В соответствии с ч.3 ст. 14 Конституции Республики Таджикистан «ограничения прав и свобод граждан допускаются только с целью обеспечения прав и свобод других граждан, общественного порядка, защиты конституционного строя и территориальной целостности республики».
Государственная служба в с илу своей специфики, которая состоит в реализации государственными служащими властных полномочий, включая полномочия по применению государственного принуждения, предполагает определенные ограничения прав и свобод лиц, находящихся на государственной службе или претендующих на статус госслужащего. Ограничения по государственной службе подразделяются на ограничения при поступлении на государственную службу и ограничения, связанные с государственной службой.
В данной статье будут рассмотрены ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе. Они направлены на обеспечение эффективного функционирования государственного аппарата. Как отмечает А.А. Демин, служба в государственных органах является по своему существу политической службой, поэтому в первую очередь среди ограничений прав гражданина, являющегося государственным служащим, ограничиваются его политические права.
Государственная служба неотделима от осуществления государственной власти. Поэтому должны быть определенные, в частности, правовые препятствия возможным злоупотреблениям принадлежностью к этой власти. На советской государственной службе также был ряд ограничений. Изначально они были установлены Временными правилами о службе в государственных учреждениях и предприятиях, утвержденными Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922г . Какие либо другие ограничения в законодательстве не упоминались. Правда некоторые ограничения устанавливались на основании партийных документов, многие из которых были засекречены, что, в свою очередь, способствовало как расширению таких ограничений в отношении «неугодных» лиц, так и сужению или игнорированию для своих людей» . Такая же ситуация наблюдалась в законодательстве и государственно-партийном аппарате Таджикской ССР. Следует отметить, что ограничения, связанные с государственной службой, в ряде зарубежных стран нормативно закреплены даже на конституционном уровне. Особое внимание заслуживает Конституция Исламской Республики Иран, ст. 141 которой гласит: «Президент, заместители Президента, министры и государственные служащие не могут иметь более одной государственной должности. Им запрещено заниматься любой другой работой в учреждениях, капитал которых полностью или частично принадлежит государству или общественным организациям, а также быть депутатом Меджлиса Исламского Совета, адвокатом системы правосудия и юридической консультации, работать в качестве исполнительного директора и члена администрации различных частных компаний, кроме участия в руководстве кооперативов и учреждений. Исключением из этого правила являются занятия педагогической деятельностью в учебных заведениях и научно-исследовательской работой»
Ограничения, связанные с государственной службой, на конституционном уровне в Республике Таджикистан не устанавливаются. Они определены в ст.30 Закона Республики Таджикистан от 5 марта 2007г. № 233 «О государственной службе». Их перечень является исчерпывающим, причем государственный служащий в случае незаконного увольнения может обратиться в суд за их защитой. В частности государственный служащий не имеет права: принимать без разрешения Президента Республики Таджикистан награды, почетные и специальные звания иностранных государств и международных организаций; при исполнении должностных полномочий пользоваться услугами граждан и других юридических лиц для личных интересов; принимать участие в других действиях, в том числе забастовках, которые могут нарушать функционирование государственных органов и препятствовать исполнению служебных обязанностей. Также в законе установлено, что государственный служащий не имеет права нарушать иные ограничения, предусмотренные законами Республики.
Следует отметить, что в ранее действовавшем Законе Республики Таджикистан от 13 ноября 1998г. №687 «О государственной службе» перечень ограничений, связанных с государственной службой, был шире. В частности в ст. 22 данного нормативного правового акта было предусмотрено, что государственная служба несовместима с другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Новый закон прямо не установил такой нормы. По закону 1998 года запрещалось занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, быть поверенным у третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью государственного органа, в котором государственный служащий находится на службе либо который непосредственно подконтролен этому органу; установилось, что государственный служащий обязан, в соответствии с законом и нормативными правовыми актами Республики Таджикистан, передать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций; государственный служащий не мог быть членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если ему в установленном порядке не поручено участвовать в управлении этой организацией.
Закон Республики Таджикистан от 13 ноября 1998г. № 687 «О государственной службе» также устанавливал, что государственный служащий не вправе использовать во внеслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другие государственные ресурсы и служебную информацию, принимать подарки за услуги, оказанные в порядке выполнения своих служебных обязанностей, получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего. В новом Законе от 5 марта 2007г. №233 «О государственной службе» такое ограничение уже не предусмотрено.
Выше отмечалось, что для государственных служащих Республики Таджикистан установлен ряд запретов относительно принятия ими без согласия Президента Республики наград, почетных и специальных званий, иностранных государств и международных организаций. Данная норма, базируется на морально-этических правилах поведения государственного служащего. Так, например, в ч.II.п.10 Кодекса этики государственного служащего установлено, что государственный служащий должен избегать получения не установленной платы за исполнение своих обязанностей как в материальной (деньги, подарки), так и в нематериальной (услуги) форме. Следует отметить, что данная норма носит запрещающий характер, то есть речь идет о запрете, а не об ограничении. При этом стоит обращать внимание на ряд аналогичных запретов, предусмотренных законодательством других стран.
Например, в ст. 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» Федерального закона от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» , которая называется, установлено, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: 1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; 2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости; 3) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью одного из них другому; 6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства другого государства и т.д. Совместная служба родственников прямо ограничивается также законодательством других зарубежных стран. Например, согласно ст. 7 Федерального закона Швейцарии от 30 июня 1927г. «О статусе государственных служащих» , занятие должности государственной службы несовместимо с родственниками, вопросы несовместимости по причине родства или состояния в браке регулирует Федеральный Совет. В Римской курии запрет совместной службы родственников установлен при родственных связях до четвертого колена кровных родственников и до второго колена некровных родственников (ст. 15) . В некоторых зарубежных странах запреты и ограничения, связанные с режимом государственной службы, распространяется и на близких родственников государственного служащего . Приходится признать, что в настоящее время в Российской Федерации близкие родственники государственного служащего нередко осуществляют предпринимательскую деятельность в режиме его должностной компетенции.
Схожая ситуация наблюдается и в Республике Таджикистан. Подобная ситуация порождает конфликт интересов, снижает уровень конкуренции на товарных и финансовых рынках, способствует коррупционным проявлениям в системе государственной службы. Поэтому опыт зарубежных государств в решении данной проблемы должен быть внимательно изучен и учтен в ходе дальнейшего реформирования и развития системы государственной службы, как в России, так и Республике Таджикистан.
Ограничения, связанные с государственной службой, предусмотрены в статье 30 Закона Республики Таджикистан от 5 марта 2007г. № 233 «О государственной службе». Во многом они совпадают с запретами, связанные с гражданской службой, которые предусмотренны Федеральным законом от 27 июля 2004г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Например, в п.11.ч.1 статьи 17 указанного нормативного правового акта установлено, что в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями. Также в соответствии с указанным федеральным законом гражданским служащим РФ запрещено:
- получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев установленных Гражданским кодексом РФ .
- выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями;
При этом возникает необходимость определить соотношение понятий «запрет» и «ограничение».
Как отмечает Д.Н. Бахрах, запреты - это тоже обязанности, но особые, которые обязывают не совершать определенных действий, непосредственно не связанных с их служебной деятельностью.
По мнению цитированного автора, запреты, установленные ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в действовавшем до 01. февраля 2005г. Федеральном законе от 31 июля 1995г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», назывались ограничениями, а в начале XXв. их называли ограничениями в правах . Следует согласиться с позицией Д.Н. Бахраха, поскольку устанавливать конкретные обязанности для субъекта правоотношений это означает ограничить его в совершении каких-либо действий. Например, согласно п. 5 ч. 1 ст. 28 Закона Республики Таджикистан от 5 марта 2007г. № 233 «О государственной службе», государственный служащий обязан хранить государственные тайны, и иные охраняемые законом тайны в том числе и после прекращения государственной службы в течении установленного нормативными правовыми актами времени.
Аналогичная норма содержится в Федеральном законе от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Например, в соответствии с п.2 ч.3 ст. 17 данного нормативного правового акта, гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. В п.8. ч.1 ст. 28 Закона Республики Таджикистан от 5 марта 2007г. № 233 «О государственной службе» содержится обязанность государственного служащего при исполнении служебных обязанностей сохранять в тайне сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан, не требовать от них предоставления такой информации (за исключением случаев, предусмотренных законодательством Республики Таджикистан), а согласно п.9 ч.1 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004г. 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», государственному служащему запрещено разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Таким образом, запреты и ограничения, связанные с государственной службой, являются специальными обязанностями государственных служащих, которые предписывают государственным служащим не совершать каких-либо действий, или воздерживаться от их совершения, в случае если они не связаны непосредственно с их служебной деятельностью. Правовые запреты в системе государственной службы создают специальный правовой режим для реализации института государственной службы, а также являются составной частью правового положения государственного служащего.
Многие ограничения, связанные с государственной службой, исходят из морально-этических норм. Например, Модельный кодекс поведения для государственных служащих стран – членов Европейского Союза также содержит норму (ч.1 ст.18), согласно которой: «государственный служащий не должен ни просить, ни принимать подарки, услуги, приглашения и другие выгоды, предназначенные для него и для его семьи, родственников, близких друзей, а также для лиц или организаций, с которыми государственный служащий имеет или имел деловые или связанные с политикой отношения, способные повлиять или создавать видимость влияния на беспристрастность, с которой он или она исполняют свои служебные обязанности или которые могут быть вознаграждением или создать видимость вознаграждения, имеющего отношение к выполняемым служебным обязанностям; под эту категорию не подпадают обычное гостеприимство и мелкие подарки».
Кодекс этики государственного служащего Республики Таджикистан 2004г., утвержденный Указом Президента Республики Таджикистан от 14 июня 2004г. № 1343 , устанавливает: государственный служащий, должен быть независимым от влияния со стороны граждан, социальных групп, профессиональных или общественных организаций, не оказывать предпочтение отдельным лицам и организациям; государственный служащий обязан хранить государственную тайну и иную охраняемую законом тайну в отношении информации, полученной в ходе исполнения своих обязанностей, другую служебную информацию с ограниченным доступом, также и после отставки с государственной службы, и не вправе использовать эту информацию в собственных интересах или интересах других лиц; государственный служащий должен отказаться от участия в деле, где его беспристрастность может быть подвергнута сомнению, когда в дела вовлечены его родственники и когда имеются иные обстоятельства, дающие основание считать его прямо или косвенно заинтересованным в исходе этого дела и т.п.
Согласно Закону от 13 ноября 1998г. № 687 «О государственной службе» государственный служащий был лишен также права выполнять имеющие отношение к службе в государственном органе указания и поручения политических партий, общественных объединений, религиозных организаций и субъектов хозяйствования или использовать свое служебное положение в их интересах. В нем, как и в Федеральном Законе от 31 июля 1995г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» , первоначально среди принципов государственной службы закреплялся принцип внепартийности государственной службы, который отсутствует среди основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, зафиксированных ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
Говоря о соотношении политики и государственной службы следует согласиться с мнением Е.В. Охотского, что «от политики на государственной службе следует избавляться как можно активнее». Ограничить политические притязания госслужбы нелегко, но реально. Добиться этого можно путем демократизации кадровой работы, отказа от подбора работников на основе приоритетности принципа политической лояльности (идеальный вариант, когда будет запрещен подбор государственных служащих по политическому принципу и командности) и усиления коллегиальности принятия кадровых решений.
В Законе Республики Таджикистан от 5 марта 2007г. №233 «О государственной службе» относительно политических взглядов и политической деятельности государственной службы не установлено жесткое ограничение, но действует принцип беспартийности для государственных служащих, тех государственных органов, которые определены Конституцией и законами Республики Таджикистан. К таким государственным служащим, в частности, относятся военнослужащие. Согласно ч.2.ст.8 Закона Республики Таджикистан от 1 марта 2005г. № 90 «О статусе военнослужащих» , военнослужащим запрещается вступать в политические партии или общественные движения, преследующие политические цели, а ранее имевшееся членство в них приостанавливается на период прохождения военной службы. Что касается гражданского государственного служащего, то по общему правилу он без всяких ограничений может быт членом политической партии за исключением случаев, специально предусмотренных законодательством Республики Таджикистан. В соответствии со ст.4 Закона Республики Таджикистан от 13 ноября 1998г. № 680 «О политических партиях» , не допускается создание и деятельность политических партий в органах государственной безопасности, внутренних дел, прокуратуры, таможни, налоговой полиции, юстиции, судов, Вооруженных Силах и других вооружённых формированиях Республики Таджикистан, а также в органах государственной власти, средних школах и высших учебных заведениях. Членство гражданского государственного служащего в политической партии ни коим образом не должно влиять на осуществление его должностных полномочий. Однако очень мало гарантий того, что государственный служащий не использует государственный аппарат в интересах той или иной политической партии, членом которой он является. Думается следует согласиться с мнением А.А. Грищковца, что в рамках реформирования системы государственной службы уместно поставить вопрос об установлении запрета для гражданских служащих на членство в общественных объединениях, преследующих политические цели.
В Законе РТ от 5 марта 2007г. №233 «О государственной службе» также есть бланкетная норма, согласно которой государственный служащий не имеет права нарушать иные ограничения, предусмотренные законами Республики Таджикистан. Например, согласно ч.7 ст.9 Закона Республики Таджикистан от 1 марта 2005г. №90 «О статусе военнослужащих » , для военнослужащих установлен ряд ограничений, связанных со спецификой этого вида государственной службы.
Таким образом, резюмируя изложенное, следует отметить, что ограничения, связанные с государственной службой, являются специальными обязанностями государственных служащих, которые предписывают государственным служащим не совершать каких-либо действий или воздерживаться от их совершения, в случае если они не связаны непосредственно с их служебной деятельностью. Их назначение обусловлено публичными интересами, и направлено на установление действенных преград возможным злоупотреблениям со стороны государственных служащих и создание условий для независимости служебной деятельности. Ограничения, связанные с государственной службой, являются ограничениями общегражданского статуса государственного служащего и не преследуют цели ущемления гражданских прав государственных служащих. Они направлены на обеспечение независимости служебной деятельности госслужащих, против коррупции, на создание нормальных условий для работы государственного аппарата.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (32) 2011
