Конституция Кыргызской Республики 2010 г.: объекты и проблемы совершенствования механизма их регулирования

Конституция Кыргызской Республики, принятая на ре­ферендуме 27 июня 2010 г., заложила основы парламентской формы правления в стране, на что указывают, в частности, сле­дующие положения:

—    выборы депутатов Жогорку Кенеша (парламента Кыр­гызской Республики) по партийным спискам по пропорцио­нальной системе;

—    объединение депутатов Жогорку Кенеша во фракции;

—    формирование Правительства парламентским боль­шинством;

—    подотчетность Правительства перед Жогорку Кенешем.

Особенности перехода к парламентской республике объек­тивно отражаются прежде всего в статутном положении Жогорку Кенеша. С одной стороны, качественно изменилось положение Жогорку Кенеша в конституционной системе органов государ­ственной власти. С другой стороны, возросла его роль в формиро­вании правовых основ парламентской формы правления.

В то же время произошло качественное изменение и статуса Президента в качестве Главы государства. Так, поло­жения, закрепляющие за Президентом права, в частности, определять основные направления внутренней и внешней по­литики государства; обеспечивать единство и преемственность государственной власти, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, их ответственность перед народом - были исключены из Конституции.

Согласно Конституции у Президента отсутствует также право роспуска парламента. При этом Жогорку Кенеш вправе уволить его с должности.

Кроме этого, право на назначение референдума перешло от Президента к Жогорку Кенешу.

В качестве отличительной особенности кыргызстанской парламентской модели можно выделить, в частности, избра­ние Президента независимо от Жогорку Кенеша на всеобщих выборах, тогда как в парламентской республике президент, как правило, избирается парламентом.

Очевидно, что особенности современной конституционно закрепленной модели парламентского правления обусловлены обстоятельствами переходного периода становления Кыргызста­на в качестве суверенного и независимого государства, где все еще идет поиск оптимальной и устойчивой модели его устройства.

Вместе с тем Конституция Кыргызской Республики 2010 г. в рассматриваемом аспекте содержит ряд принципиальных противоречий. Прежде всего, обратимся к положениям ч. 4

ст. 4 Конституции. Согласно им, в Кыргызстане запре­щается слияние государственных и партийных институтов, образование и деятельность партийных организаций в госу­дарственных учреждениях, осуществление государственными служащими партийной работы.

Данные конституционные положения, в сущности, ста­вят под сомнение законность проведения выборов в Жогорку Кенеш по партийным спискам, образование парламентских фракций, которые сами по себе уже являются партийными органами, и, конечно же, их деятельность.

Во-первых, как показывает анализ, будучи партийным институтом, фракции формируются в парламенте и в рамках этого государственного института проводят политику партии в жизнь. В этой связи возникает вопрос: не слияние ли это го­сударственных и партийных институтов?

Во-вторых, любая политическая партия, прошедшая в парламент, обязана выполнять свою предвыборную програм­му, используя для этого права и возможности своей фракции. Если партия окажется правящей, в которой лидер - президент, абсолютное большинство депутатов - члены фракции данной партии, а главного исполнителя - премьер-министра - опре­деляет эта фракция, то не есть ли это подчинение государ­ственной деятельности партийным программам и решениям?

Причем вопрос-то не только в том, фракция это правя­щей партии или нет. То же самое может случиться и с лю­бой фракцией парламентского большинства. Тем более что в силу ст. 84 Конституции фракция или коалиция фракций с ее участием, составляя парламентское большинство, тем самым уполномочивается не только выдвигать кандидата на долж­ность премьер-министра, но непосредственным образом вли­ять на структуру, состав Правительства и, соответственно, на его деятельность. Безусловно, такая фракция или коалиция фракций постарается выдвинуть на эту должность своего од- нопартийца или, во всяком случае, лицо, связанное с партией этой фракции, даже если это будет коалиция фракций.

В-третьих, депутаты Жогорку Кенеша являются государ­ственными служащими. В то же время они являются члена­ми той или иной фракции и, соответственно, партии. В таком качестве они осуществляют одновременно и парламентскую, и партийную работу. Тем самым не нарушают ли они Консти­туцию?

На самом деле, проведение выборов в парламент по пар­тийным спискам по пропорциональной избирательной си­стеме, образование фракций и организация их деятельности, формирование правительства партией парламентского боль­шинства либо коалицией фракций, обеспечивающей такое большинство, политическая ответственность правительства перед парламентом, - все это в совокупности составляет обя­зательные сущностно-содержательные элементы парламент­ской формы правления.

При этом следует признать, что сам факт законодатель­ного закрепления участия партий на парламентских выборах, с одной стороны, предоставляет партии позитивное право, с другой стороны, обязывает ее, если она пройдет в парламент, выполнять свою предвыборную программу, используя для этого права и возможности своей фракции.

Это вытекает из сущностных особенностей парламент­ских выборов по партийным спискам, где партии выступают связующим звеном между депутатами и электоратом, а изби­ратели отдают предпочтение программе той или иной пар­тии. Таким образом социальные ожидания избирателей, на­рода в целом связаны с реализацией партийных программ, в которых отражаются, как правило, проекции переустройства общества, перспективы социально-экономического развития страны и просто обещания наилучшей жизни для граждан.

Соответственно, парламентская политическая партия, хо­тим мы того или нет, будет влиять на решения парламента, правительства, добиваться принятия таких решений, которые исходят из своей предвыборной программы.

Поэтому, поскольку мы избрали парламентскую форму правления, то обязаны создать правовые условия и гарантии для полноценной деятельности парламентских партий.

На основании вышеизложенного считаем вполне оправ­данным исключение из Конституции Кыргызской Республики указанные положения ч. 4 ст. 4.

Противоречия заложены и в положениях Конституции Кыргызской Республики о депутатском мандате. Так, ч. 1 ст. 73 гласит: «Депутат Жогорку Кенеша не связан императивным мандатом. Отзыв депутата не допускается».

По смыслу данной нормы депутат Жогорку Кенеша, с формально-юридической точки зрения, обладает свободным мандатом.

Но научно доказано, что политико-правовая природа, сущностные и функционально-содержательные характеристи­ки депутатского мандата, сама практика формирования Жо- горку Кенеша и обладания мандатом однозначно указывают на императивный, причем партийно-императивный характер мандата депутата Жогорку Кенеша.

Непризнание этого юридического факта в парламент­ской практике нередко становится основанием выхода депу­татов из состава фракции политической партии, по списку которой они избраны.

Более того, в данном контексте проблема усугубляется еще и тем, что в соответствии с поправками в Закон «О статусе депу­тата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» отныне депу­тат при несовпадении политических взглядов вправе оставаться свободным и не входить в состав какой-либо парламентской фракции. Более того, депутаты Жогорку Кенеша, имеющие иное политическое воззрение, имеют право объединиться в де­путатские группы как внутри фракции, так и вне ее.

Пользуясь таким правом, в Жогорку Кенеше пятого созы­ва отдельные депутаты уже вышли из фракций «Ата-Журт», «Ата Мекен», «Республика». Так, 16 мая 2013 г. на заседании Жогорку Кенеша о своем создании официально объявили де­путатские группы: «0нугуу», объединившая членов фракции «Республика» Б. Торобаева (лидер), Т. Шайназарова, М. Баки­рова и А. Режавалиева; «За реформы», объединившая депута­тов фракции «Ата-Журт» Х. Коркмазова (лидер), Р. Шина и Н. Молдобаева; «Ынтымак», состоящую из депутатов фракций «Республика» и «Ата-Журт»: К. Исаева (лидер), Ш. Абдыкери- мова, А. Баатырбекова, Э. Джумалиевой, Э. Иманалиевой и Б. Сулейманова.

Вполне возможно объяснение ситуации, когда депутаты внутри фракции объединяются в отдельную группу с целью совместной выработки и отстаивания решения в определен­ной сфере, например, экономики.

Но как могут депутаты объединиться в депутатские груп­пы вне фракции в парламенте, который образован по фракци­онному принципу?

Когда депутат, избранный по списку политической пар­тии, обнаруживает, что его политические взгляды не совпада­ют с позицией этой партии?

Ответы на подобные вопросы следует искать, скорее все­го, не в правовой, а в политической плоскости.

С юридической точки зрения вышеуказанные положения Закона «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Ре­спублики» противоречат ч. 3 ст. 70 Конституции Кыргызской Республики.

По этому поводу справедливо замечено, что такие за­конодательные новеллы негативно скажутся на гарантиях ответственности депутатов Жогорку Кенеша и, конечно же, парламентских фракций. Вместе с тем эти новшества в корне противоречат конституционной конструкции формирования партийного Жогорку Кенеша и организации его деятельности во фракционном режиме; правовым принципам кыргызстан- ского парламентаризма и социальной сущности парламент­ской республики в целом.

Конституция Кыргызской Республики в ч. 3 ст. 70 пред­писывает, что депутаты Жогорку Кенеша объединяются во фракции.

Смысл такого конституционного предписания заключа­ется в создании таким образом правовых условий парламент­ской партии для реализации своей предвыборной програм­мы, с которой она выходила на выборы. Именно в программах парламентских партий, по определению, отражаются прин­ципы и основные направления развития общества и государ­ства. При этом сущность политического плюрализма в парла­менте проявляется в поиске наиболее оптимального подхода в данном вопросе, безусловно, в интересах страны, при наличии разноаспектных партийных позиций.

Иначе нет никакого смысла в проведении парламентских выборов по партийным спискам.

Говоря другими словами, фракция выступает законным парламентским органом политической партии, не только призванным защищать и отстаивать интересы партии в Жо- горку Кенеше, но и ответственным за проведение политики партии, ее предвыборной программы. Реализуя предвыбор­ную программу, партии тем самым защищают и отстаивают интересы избирателей, которые и отдали за них свои голоса в ходе выборов.

А как парламентская фракция должна выполнять свои социальные и функциональные задачи, если депутатам предо­ставлено право не входить в состав фракции этой партии, и, что еще хуже, объединяться в депутатские группы вне своих фракций, руководствуясь личными интересами?

Ведь перед избирателями, народом в целом ответствен­ность за результаты деятельности парламентской фракции и каждого депутата, включенного в партийный список, несет по­литическая партия.

Поэтому и Конституция предписывает депутатам объ­единяться во фракции.

Тем самым положениями самой Конституции ставят­ся под сомнения права избранного по списку политической партии депутата Жогорку Кенеша: оставаться свободным; не входить в состав парламентской фракции; объединиться в де­путатские группы вне фракции.

Вместе с тем конституционная конструкция формирова­ния партийного Жогорку Кенеша предопределяет политиче­скую и организационно-институциональную структуру пар­ламента, где проводится четкая линия между парламентским большинством и парламентской оппозицией с присущим им специфическим назначением.

Согласно данной конструкции недопустима право­вая ситуация, когда депутаты, состоящие в оппозиционной фракции, выходят из нее и, объединившись в депутатскую группу, входят в состав коалиции парламентского большин­ства, поскольку Конституция Кыргызской Республики в ч. 3 ст. 70 однозначно закрепляет положение, согласно которому правом на создание коалиции парламентского большинства и официального ее объявления обладает только фракция. Сле­довательно, лишь фракция в целом, по Конституции, вправе выйти, скажем, из состава парламентской оппозиции и войти в коалицию парламентского большинства либо наоборот.

На основании изложенного считаем правомерным ис­ключить вышеуказанные положения ч. 1 ст. 14 Закона «О ста­тусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» вви­ду их несоответствия Конституции Кыргызской Республики.

Еще одна проблема, связанная с пробелами в Конститу­ции 2010 г.: как быть, если президент и Торага Жогорку Ке- неша стали представителями одной парламентской партии, когда кандидатуру премьер-министра определяет фракция этой же партии?

К чему может привести такое доминирование одной пар­ламентской партии над остальными мы уже видели в Жогорку Кенеше предыдущего созыва.

В Жогорку Кенеше пятого созыва в ходе обсуждения кан­дидатуры Ж. Сатыбалдиева на должность Премьер-министра депутат Жогорку Кенеша М. Абдылдаев поставил перед пар­ламентом вполне резонный вопрос: не узурпация ли это выс­шей государственной власти одной партией?

В Основном законе отсутствуют нормы, позволяющие ре­шать эти вопросы.

Между тем в Конституции заложены нормы-принципы, которые выступают основаниями для законного их решения. Таковы положения ч. 1 ст. 1 Конституции (Кыргызстан - де­мократическое, правовое государство), ч. 5 ст. 2 (государство создает условия для представительства различных социаль­ных групп в государственных органах и органах местного са­моуправления, в том числе на уровне принятия решений), ч. 1 ст. 4 (в Кыргызстане признается политическое многообразие и многопартийность), ч. 2 ст. 5 (никакая часть народа, никакое объединение, никакое отдельное лицо не вправе присваивать власть в государстве).

С учетом данных конституционных принципов и норм, вполне обоснованным представляется прописание в Консти­туции положений, согласно которым Президент не вправе пе­редавать мандат на формирование коалиции парламентского большинства фракции своей партии, а также не допускается одновременное замещение должностей Торага Жогорку Кене- ша и Премьер-министра представителями одной парламент­ской партии.

Много проблем возникает и в процессе формирования правительства.

Главная проблема заключается в игнорировании депу­татами принципов и норм действующей Конституции. При создании коалиции парламентарии, увлекшись перераспре­делением министерских и иных государственных должностей, грубо нарушают Основной закон. Так, в ст. 84 Конституции за­писано, что фракция, имеющая более половины депутатских мандатов, или коалиция фракций с ее участием выдвигает кандидата на должность Премьер-министра, который вносит в Жогорку Кенеш программу, структуру и состав Правитель­ства. После их утверждения Президент издает указ о назначе­нии Премьер-министра и остальных членов Правительства.

В чем смысл и назначение данных конституционных по­ложений?

Во-первых, выдвижение кандидата на должность Пре­мьер-министра относится к прерогативе коалиции фракций, составляющей парламентское большинство.

Вопрос об определении и выдвижении кандидата на должность Премьер-министра имеет существенное значе­ние для формирования Правительства, поскольку именно он определяет программу, структуру и состав Правительства и вносит их в Жогорку Кенеш для утверждения. Поэтому очень важно, какое количество депутатов Жогорку Кенеша будет поддерживать такого кандидата.

Вполне очевидно, что коалиция фракций, определяя и выдвигая кандидатуру конкретного лица на должность Пре­мьер-министра, должна понимать, что от этого зависит не только формирование Правительства, но и его будущая дея­тельность. Тем самым такая коалиция выступает неким гаран­том стабильности в деятельности Правительства, что очень важно для последнего в плане реализации им программы сво­ей деятельности.

В то же время коалиция берет на себя ответственность пе­ред Жогорку Кенешем и обществом в целом за результаты де­ятельности будущего Правительства. Иначе говоря, коалиция несет солидарную ответственность вместе с Правительством.

Во-вторых, компетенция коалиции ограничивается лишь определением и выдвижением кандидата на должность Пре­мьер-министра.

Далее только кандидат на должность премьер-министра уполномочен определять программу, структуру и состав Пра­вительства и внести их в Жогорку Кенеш для утверждения.

Для чего это делается?

Для того чтобы создать правовую гарантию для кандида­та на должность премьер-министра самостоятельно, на прин­ципах единой команды сформировать Правительство. Говоря другими словами, в нашей Конституции заложен принцип единой команды при формировании правительства. Такая практика присуща парламентской республике, что является одной из ее отличительных черт.

Принцип единой команды означает, что при отставке премьер-министра уходят с поста все члены правительства.

Но на практике мы этого не видим.

К большому сожалению, у нас становится традицией, ког­да фракции - члены коалиции в нарушение данного конститу­ционного принципа пропорционально распределяют между собой министерские должности, а далее и все более или менее значимые места в исполнительных и иных структурах власти.

0    недопустимости такого положения дел, в корне противоре­чащего принципам парламентской республики и политиче­ской ответственности фракции парламентской партии, офи­циально заявляли в свое время члены фракции «Ата-Мекен», когда на основании коалиционного соглашения разделу меж­ду фракциями подверглась практически вся инфраструктура и экономика Кыргызстана, включая регионы и города страны, госпредприятия, типографии, телеканал и даже газеты.

Безусловно, данная незаконная практика отрицательно сказывается на эффективности работы Правительства, создан­ного таким путем. Как после этого требовать от премьер-ми­нистра выполнения тех или иных обязательств, если его заме­стители и министры представляют интересы разных партий, пусть даже в рамках одной коалиции? Любой министр, вы­двинутый той или иной партией, так или иначе связан опре­деленными обязательствами перед соответствующей партией: корпоративными ее интересами, партийно-фракционной дис­циплиной, в конце концов. И он обязан прежде всего выпол­нять поручения и «просьбы» партии. А если учесть тот факт, что абсолютное большинство наших парламентских партий, по сути, являются партиями одного лидера, то очевидно ре­шающее значение указаний и рекомендаций лидеров партии для таких министров - «назначенцев» от партии.

Поэтому если мы хотим стабильности, эффективной работы правительства, то должны потребовать от лидеров и членов фракций, чтобы при создании новой коалиции и фор­мировании правительства они отказались от такой порочной практики. Тем более что такая практика противоречит Основ­ному закону.

Проблема видится и в принципе формирования местных кенешей в городах. Согласно принципам демократии, закре­пленным в статьях 1, 2 и 3, и положениям восьмого раздела Конституции (статьи 110- 113), местное самоуправление - это гарантированное Конституцией право и реальная возмож­ность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения, в том числе формировать представительные органы и их ис­полнительные структуры.

В Конституции четко записано, что единственным источ­ником государственной власти является народ Кыргызстана. И принцип демократического государства, и принцип на­родовластия, и принципы выборов означают, что в выборах вправе участвовать все граждане на равных основаниях. Кроме того, по Конституции все имеют право участвовать не только в выборах, но и в управлении государством, избирать и быть избранными.

Таким образом, здесь широкое участие должны прини­мать все институты местного самоуправления. Это не только политические партии, но и сходы граждан, различные соци­альные группы (молодежные, женские и т. д.). Иначе говоря, на выборах все такие социальные группы и институты местного самоуправления и гражданского общества, которые находятся на территории данного местного сообщества, должны получить равные права на выдвижение своих кандидатов представитель­ные органы и участие во всем избирательном процессе.

И то, что законодательно введено положение, согласно которому на выборах в представительные органы в городах участвуют только политические партии, в корне противоре­чит Конституции. И самое главное - принципам формирова­ния и организации органов местного самоуправления.

В данном случае граждане, не являющиеся членами той или иной партии, оказались ущемлены в своих правах, а именно - быть избранными. Очевидно, что нужно изменить соответствующие положения Конституции с тем, чтобы пре­доставить право участия на выборах в парламент и местные представительные органы и другим институтам гражданского общества, в том числе общественно-политическим движени­ям, социальным группам, а также гражданам путем самовы­движения.

Следовательно, нужно отказаться от такой практики.

Конечно, здесь определенную роль сыграли результаты выборов в местные кенеши в городах Токмок, Каракол, где «авторитетные» парламентские партии проиграли выборы именно таким институтам местного самоуправления - обще­ственно-политическим движениям. А это заставило законода­телей - депутатов из этих партий пойти на такой шаг.

С политической точки зрения их можно было бы оправ­дать.

Но с точки зрения правовой - никак, поскольку наруша­ются основные принципы демократии и народовластия, за­крепленные в статьях 1 и 3 Конституции. Насколько оправдан­но положение, когда искусственно создаются преференции лишь политическим партиям в ущерб интересам остальных институтов и социальных групп местного сообщества?

Бессмысленным видится и то положение, согласно кото­рому нельзя менять Конституцию до 2020 г. Дело в том, что Конституция - это прежде всего закон, хотя и Основной. А за­кон есть регулятор общественных отношений. Согласно прин­ципам правового регулирования, закон призван регулировать те общественные отношения, которые складываются в обще­стве. Сами эти общественные отношения находятся в постоян­ной динамике. Если отношения меняются, то, соответственно, должны меняться и инструменты их регулирования, а в нашем случае - законы. Значит, должна меняться и Конституция, с тем чтобы она соответствовала реальным общественным отно­шениям.

Следует подчеркнуть, что общественные отношения ме­няются не столько по желанию отдельных политиков, сколько по объективным основаниям, связанным с развитием обще­ства, изменением той ситуации, в которую вовлечены не толь­ко политические, но и социально-экономические, духовные и иные составляющие нашего общества. Тем самым конститу­ция должна соответствовать реальным общественным отно­шениям и стать адекватной. Отсюда - понятия «фиктивная» и «реальная» конституция. Если конституция не соответствует реальной правовой действительности, не адекватна реальным общественным отношениям, то это уже противоречит прин­ципам правового регулирования. Это следует учитывать при изменении Конституции.

Мы должны признать, что путем недопущения измене­ния Конституции до 2020 г. обеспечить ее стабильность не­правомерно. Для этого есть разработанный и доказанный на­укой разнообразный правовой инструментарий. Здесь одной политической воли не то что не достаточно, эта ситуация даже абсурдна.

Конституция требует решения таких вопросов лишь с точки зрения права, основным ядром которого она и является.

Право стран СНГ

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (69) 2013