В силу сложившихся экономических связей в сфере недропользования, как и в других социально-экономических сферах, необходимы гармонизация, унификация, координация законодательства о недропользовании стран-участниц СНГ, их сближение с нормами международного права. Основой гармонизации и унификации законодательства в сфере недропользования могут быть общие принципы государственного регулирования отношений недропользования, сформулированные в рамках международных подходов правового регулирования.
Общие международные принципы природопользования отражены в принятой ООН 29 октября 1982 г. «Всемирной хартии природы.
В частности, к таковым отнесены следующие:
1. Природу необходимо уважать и не нарушать ее основные процессы;
2. Генетическая основа жизни на Земле не должна подвергаться опасности; популяция каждой формы жизни, дикой или одомашненной, должна сохраняться по крайней мере на том уровне, который достаточен для обеспечения ее выживания; необходимые для этого среды обитания следует сохранять.
3. Эти принципы сохранения природы применяются ко всем частям земной поверхности, суше или море; особая защита должна обеспечиваться уникальным районам, типичным представителям всех видов экосистем и сред обитания редких или исчезающих видов.
4. Используемые человеком экосистемы и организмы, а также ресурсы суши, моря и атмосферы должны управляться таким образом, чтобы можно было обеспечить и сохранить их оптимальную и постоянную производительность, но без ущерба для целостности тех экосистем или видов, с которыми они сосуществуют.
5. Природу необходимо защищать от разграбления в результате войны или иных враждебных действий.
Известно, что принципы права – это основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность и закономерности права как специфического социального регулятора. Принципы права обеспечивают единство той или иной отрасли права, взаимосвязь и взаимосогласованность правовых норм. Принципы помогают и в сфере правоприменения в случае пробелов в правовом регулировании, они (принципы) определяют и векторы развития законодательства.
В связи с этим очевидно, что международные принципы целесообразно отражать в национальных, региональных нормативных правовых актах.
Следует отметить, что важной тенденцией развития законодательства и формирования общих принципов регулирования в сфере недропользования и использования энергоресурсов является принятие в рамках региональных союзов совместных программ развития законодательства о недрах (горного, энергетического – например, Решением Межгоссовета ЕврАзЭС от 28 февраля 2003 г. № 103 утверждены Основы энергетической политики государств-членов Евразийского экономического сообщества; принята также Горная хартия государств – участников Содружества Независимых Государств), и участие в разработке и подписании Модельных законов, обеспечивающих недропользование и охрану окружающей среды на территориях стран СНГ (например, на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи утвержден Модельный кодекс о недрах и недропользовании для государств – участников СНГ). В 1996 году принято Соглашение о проведении согласованной политики в области транзита нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, в котором определены основные термины – транзит, магистральные нефте- и продуктопроводы, нефтепродукты, а также установлены общие принципы сотрудничества. Принято также соглашение о проведении согласованной политики в области транзита природного газа, в котором определено понятие «транзит газа», установлены также принципы свободного транзита и сохранности природного газа при его трубопроводной транспортировке газа через территории государств.
Правовые, экономические и организационные основы деятельности на трубопроводном транспорте определены в модельном законе «О трубопроводном транспорте», принятом на заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 19 апреля 2001 г. №17-5. В законе даны основные понятия, определены объекты, субъекты, основные принципы государственной политики в области трубопроводного транспорта, а также порядок использования систем магистральных трубопроводов.
Как показал анализ содержания основных правовых документов, регламентирующих отношения недропользования, – Горной хартии государств – участников Содружества Независимых Государств и Модельного кодекса о недрах и недропользовании в целом в этих документах отражены международные подходы правового регулирования отношений недропользования. Так, в разделе «Цели, принципы, основные направления и задачи сотрудничества» Горной хартии определено, что Стороны в своем сотрудничестве руководствуются принципами взаимного уважения, доверия, взаимопомощи, недискриминации, невмешательства в дела друг друга, ответственности за принятые обязательства, мирного разрешения споров. Стороны создают обстановку, благоприятную для функционирования предприятий горнопромышленного комплекса и притока инвестиций и современных технологий посредством внедрения рыночных подходов к организации деятельности в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр, контроля государства над рациональной отработкой запасов месторождений полезных ископаемых. А в главе 7 Модельного кодекса о недрах и недропользовании для государств – участников СНГ определены основные принципы государственного управления и регулирования в области использования и охраны недр. Однако, как известно, положения Модельного кодекса пока не получили со стороны государств – участников СНГ активного использования при разработке внутригосударственных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения недропользования. В целом законодательство о недрах и недропользовании в государствах – участниках СНГ сформировалось в начале 90-х годов прошлого столетия, принятые в тот период Законы (Кодексы) «О недрах» в некоторых государствах претерпели существенные изменения (например, закон «О недрах и недропользовании» Республики Казахстан от 24 июня 2010 года №291-IV ЗРК, в структуру которого включены положения о нефтяной деятельности). Что касается принципов государственного регулирования отношений недропользования, то надо отметить разные подходы законодателя в государствах – участниках СНГ.
В законодательстве о недрах одних государств – участниц СНГ установлены принципы правового регулирования недропользования в специальных статьях нормативных правовых актов (например, в законодательстве Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Молдова), а в других государствах законы не содержат специальные статьи, определяющие основные принципы правового регулирования (например, в Кыргызской Республике, в Российской Федерации, в Республике Таджикистан, в Республике Туркменистан, в Республике Узбекистан).
В законодательных актах государств, закрепивших принципы правового регулирования отношений недропользования в специальных нормах, в целом отражаются международные подходы правового регулирования отношений природопользования. Так, например, в статье 2 Закона Азербайджанской республики «О недрах» определены следующие принципы: обеспечения рационального, комплексного и безопасного использования недр; обеспечения охраны окружающей среды; расширения и упрочения минерально-сырьевой базы; гласности недропользования; создания благоприятных условий для привлечения инвестиций в недропользование; платности недропользования.
В Кодексе о недрах Армении определены правовые основы регулирования отношений недропользования. В статье 4 Кодекса установлено, что к основам правового регулирования отношений, связанных с использованием и охраной недр, относятся: 1) обеспечение безопасности населения и охраны природы и окружающей среды; 2) признание недр в качестве исключительной собственности государства; 3) составление и осуществление государственных программ в области использования и охраны недр; 4) осуществление государственного контроля над использованием и охраной недр;5) осуществление государственного учета, составление баланса запасов полезных ископаемых, ведение государственного кадастра месторождений, проявлений полезных ископаемых и осуществление государственного учета работ по геологическому изучению; 6) обеспечение рационального и комплексного использования недр; 7) проведение государственной экспертизы в области использования и охраны недр; 8) осуществление государственного нормирования в области использования и охраны недр; 9) гласность деятельности, связанной с пользованием недрами; 10) платность пользования недрами. В статье 7 Кодекса Республики Беларусь определены следующие принципы использования и охраны недр: полноты и комплексности геологического изучения недр; рационального использования недр и их охраны; нормирования в области использования и охраны недр; платности пользования недрами, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом и иными законодательными актами; обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан, имущества граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц, имущества, находящегося в собственности государства; предотвращения вредного воздействия на окружающую среду.
В статье 5 закона «О недрах и недропользовании» Республики Казахстан к принципам законодательства Республики Казахстан отнесены: 1) обеспечение рационального, комплексного и безопасного использования недр; 2) обеспечение охраны недр и окружающей среды; 3) гласность проведения операций по недропользованию; 4) платность недропользования.
В статье 3 Кодекса о недрах Республики Молдова определено, что законодательство о недрах основывается на следующих принципах: a) обеспечение рационального, комплексного и безопасного пользования недрами; б) обеспечение охраны недр и окружающей среды; в) обеспечение сочетания национальных и региональных интересов; г) обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы; д) обеспечение равноправия и законных интересов всех юридических и физических лиц в пользовании недрами; е) гласность недропользования.
В статье 2 Кодекса Украины о недрах определены не принципы, а задачи. В частности, установлено, что задачей Кодекса Украины о недрах является регулирование горных отношений с целью обеспечения рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других потребностей общественного производства, охраны недр, гарантирование при пользовании недрами безопасности людей, имущества и окружающей природной среды, а также охрана прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан.
Анализ законодательства о недрах в целом свидетельствуют о такой устойчивой тенденции развития законодательства, как государственное регулирование отношений недропользования в целях установления высоких темпов устойчивого экономического роста государства; создания потенциала для будущего развития; повышения уровня национальной безопасности.
Исходя из анализа научных мнений, также можно определить наиболее важные направления, общие подходы и принципы государственного регулирования отношений в сфере недропользования:
– регламентация отношений собственности;
– установление эффективной системы лицензирования;
– определение оптимальных правил налогообложения и таможенных пошлин;
– обеспечение рационального пользования недрами при разработке стратегически важных для государства месторождений полезных ископаемых ;
– регламентация функционирования естественных монополий, включая установление тарифов, цен.
Государственное регулирование в названных направлениях должно быть комплексным, системным основанным на единых принципах, несомненно закрепленных в законе. При этом целесообразно учитывать и особенности добычи и использования первичных энергетических ресурсов, в частности, принципы, сформулированные в «Концептуальном подходе к новой правовой базе (цели и принципы)».
Как показал анализ, к таким основополагающим положениям (принципам) могут быть отнесены те, что подлежат закреплению в специальных нормах законодательства о недрах и недропользовании, например, следующие.
1. Государственная собственность на недра, ресурсы недр, включая энергетические ресурсы. Как известно, в действующих правовых актах нет строго единого подхода в регулировании.
Необходимость закрепления такого принципа обусловлена объективно, подтверждается выводами экономистов. Как подчеркивает Д.С. Львов, «то, что не является делом рук человеческих, а даровано нам свыше, от Бога – окружающая нас природная среда и ресурсы, которые она дает нам для нашей жизнедеятельности, нашего здоровья и будущего развития, должно принадлежать всем!».
2. Второе принципиальное положение – это учет интересов нынешнего и будущих поколений.
Предлагается, в частности, конституционное закрепление Фонда Будущих поколений в качестве неприкосновенного финансового ресурса общества.
3. Обеспечение рационального пользования недрами при разработке месторождений полезных ископаемых, безопасность освоения ресурсов, защита окружающей среды являются также основополагающими принципами, особенно в современных условиях стремления государств к устойчивому развитию.
Приоритетность минимизации вредного воздействия на окружающую среду хозяйствующими субъектами в сфере недропользования требует законодательного закрепления основополагающего принципа безопасности освоения энергетических ресурсов и защиты окружающей среды в специальных законах.
4. Следующим принципом является принцип гарантии свободы предпринимательской деятельности.
Например, в ст.8 Конституции РФ установлено, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров,
услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В статье 34 Конституции РФ определяется право каждого на осуществление предпринимательской и экономической деятельности. Устанавливается запрет на осуществление деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Конституционные положения необходимо детализировать и конкретизировать в специальном законе в форме принципа.
5. Принцип защиты прав производителей и потребителей энергоресурсов также требует особого закрепления в нормах специального законодательства.
Предложение о целесообразности закрепления этого принципа обусловлено также необходимостью учета специфики экономических отношений в недропользовании при осуществлении государственного регулирования в сфере использования энергоресурсов.
Анализ судебной практики также подтверждает необходимость совершенствования законодательства о недрах и закрепления принципов правового регулирования отношений недропользования в специальном законе.
В силу сложившихся экономических связей в сфере недропользования, использования энергоресурсов необходимы гармонизация, унификация, координация законодательства стран-участников, их сближение с нормами международного права. Этому процессу могут поспособствовать общие принципы правового регулирования отношений недропользования, закрепленные в специальном законодательстве.
Правовые позиции Экономического Суда СНГ при толковании актов Содружества, устанавливающих социально-правовые гарантии гражданам
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (59) 2013
