По мере становления в Казахстане новой государственности роль и значение государственной службы как публично-правового института, призванного обеспечить социально-экономические и политические преобразования в стране, стали постоянно возрастать. Главная цель административной реформы – создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики. С этой целью определены приоритетные направления и последовательный курс государства по формированию корпуса нового поколения государственных служащих, по повышению требований к их уровню квалификации, подбору, рациональному использованию и обучению с учетом потребности в них государственного аппарата в современный период и на перспективу.

В настоящей статье анализируются основные этапы становления и развития института государственной службы в Казахстане, раскрывается новая модель государственной службы в свете Стратегии развития республики на период до 2050 г.

Следует отметить, что реформирование государственной службы в республике всецело зависит от хода реформы государственного управления в целом. Совершенствование организационной структуры и функционирования системы государственного управления оказывают непосредственное влияние на организацию государственной службы и правовой статус государственных служащих. Поиск оптимальной организационной структуры государственного управления в условиях рыночных отношений есть в то же время поиск современной и эффективной модели государственной службы, а совершенствование механизма («технологии») государственного управления соответственно предъявляет более высокие требования к качественному составу кадров государственной службы.

На начальном этапе административной реформы стояла задача создания правовой основы государственной службы, отвечающей запросам развития общества и новой роли государства. Началом институционализации современной государственной службы в независимом Казахстане стало принятие Указа Президента РК, имеющего силу закона, от 26 декабря 1995 г. № 2730 «О государственной службе», позволившего сохранить кадровое ядро системы государственного управления и заложившего основы для развития государственной службы как важного института государства. Указом урегулированы государственно-служебные отношения путем установления принципов государственной службы, иерархии государственных должностей, определения правового статуса и социальных гарантий государственных служащих.

Примечательно, что одновременно проводились научные исследования по проблемам реформирования государственной службы в республике. Важную роль в этом деле сыграл проект Европейского Союза «Содействие развитию единой государственной службы в Казахстане», который осуществлялся в 1998–2000 гг. под эгидой проекта ТАСИС. В рамках конкурса, организованного Фондом «Сорос-Казахстан» и при его финансовой поддержке, проведен мониторинг осуществления реформы в сфере государственной службы, анализ причин, обусловливающих низкую эффективность государственного управления, оценка населением и самими служащими состояния государственной службы в республике. Все это дало возможность учесть материалы социологических исследований в нормотворческой деятельности соответствующих государственных органов, найти пути и механизмы улучшения работы государственного аппарата, обеспечить эффективность управления кадрами. На законодательном уровне установлен новый, отвечающий актуальным потребностям подход к формированию профессиональной и эффективной системы государственной службы и единой кадровой политики.

Одним из приоритетных направлений реформы государственного управления является улучшение системы найма, подготовки и продвижения кадров. Поставлена стратегическая задача – создание и поддержание высокой репутации государственной службы. За время становления и развития Казахстана как независимого государства уже заложены основы профессиональной государственной службы, критерии отбора и продвижения по службе. «Профессионализм, патриотичность, способность ставить долгосрочные задачи, умение и воля решать их в новых условиях – главные критерии отбора и продвижения кадров».

К числу важных составляющих казахстанской модели государственной службы относятся: разделение государственных служащих на политических и административных, установление Реестра должностей политических государственных служащих и Правил наложения дисциплинарных взысканий на политических служащих, Реестра должностей административных государственных служащих и Перечня категорий административных должностей, а также Правил наложения дисциплинарных взысканий на административных государственных служащих. Данные меры, несомненно, положительно сказались на работе государственных органов. Во-первых, это позволило оградить кадровый состав государственных органов от прямого влияния политических процессов в обществе, во-вторых – определить границы должностных политических назначений и, в-третьих – противодействовать такому негативному явлению в государственном аппарате, как «служение начальнику», а не государству. Административный государственный служащий призван исполнять свои должностные функции и полномочия, направленные на реализацию компетенции государственного органа, а не приспосабливаться или быть лояльным к руководителю. Кадровая политика в этом случае была направлена на то, чтобы гарантировать защиту административных государственных служащих от неправомерных действий политических назначенцев.

Другой важной мерой, способствовавшей радикальному обновлению государственного аппарата, было введение обязательного конкурсного отбора при поступлении граждан на административную государственную службу и продвижении по службе. Кадровая политика здесь была направлена на создание организационно-правового механизма, который позволял бы гражданам республики реализовать свое конституционное право на равный доступ к государственной службе. Открытые, гласные конкурсы дали возможность гражданам получать своевременно необходимую информацию об условиях поступления на ту или иную вакантную должность в государственных органах.

Одним из приоритетов кадровой политики, реализуемой в ходе административной реформы, было формирование качественного состава государственных служащих, обеспечение стабильности кадрового ядра государственных органов. Результатами первого этапа реформы явились: введение периодической аттестации административных государственных служащих, определение порядка прохождения государственной службы, формирование кадрового резерва для занятия должностей административных государственных служащих; установление Типовых квалификационных требований к категориям административных должностей, Кодекса служебной этики, присяги политических и административных государственных служащих и порядка принесения присяги; введение тестирования кандидатов на занятие вакантных административных должностей и др. Для административных государственных служащих сложились благоприятные условия для карьерного роста, продвижения по службе. При этом в настоящее время возникла необходимость совершенствования процедуры проведения аттестации посредством ее ориентации на оценку качества и конечных результатов деятельности государственных служащих и обеспечения взаимосвязи итогов аттестации и карьерного роста.

Важным результатом первого этапа административной реформы является принятие Концепции обучения государственных служащих, в которой определены цели и задачи обучения, система и принципы обучения, виды, формы, структура и ресурсное обеспечение процесса обучения кадров государственной службы. В ходе реализации Концепции стало возможным решать задачи обновления государственного аппарата кадрами с более высоким профессиональным уровнем в области государственного управления, творческим типом мышления и развитой мировоззренческой культурой.

Заметным явлением реформы государственной службы является образование Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан. Академия осуществляет подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, персонала дипломатической службы, судей, работников судебной системы и органов прокуратуры, адвокатов, создание системы обучения кадров государственных органов, методологической и научной базы государственного управления. К числу нововведений относятся создание республиканского Центра информации и тестирования государственных служащих, разработка и внедрение информационной системы управления кадрами по республике, региональных центров переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. В целях реализации единой государственной кадровой политики по удовлетворению потребностей государственных органов в квалифицированных кадрах утверждены специальные Правила переподготовки и повышения квалификации государственных служащих республики.

Следующим важным звеном реформы государственной службы в республике является укрепление системы управления кадрами. В этом аспекте казахстанская модель государственной службы включает создание общегосударственной системы управления кадрами в сочетании с эффективной подготовкой в стране и за рубежом, со справедливым порядком продвижения по служебной лестнице, с единой информационной системой, с гарантированной системой социальной защиты, с бережным отношением к основополагающему ресурсу управления – человеческому капиталу. Причем эта система призвана обладать способностью отсева неумелых и неквалифицированных работников. Все это определяло суть кадровой политики.

Подготовка, повышение квалификации и эффективное использование государственных служащих – единая функция, предполагающая создание общегосударственной системы управления кадрами. В организационном аспекте логичной мерой здесь является создание Агентства по делам государственной службы и его региональных управлений, главной целью которых является обеспечение единой кадровой политики и организации государственной службы в масштабе республики.

Важным направлением реформирования государственного управления и организации государственной службы (и соответственно предметом научного анализа) является борьба с коррупцией, невзирая на лица и должности. Механизм реализации данного направления научных исследований и государственной практики обеспечивается путем разработки организационных и правовых средств, направленных на снижение уровня коррупции во всех сферах жизнедеятельности общества, повышения эффективной координации деятельности государственных органов и институтов гражданского общества. В практической плоскости избран стратегический курс на активную борьбу с коррупцией, постоянное обновление управленческого корпуса, последовательное сокращение государственного аппарата.

В ходе реформы государственной службы реализованы следующие меры, имеющие антикоррупционный характер: введение конкурсного отбора на вакантные должности административных государственных служащих, официального (публичного) принесения присяги; принятие Кодекса чести (правил служебной этики); введение обязанности информировать должностное лицо (имеющее право назначения на должность) о противоречии между частными интересами государственного служащего и его полномочиями; ограничение совместной службы близких родственников в одном государственном органе; предоставление декларации о доходах; передача имущества в доверительное управление; обеспечение прозрачности процесса приватизации, деятельности национальных компаний и государственных предприятий, а также частных компаний; принятие специальных решений в области налоговой политики, недропользования и земельных отношений; открытие центров обслуживания населения по принципу «одного окна», когда гражданин может в одном месте оформить все необходимые документы (паспорт, водительское удостоверение и т. д.).

Актуальным направлением реформы государственной службы в республике является обеспечение социально-правовой защищенности государственных служащих. В этом направлении одним из положительных итогов реформы является закрепление на законодательном уровне разделения государственных служащих на политических и административных. Данная мера позволила отказаться от патронажной системы отбора и продвижения кадров, когда государственные служащие не имели достаточной социально-правовой защищенности, прежде всего от неправомерных действий непосредственных руководителей. Теперь смена политических государственных служащих, а также руководителей государственных органов, являющихся административными государственными служащими, не может служить основанием для прекращения административным государственным служащим государственной службы на занимаемой должности по инициативе вновь назначенных политических и (или) административных государственных служащих.

Другой важной гарантией является поступление на административную государственную службу на неопределенный срок. Данная мера направлена на формирование постоянного состава административных государственных служащих и обеспечение стабильности служебных отношений в государственных органах. Как известно, в государственном управлении имела место порочная практика, когда смена руководства в министерстве или местном исполнительном органе приводила к увольнению значительного числа государственных служащих. В результате этого государственный орган нередко терял квалифицированные кадры, а с другой стороны – государственные служащие испытывали неопределенность в отношении своей дальнейшей службы (карьеры), что, соответственно, не стимулировало профессиональный рост. В связи с этим следует отметить, что в системе государственной службы введен институт ответственного секретаря, основной задачей которого является сохранение кадровой преемственности в работе государственных органов при смене политических государственных служащих.

Можно констатировать, что в настоящее время складывается своя, казахстанская модель государственной службы. Стратегией «Казахстан-2050» предусматривается повышение качественного потенциала государственной службы, реализация стратегии и координация практической деятельности государственных органов по работе с кадрами, осуществление государственной кадровой политики в республике на основе единых методологических подходов. Профессионализация государственной службы, основанная на принципах меритократии, эффективности, результативности, транспарентности и подотчетности обществу, выступает важнейшим фактором в обеспечении конкурентоспособности системы государственного управления и качественного оказания государственных услуг населению. В практической плоскости все это обеспечивается Стратегическим планом развития Казахстана до 2020 г., Концепцией правовой политики до 2020 г., Концепцией новой модели государственной службы и действующим законодательством о государственной службе.

Концепция новой модели государственной службы, прежде всего, включает модернизацию понятия «государственная служба», которое должно стать синонимом понятия «служение нации (обществу)» и означать ориентацию на население как потребителя государственных услуг. В связи с этим целями формирования новой модели государственной службы являются: 1) эффективная кадровая политика и система управления человеческим капиталом в системе государственной службы; 2) высокое качество оказания государственных услуг и эффективность деятельности государственных органов; 3) положительный имидж и этика поведения государственных служащих. Результатом формирования новой модели станет профессиональная государственная служба, ориентированная на результат и качественное оказание государственных услуг, а также соответствующая актуальным потребностям государственного и социально-экономического развития.

Концепция включает в себя элементы карьерной и позиционной моделей государственной службы. Это означает, что государственный служащий должен продвигаться по карьерной лестнице поэтапно, переходя от одной ступени в иерархии власти к другой, совершенствуя свои управленческие навыки и повышая свой профессиональный уровень. Наряду с этим следует отметить корпусную вертикаль: политические государственные служащие, управленческий корпус «А» и исполнительный корпус «Б» административной государственной службы.

Новая модель предусматривает принципиально усовершенствованный порядок поступления на государственную службу путем внедрения двухэтапного конкурсного отбора. Суть его состоит в расширении содержательной части конкурсных процедур и обязательном нахождении кандидата на вакантную должность в кадровом резерве административной государственной службы. На первом этапе конкурсного отбора уполномоченный орган и его территориальные управления проводят отбор в кадровый резерв административной государственной службы. При данном варианте первоначально формируется единая база данных кандидатов для поступления на государственную службу, что позволяет эффективно использовать кадровый резерв государственной службы и обеспечивать государственные органы профессионально компетентными специалистами.

На повышение эффективности принятия кадровых решений существенное влияние оказывает широкое применение возможностей «электронного правительства» в деятельности кадровых служб. Использование системы электронного документооборота и интернет-портала государственных органов позволяет максимально упростить и оптимизировать как внутренние, так и внешние административные процедуры государственных органов.

Данный подход соответствует лучшей мировой практике (Великобритания, США, Германия, Сингапур и др.), где эффективная кадровая политика в сфере государственной службы, в том числе в отношении корпуса высших административных государственных служащих, основана на целостной системе управления персоналом государственной службы и ее автоматизации.

Функционирование системы «е-кызмет» позволяет кадровым службам государственных органов осуществлять управление персоналом, основываясь на лучшей международной практике; повысить производительность работы кадровых служб и сократить временные и трудовые затраты на получение и актуализацию информации. При помощи системы «е-кызмет» представляется возможным получать полную информацию о государственных служащих центрального и регионального уровней в режиме онлайн: персональные данные, организационные сведения (кадровый учет), профессиональные и личностные характеристики, образование, квалификация, стаж, результаты оценки работы и аттестации; оперативный мониторинг ротации, оперативный учет прохождения обучения, сроков и тематики курсов, сведения о поощрениях и дисциплинарных взысканиях, данные правоохранительных и судебных органов о коррупционных правонарушениях государственных служащих и др.

Для реализации новой кадровой политики и формирования эффективной системы управления персоналом государственной службы в республике вводится единый порядок осуществления деятельности кадровых служб государственных органов на основе типового положения и соответствующих методических рекомендаций, а также определения структуры, численности, функций и задач кадровой службы. При этом назначение руководителей кадровых служб государственных органов либо должностных лиц, на которых возложены функции кадровых служб, будет согласовываться с уполномоченным органом по делам государственной службы.

Важным является также вопрос о совершенствовании законодательной базы в части разрешения конфликта интересов. С этой целью в новой модели государственной службы предусматривается введение механизма усиления ответственности первых руководителей государственных органов, в том числе вплоть до отставки, в случае совершения коррупционных правонарушений руководящими лицами в данных органах.

Законодательство о государственной службе является правовой основой кадровой политики государства. Причем в законодательстве, наряду с воплощением концептуальных основ государственной кадровой политики в виде современных идей, принципов и приоритетов, регламентируются конкретные элементы государственной службы как публично-правового института (подбор кадров, прохождение службы и т. д.). В целом можно констатировать, что законодательство о государственной службе направлено на формирование кадрового потенциала, способного на высоком профессиональном уровне обеспечить реализацию задач и функций государства в порученной сфере управления. В Стратегии «Казахстан-2050» обращается особое внимание на разработку и принятие концепции кадровой политики правоохранительных органов, формирование президентского резерва руководителей правоохранительных и специальных органов, преодоление правового нигилизма и включение всего общества в дело охраны общественного порядка.

Логическим завершением анализа реформы государственной службы и кадровой политики в Республике Казахстан является формирование служебного права как отрасли права, учебного курса и научной дисциплины. Актуальность выделения служебного права в качестве относительно самостоятельной отрасли публичного права обусловлена потребностью государственной практики, обеспечения правовой подготовки государственных служащих. Здесь присутствуют государственные и общественные интересы. Без правовой подготовки не обойтись там, где осуществляется государственно-властная, управленческая деятельность. Как учебный курс служебное право должно найти свое место в системе юридического образования и повышения квалификации государственных и гражданских служащих. В качестве научной дисциплины служебное право охватывает как развитие теории, так и решение прикладных проблем в деле обеспечения эффективной государственной службы. Предметом служебного права является строго определенная группа общественных отношений, которая характеризуется своими специфическими особенностями (государственно-служебные отношения) и общими границами правового регулирования (организация государственного управления). Иначе говоря, имеются все предпосылки для изучения служебного права как учебного курса в юридических учебных заведениях республики.

Научная база государственной службы основывается на интеграции обучения (образования) и долгосрочных научно-исследовательских работ по фундаментальным проблемам теории и практики государственного управления. В качестве приоритетных направлений развития института государственной службы выступают: кадровая политика государства; государственная служба и ее видовые различия; формирование новых и модернизация действующих методов управления человеческими ресурсами на государственной службе; внедрение новых способов отбора на государственную службу на основе профессиональных и личностных характеристик; четкое разграничение политической и административной государственной службы; взаимодействие государственной службы и местного самоуправления; внедрение новых принципов оплаты труда и мотивации; внедрение современных систем оценки деятельности государственных служащих, ориентированных на конечный результат; совершенствование законодательства о государственной службе и другие.

Уже сейчас становится очевидным, что существует необходимость в создании общих основ и принципов организации всех видов государственной службы независимо от разделения государственного аппарата на отдельные группы органов (представительные, исполнительные, судебные, контрольно-надзорные). В этом направлении первостепенное значение приобретают вопросы уточнения реестров должностей политических и административных государственных служащих, квалификационных характеристик соответствующих должностей, процедур подбора, расстановки и рационального использования кадров, механизма стимулирования труда и социально-правовой защищенности государственных служащих, разработки программ обучения кадров, адекватных потребностям практики государственного управления; сдерживания роста численности кадрового состава государственных органов; обеспечения стабильности кадров государственного аппарата и порядка их продвижения по службе; обеспечения объективной оценки профессиональных способностей и результатов труда государственных служащих и т. д. Дальнейшее совершенствование казахстанской модели государственной службы связано с анализом и обобщением собственного положительного опыта и использованием опыта зарубежных стран.

В свете Стратегии «Казахстан-2050» и Концепции новой модели государственной службы республики в качестве социального заказа следует считать разработку механизма реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, на доступ к государственной службе. В этом направлении одним из эффективных рычагов и официальных ориентиров выступают государственные стандарты и программные документы по подготовке управленческих кадров новой генерации, введение современных методик отбора, а с другой стороны – совершенствование практики аттестации чиновников.

В заключение следует подчеркнуть, что целью реформы государственной службы в Республике Казахстан является формирование кадрового потенциала, адаптированного к новым экономическим условиям, способного на качественно новом уровне обеспечить реализацию внутренней и внешней политики государства; введение открытых и гласных процедур отбора и продвижения государственных служащих в соответствии с их деловыми качествами; переход к карьерной модели государственной службы с тем, чтобы создать условия для профессионального роста, стабильности кадрового состава и его социально-правовой защищенности. Ожидаемыми результатами реформы являются: достижение авторитета государственной службы среди населения, эффективная работа государственных органов, обеспечение стабильного кадрового состава государственных органов в численном и профессиональном отношении, устранение коррупционных и иных криминальных проявлений в среде государственных служащих. Именно это ожидает общество от современной государственной службы.

Применение зарубежного опыта предупреждения преступности в Республике Казахстан

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (59) 2013