основном Конституция Казахской ССР 1937 года соответствовала Конституции СССР 1936 года.
Конституция СССР 1977 года и Конституция КазССР 1978 года по всем параметрам соответствовали друг другу и сохранили преемственность положений о конституционном контроле, осуществляемом как по горизонтали, так и по вертикали власти.
Развитие перестроечных событий, изменение политической ситуации вызвало необходимость внесения изменений и дополнений в 1988 году в Конституцию 1977 года. Для института конституционного контроля данный этап стал знаковым, поскольку изменения основного закона впервые в истории советского государства предусматривали создание специального органа – Комитета конституционного надзора СССР. 23 декабря 1988 года был принят закон «О Конституционном надзоре в СССР». Практическая ценность данного органа заключалась в наделении его функцией предварительного контроля конституционности законопроектов СССР, включая конституции союзных республик, указы Президента, законы союзных республик, постановления и распоряжения Кабинета Министров СССР, международные договоры и иные обязательства СССР и союзных республик до ратификации, утвержденные руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда СССР, акты Генерального прокурора СССР и Высшего арбитражного суда СССР, другие нормативно-правовые акты государственных органов и общественных организаций, в отношении которых не осуществлялся прокурорский надзор. Нормами конституции и закона предусматривалось, что Комитет конституционного надзора СССР представляет собой надзорный орган, в функции которого входит лишь выявление конституционных нарушений, а конституционный контроль во всей его полноте осуществляют Верховный Совет СССР и Кабинет Министров СССР. Приступивший к работе 27 апреля 1990 года Комитет конституционного надзора СССР перестал существовать после заключения Беловежского соглашения о создании Содружества независимых государств 8 декабря 1991 года.
По традиции СССР законодательство союзных республик копировало изменения и дополнения союзного законодательства. Что касается модели Комитета конституционного контроля, то Казахская СССР, заложив конституционно-правовые основы формирования и статуса аналогичного одноименного надзорного органа, теоретически достаточно эффективного по ожиданиям, все же не успела создать его в силу стремительности исторических событий. Распад СССР и обретение Казахстаном государственного суверенитета коренным образом изменили подходы к осмыслению действительности и строительству новой государственности.
Как бы то ни было, 16 декабря 1991 года Конституционный закон «О государственной независимости» провозгласил создание нового органа конституционного контроля: «Высшим органом судебной защиты Конституции является Конституционный Суд Республики Казахстан». Республика Казахстан, таким образом, отдала предпочтение австрийской модели конституционного контроля. Принятыми в 1992 году законами «О Конституционном Суде Республики Казахстан» и «О Конституционном судопроизводстве Республики Казахстан» подробно регламентированы статус, компетенция Конституционного Суда и процессуальные правоотношения, возникающие при осуществлении конституционного судопроизводства. Оценивая деятельность Конституционного Суда Республики Казахстан с позиций сегодняшнего дня, следует отметить высокий профессионализм судей при осуществлении своих полномочий и, соответственно, эффективность конечных результатов. За относительно короткий промежуток времени Конституционный Суд Республики Казахстан доказал свою состоятельность.
В компетенцию специализированного судебного органа конституционного контроля входило рассмотрение исков о соответствии Конституции Республики Казахстан законов и постановлений Верховного Совета Республики Казахстан; указов, постановлений и распоряжений Президента Республики Казахстан; постановлений Кабинета Министров Республики Казахстан; нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств Республики Казахстан; актов нормативного характера, принимаемых Генеральным прокурором Республики Казахстан; руководящих разъяснений Верховного суда Республики Казахстан, Высшего арбитражного суда Республики Казахстан; не вступивших в силу международных договорных и иных обязательств Республики Казахстан; дел о конституционности правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права граждан. Уровень демократичности института конституционного контроля данного периода подчеркивается не только широким перечнем рассматриваемых вопросов, но и обширным кругом субъектов обращения, который составили Верховный Совет Республики Казахстан, Президиум Верховного Совета, Председатель Верховного Совета, комитеты Верховного Совета, депутаты Верховного Совета, Президент, Премьер-министр Республики Казахстан, суды, Генеральный прокурор, республиканские органы общественных объединений; областные, Алма-Атинский и Ленинский городской представительный и исполнительный органы; Академия наук – по вопросам соответствия Конституции Республики Казахстан законов; граждане – по вопросам, непосредственно затрагивающим их конституционные права, если они не подведомственны другим судам. Бесспорно, сильной стороной Конституционного Суда Республики Казахстан можно назвать полномочие по своей инициативе подвергнуть проверке любой нормативный акт либо правоприменительную практику, затрагивающую конституционные права человека, гражданина на предмет их соответствия Основному Закону. Что касается правоприменительной практики, то Конституционный суд уполномочен возбуждать дело после прохождения судебных инстанций, относящихся к судам общей юрисдикции.
Профессиональный состав Конституционного Суда, начавшего свою работу 2 июля 1992 года, избирался Верховным Советом Республики Казахстан большинством голосов от общего числа депутатов. К кандидатам на должность судьи Конституционного Совета предъявлялись высокие требования.
Как показывает обзор прессы 1992–1994 гг., период становления и развития судебного органа конституционного контроля был наполнен конструктивной полемикой о статусе Конституционного Суда, принципах его деятельности, в целом отражающей позитивные тенденции развития данного института. Достаточно привести прецедент рассмотрения Конституционным Судом возникшего в результате многочисленных нарушений выборного законодательства спора о законности и правильности проведения процедур парламентских выборов в марте 1994 года. Конституционным Судом рассмотрены исковые заявления о признании неконституционными актов Центральной избирательной комиссии об образовании избирательных округов по выборам депутатов Верховного Совета Республики. Округа «нарезались» с грубым нарушением принципа равенства территорий как по площади, так и по численности населения, в итоге некоторые городские округа по численности избирателей в несколько раз превышали не только сельские, но и соседние в тех же городах. Численные диспропорции при такой ситуации означают серьезные правовые последствия: нарушается установленное Конституцией равенство граждан в процессе выборов как в ранге избирателей, так и в качестве кандидатов в депутаты. Кроме того, нарушения допускались и при проведении голосования, и при подсчете голосов избирателей. Историческая роль Конституционного Суда заключается в принципиальной позиции в принятии решения: выборы были признаны недействительными, а парламент впоследствии был распущен.
«Послужной список» Конституционного Суда богат прецедентами отмены неконституционных актов, и этот факт способствовал повышению рейтинга государственного органа, вставшего на защиту Конституции, провозгласившей высшей ценностью государства человека, его права и свободы. Конституционный Суд сумел профессионально реагировать на деполитизации и деидеологизации, решая при рассмотрении дел исключительно вопросы права, не ввязываясь в политические интриги и подчиняясь только Конституции.
Тем объяснимее характер дискуссий в ходе конституционных преобразований 1995 года, когда на политической арене легитимный Конституционный Суд сменил квазисудебный орган конституционного контроля по французской модели – Конституционный Совет.
Как центральный элемент института конституционного контроля Конституционный Совет Республики Казахстан призван обеспечить верховенство Конституции Республики Казахстан на всей территории республики. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан 1995 года и Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, «О Конституционном Совете Республики Казахстан» Конституционный Совет наделен рядом полномочий, направленных на охрану Конституции. Так, по обращению ограниченного круга субъектов – Президента Республики Казахстан, Председателя Сената, Председателя Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер-министра – современный казахстанский Конституционный Совет уполномочен: решать в случае спора вопрос о правильности проведения выборов Президента Республики, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума; рассматривать до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции Республики Казахстан, а также принятые Парламентом и его Палатами постановления; рассматривать до ратификации международные договоры республики на соответствие их Конституции Республики Казахстан; давать официальное толкование норм Конституции; давать заключения в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 2 статьи 47 Конституции Республики Казахстан: о соблюдении установленных конституционных процедур при решении вопросов о досрочном освобождении и отрешении Президента Республики Казахстан от должности.
И если проверка названных актов на соответствие Конституции осуществляется Конституционным Советом в порядке предварительного контроля, то в форме последующего контроля рассматриваются обращения судов о признании акта неконституционным. Такая ситуация становится возможной в случаях, когда суд усмотрит, что закон или иной нормативный акт, подлежащий применению, ущемляет конституционные права и свободы человека и гражданина, и на этом основании обращается в Конституционный Совет с представлением.
Следует отметить, что в ходе конституционной реформы в Казахстане институт конституционного контроля подвергался изменениям и будучи уже в статусе квазисудебного органа. Нормы статьи 71 в редакции 30 августа 1995 года устанавливали порядок формирования состава единоличным решением трех лиц в государстве: Президента и Председателей Сената и Мажилиса, а на соответствие Конституции рассматривались только законы. В соответствии с внесенными в основной закон изменениями и дополнениями 7 октября 1998 года председатель и два члена Конституционного Совета назначаются Президентом, по два члена назначаются Сенатом и Мажилисом, а проверке на соответствие Конституции подвергаются по обращению субъектов законы и постановления, принятые Парламентом.
Законодательное закрепление статуса обеспечивает правовые возможности органа конституционного контроля. Уровень эффективности использования возможностей, предоставленных правом, зависит от многих факторов, главными из которых являются соблюдение принципов правового государства, а также компетентность состава органа конституционного контроля.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (23) 2010
