Система государственного регулирования сферы несостоятельности предприятий как особое направление государственной регуляторной политики требует специализированной институциональной системы. Сохранение масштабного государственного сектора в Украине предусматривает выполнение государством функций собственника субъектов предпринимательства, которые оно должно осуществлять через систему государственного управления.
К сожалению, приходится констатировать тот факт, что к этому времени в Украине не создана специализированная система управления объектами государственной собственности, для которой выполнение этих функций является профильной задачей. Закон «Об управлении объектами государственной собственности» 2006 года не содержит норм и регламентов осуществления соответствующими государственными органами управленческих функций, в том числе функций в процедурах решения проблемы неплатежеспособности объектов государственной собственности.
Вопросы правовой характеристики государственных органов регулирования несостоятельности и банкротства в той или иной степени были предметом исследования ученых О.М. Винник , В.В. Джуня, Б.М. Полякова, В.В. Радзивилюк, П.А. Повара и других. Однако, проблемы функционирования механизма банкротства предприятий государственной формы собственности преимущественно рассматриваются в рамках общих тем восстановления платежеспособности или ликвидации субъектов хозяйствования - юридических лиц.
Целью исследования является анализ эффективности функционирования существующей в Украине системы государственных органов правового регулирования несостоятельности и банкротства государственных предприятий, а также разработка научных предложений по его реформированию и усовершенствованию.
Начиная с 1990-х годов, в Украине стала появляться нормативная база для своевременного выявления признаков неплатежеспособности предприятий и применения способов восстановления их платежеспособности, в первую очередь - в государственном секторе (Постановление Кабинета Министров от 22.08.1996 г. № 990, которое поручало Агентству по вопросам банкротства активизировать подготовку специалистов по вопросам финансового оздоровления неплатежеспособных предприятий; Указ Президента Украины от 08.07.1998 г. № 753 «О дополнительных мерах по усилению эффективности применения процедур банкротства» в котором обращалось внимание на способы восстановления платежеспособности предприятий; Приказ Министерства экономики Украины от 17.01.2001 г. № 10 «Об утверждении Методических рекомендаций по выявлению признаков неплатежеспособности предприятий и признаков действий по сокрытию банкротства, фиктивного банкротства или доведения до банкротства» ; Приказ Министерства экономики Украины от 19.01.2006 г. № 14 , которым в Методические рекомендации внесены изменения и дополнения).
В 1996 г. было создано Агентство по вопросам банкротства со статусом центрального органа исполнительной власти (Указ Президента Украины «О создании Агентства по вопросам предупреждения банкротства предприятий и организаций» ). Его главными функциями стали формирование государственной политики и законодательства, реализация государственной политики, контроль за соблюдением законодательства, управление процессом предотвращения и преодоления неплатежеспособности государственных предприятий.
Решениям Президента Украины и Правительства в Украине начали создаваться условия для распространения использования способов оздоровления предприятий (Указ Президента Украины от 08.07.1998 г. № 753/98 «О дополнительных мерах по усилению эффективности применения процедур банкротства»; Постановление Кабинета Министров Украины от 22.08.1996 г. № 990 «Об Агентстве по вопросам предотвращения банкротства предприятий и организаций»).
Действующим Законом «О восстановлении платежеспособности должника или признании его банкротом» (далее-Закон о банкротстве) также акцент сделан на способах оздоровления потенциально жизнеспособных предприятий путем их санации или реструктуризации. Закон определяет обязанность учредителей (собственников), а также органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных хозяйственной компетенцией, своевременно принимать меры по предупреждению банкротства предприятий, не установив при этом юридической ответственности за бездействие таких органов, что является существенным недостатком данного нормативного акта. Закрепленная в законодательстве ответственность, при условии создания реального эффективного механизма ее реализации, позволит обеспечить необходимую защиту прав и интересов кредиторов и достигнуть необходимого баланса интересов участников соответствующих правоотношений. Законом о банкротстве предусматривается также, что проведение досудебной санации или реструктуризации предприятий государственной собственности осуществляется за счет бюджетных средств. Однако, отсутствуют реальные правовые механизмы выполнения функций государства как собственника неплатежеспособного субъекта предпринимательства. Нормами лишь предусмотрено наличие в составе собственников должника государственных органов, уполномоченных управлять государственным имуществом и установлена обязательность процедуры согласования планов санации и реструктуризации предприятий, где доля государства в уставном капитале превышает 50%, с органами, уполномоченными управлять государственным имуществом.
Однако, новации по построению системы предотвращения банкротства и распространение практики использования способов оздоровления потенциально жизнеспособных предприятий-должников до сих пор не реализованы. Даже в государственном секторе, где собственником выступает само государство, отсутствует система ранней диагностики банкротства и система помощи предприятиям-должникам в преодолении финансовых трудностей.
Органами, уполномоченными управлять объектами государственной собственности в Украине, являются Фонд государственного имущества Украины (далее-ФГИУ) и органы исполнительной власти.
ФГИУ имеет статус специализированного органа по приватизации и управлению объектами государственной собственности, и уже длительный период представляет государство как собственника предприятия-должника в судебной процедуре. Относительно подведомственных ему предприятий Фонд выполняет функции мониторинга, санации (реструктуризации) предприятий, назначения (освобождения), аттестации руководителей. Однако, сфера власти ФГИУ охватывает лишь небольшую часть государственного сектора. Под его управлением в основном сосредоточены небольшие и средние объекты, которые в общем количестве предприятий государственного сектора составляют 81,9%, но в стоимости корпоративных прав - лишь 14,8%. Остальные государственных объектов, среди которых огромные акционерные и холдинговые компании, находятся в управлении Кабинета Министров и различных министерств и ведомств (в количестве объектов составляют 18,1%, в стоимости - 85,2%). Кроме того, за последние пять лет из-за политической нестабильности и глобального кризиса ФГИУ значительно сократил свои функции по управлению, а также фактически прекратил выполнять функции досудебного оздоровления предприятий государственной собственности.
Тем не менее, возможности для создания в Украине эффективной системы исполнения государством функций собственника предприятий-должников, по нашему мнению, заложен Программой реформ Президента Украины в связи с завершением в 2014 г. приватизации. Фонд государственного имущества, таким образом, может трансформироваться из органа приватизации в орган управления всеми объектами государственной собственности.
Начиная с 2006 года, функцию специального органа государственного управления по вопросам банкротства выполняет Государственный департамент по вопросам банкротства, образованный согласно Постановления Кабинета Министров Украины от 27 марта 2006 № 370, который является правительственным органом государственного управления, действующего в составе Минэкономики и ему подчиняется. Основными задачами Департамента являются: участие в реализации государственной политики в сфере предотвращения банкротства и обеспечения условий осуществления процедур восстановления платежеспособности должника или признании его банкротом относительно государственных предприятий и предприятий, в уставном фонде которых доля государственной собственности превышает 25 процентов, и субъектов предпринимательской деятельности других форм собственности в случаях, предусмотренных Законом Украины «О восстановлении платежеспособности должника или признании его банкротом».
В функциях Государственного департамента по вопросам банкротства заложен конфликт интересов - он выступает в сфере неплатежеспособности как государственный регулятор, выполняет отдельные функции государства как собственника субъектов предпринимательства, а также функции Министерства экономики Украины в качестве органа государственного управления, уполномоченного управлять подведомственными ему объектами государственной собственности.
Представляется необходимым пересмотреть состав функций Государственного департамента по вопросам банкротства для обеспечения его эффективной деятельности в сфере предотвращения и преодоления несостоятельности предприятий. Например, уместно высвободить его от всех неприсущих ему функций (например, управление предприятиями, подведомственных Министерству экономики), снять ограничения на выполнение отдельных функций относительно предприятий, в уставном капитале которых доля государства превышает 25% (например, выявление признаков фиктивного банкротства, проверка деятельности арбитражных управляющих и т.д.); увеличить роль в формировании государственной политики и обновлении законодательства (на основе обобщения практики).
Итак, среди всей совокупности юридических лиц-субъектов банкротства, законодатель выделяет особую категорию субъектов хозяйствования - предприятия государственного сектора экономики, характеризующихся специфическим правовым регулированием.
Значительное количество указанных субъектов, согласно нормам Закона «О восстановлении платежеспособности должника или признании его банкротом», не подлежат банкротству.
В то же время, исключив весомую группу государственных предприятий из субъектов банкротства, государство не внедрило эффективного механизма предотвращения и преодоления неплатежеспособности предприятий государственной собственности. Не было создано специализированной системы управления объектами государственной собственности, которая бы осуществляла реальные меры для преодоления неплатежеспособности таких объектов. Неопределенными являются вопросы относительно источников расходов бюджета на эти цели, отсутствует реальная организация процедур мониторинга за финансовым состоянием государственных предприятий. Фактически, такое предприятие «замирает» в состоянии несостоятельности, к нему невозможно применить эффективную процедуру санации, государство не осуществляет его финансовой поддержки, оно не подлежит приватизации. Такая «консервация» состояния экономической несостоятельности хозяйствующего субъекта приводит к невозможности перераспределения имущественных активов должников в пользу более эффективного субъекта, что противоречит общей закономерности имущественного оборота рыночной системы товарного производства, определенным образом ограничивает свободную конкуренцию.
Таким образом, в Украине необходимо создать специализированную систему органов управления объектами государственной собственности, для которых выполнение этих функций будет профильным задачей, путем реформирования и перераспределения функций и полномочий существующих государственных органов. В законодательстве - определить четкие критерии отнесения неплатежеспособных государственных предприятий к категории предприятий государственной собственности, деятельность которых стратегически влияет на важные интересы общества. В механизме правового регулирования преодоления несостоятельности - предусмотреть обязательное введение особого порядка управления предприятием, в котором государство будет переводить на себя гарантии выполнения обязательств перед отдельными кредиторами.
Определенная законом обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления-владельцев государственных предприятий своевременно принимать меры по предотвращению банкротства таких предприятий необходимо обеспечить внедрением юридической ответственности за бездействие этих органов и созданием эффективного механизма ее реализации, что позволит защитить права и интересы кредиторов государственных предприятий и достичь необходимого баланса интересов участников таких правоотношений.
Для выполнения указанной цели предлагаем часть первую ст. 2 Закона о банкротстве дополнить новым абзацем следующего содержания:
«Для реализации указанных функций государственному органу по вопросам банкротства со дня возбуждения производства по делу о банкротстве переходят права и обязанности собственника имущества должника и участника производства по делу, которые от имени государства реализуются в соответствии с настоящим Законом и иными актами законодательства."
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (32) 2011
