Как отмечают некоторые исследователи, в последнее десятилетие на мировую арену вышел «качественно новый, неизвестный ранее транснациональный терроризм, обусловленный процессами глобализации и установления нового мирового порядка. Он представляет собой системный вызов мироустройству, в ко-тором обеспечение безопасности все еще продолжает, в основном, оставаться функцией отдельных государств» . На сегодняшний день следует с сожалением констатировать, что терроризм начал активно распространяться и в Казахстане, который до этого воспринимался как относительно спокойное государство. Так, по информации, которые приводят отдельные исследователи, если в прошлом году по статье «терроризм» было осуждено 40 лиц, то уже за 6 месяцев этого года – 50 человек . Представленная статистика отчетливо указывает на тенденцию активизации и роста проявлений терроризма. Поэтому потребность в системном совершенствовании антитеррористического законодательства и приведения его в соответствии с нормами международного права становится все более актуальной.
В связи с усилением террористической угрозы во многих странах мира активизировался процесс правового обеспечения противодействия терроризму, оформления национального антитеррористического права . Не стал исключением и Казахстан, который, учитывая постоянное распространение терроризма и наличие угрозы своей безопасности, осуществляет меры по развитию и совершенствованию своего национального законодательства как основной составляющей антитеррористической системы. При этом акцент делается на согласованность законодательства с международными нормами, регулирующими борьбу государств с международным терроризмом.
Основными национальными нормативно-правовыми актами в области борьбы с международным терроризмом в Казахстане являются: Конституция РК, Уголовный кодекс, Закон РК «О противодействии терроризму», Закон РК «О национальной безопасности», Закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем и финансированию терроризма» и другие.
Учитывая серьезность террористических преступлений, в Конституции Республики Казахстан в п. 2 статьи 15 предусматривается смертная казнь как исключительная мера наказания за террористические преступления, сопряженные с гибелью людей . В тоже время следует отметить, что в законодательстве Республики Казахстан отсутствует не только определение понятия «террористические преступления», но и критерии этих преступлений, что, несомненно, является серьезным пробелом в правовом регулировании при противодействии терроризму. На сегодняшний день в рамках реформирования уголовного законодательства вводится перечень преступлений, которые, по мнению законодателя, будут считаться террористическими. В связи с этим можно предположить, что указанные критерии могут быть разработаны в рамках разработки новой редакции уголовного кодекса.
Тенденции по совершенствованию антитеррористического законодательства Казахстана затронули и законодательство в области национальной безопасности. Так, в частности, был принят новый Закон Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» от 6 января 2012 года № 527-IV. Ранее в Казахстане террористическая деятельность была признана на законодательном уровне как одна из угроз национальной безопасности, такой подход можно было увидеть в Законе Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» 1998 года, где в статье 5 устанавливается перечень угроз национальной безопасности. Согласно Закону, «угрозами национальной безопасности Республики Казах-стан являются:…4) разведывательная, террористическая, диверсионная и иная направленная на нанесение ущерба национальной безопасности Казахстана деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц». Данная формулировка, несмотря на положительный эффект - закрепление терроризма в качестве угрозы национальной безопасности, вызывала коллизии в правоприменительной практики, поскольку из-за смешения различных видов угроз, к субъектами терроризма можно было отнести как специальные службы и организации иностранных государств, так и отдельных лиц. Учитывая это, новый Закон Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» от 6 января 2012 года № 527-IV устранил данную коллизию, разделив указанные угрозы, и четко определил в подпункте 8) п. 1 статьи 6, что к основным угрозам национальной безопасности относятся «терроризм, экстремизм и сепаратизм в любых их формах и проявлениях».
Определенными новшествами этого Закона является статья 21, где введена ответственность за призы-вы граждан, в том числе представителей политических партий и иных общественных объединений, к терроризму, а также использование существующих конфессиональных различий и разных религиозных воззрений в политических, экстремистских и террористических целях. Положения данной статьи Закона так-же запрещают въезд в Республику Казахстан иностранцев и лиц без гражданства, осужденных за террористическую деятельность.
В статье 15 Закона определена система органов, отвечающих за осуществление борьбы против терроризма. К ним, в частности, относятся:
- органы национальной безопасности – непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту Республики Казахстан специальные государственные органы, осуществляющие межведомственную координацию деятельности в сфере противодействия терроризму и экстремизму;
- Министерство обороны – центральный исполнительный орган, поддерживающий и обеспечивающий обороноспособность государства, постоянную боевую и мобилизационную готовность Вооруженных Сил, осуществляющий в пределах своей компетенции внешнюю разведку, противодействие терроризму и экстремизму;
- уполномоченный орган в области финансов – центральный исполнительный орган, осуществляющий финансовый мониторинг и принимающий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма.
Достаточно интересным выглядит положение статьи 23 Закона, где законодатель устанавливает, что «при проведении антитеррористических операций и пресечении массовых беспорядков по решению руководителя оперативного штаба владельцам сетей и операторам связи могут даваться обязательные для исполнения указания о приостановлении оказания услуг связи физическим и (или) юридическим лицам и (или) ограничении использования сети и средств связи, а также изменении режима работы сетей и средств связи» . Данная норма содержит ограничения работы операторов связи и средств и не является предметом закона, регламентирующего отношения в сфере национальной безопасности. В этой связи, норма не вписывается в содержание данного закона и должна содержаться в специальных законах, регламентирующих действия специальных органов или операторов связи.
Основным актом законодательства в сфере борьбы с терроризмом стал Закон Республики Казахстан «О противодействии терроризму» 1999 года. Как следует из преамбулы, он определяет «основные принципы, цели, правовые и организационные основы противодействия терроризму, профилактики терроризма, минимизации и (или) ликвидации последствий терроризма, а также обязанности и права человека и гражданина, гарантии их соблюдения в связи с осуществлением деятельности в сфере противодействия терроризму».
До сих пор проблема разработки единого подхода к терроризму остается одной из актуальнейших проблем в международном и национальном праве. В казахстанском законодательстве данный вопрос связан с различным пониманием терроризма в различных законодательных актах. Так в п. 3) статьи 1 закона «О противодействии терроризму» терроризм определяется как «противоправное уголовно наказуемое деяние или угроза его совершения в отношении физических лиц или организаций в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, оказания воздействия на принятие государственными органами Республики Казахстан, иностранными государствами и международными организациями решений либо с целью прекращения деятельности государственных либо общественных деятелей или из мести за такую деятельность» . Таким образом, в казахстанском законодательстве понятие «международный терроризм» не выделяется в отдельную правовую категорию, а объединяется с общим понятием «терроризм». Такой подход можно объяснить тем, что террористические акты внутригосударственного характера приобретают международное значение всего лишь при наличии одного или нескольких дополнительных признаков (при этом основные признаки состава терроризма не меняются) . Ряд исследователей отмечает, что данный подход к определению имеет ряд недостатков. Во-первых, он не учитывает концепцию понятия «терроризма» как социального многопланового явления; во-вторых, он игнорирует подход, который является в плане юридических оценок достаточно эффективным, а именно - идентификацию терроризма как совокупности преступлений террористического характера . Поэтому на законодательном уровне квалификация терроризма как совокупности преступлений предлагается в Уголовном кодексе Республики Казахстан.
В законе «О противодействии терроризму» 1999 года наравне с понятием «террористическая деятельность» предусматривается также выделение «международной террористической деятельности». Так, террористическая деятельность определяется как деятельность, направленная на совершение террористических преступлений и включающая в себя любое из нижеуказанных деяний:
• организацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию акта терроризма;
• подстрекательство к акту терроризма;
• организацию незаконного военизированного формирования, преступного сообщества (преступной организации), организованной группы для реализации акта терроризма, а равно участие в такой структуре;
• вербовку, вооружение, обучение и использование террористов;
• информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации акта терроризма;
• пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности.
Понятие «международная террористическая деятельность» определяется данным законом как «террористическая деятельность, осуществляемая:
• террористом или террористической организацией на территории более чем одного государства или наносящая ущерб интересам более чем одного государства;
• гражданами одного государства в отношении граждан другого государства или на территории другого государства;
• в случае, когда как террорист, так и жертва терроризма являются гражданами одного и того же государства или разных государств, но преступление совершено за пределами территорий этих государств.
Выделение понятия «международная террористическая деятельность» как специфический вид террористической деятельности требует дальнейшего развития в рамках отечественного законодательства, в противном случае следует признать, что выделение «международной террористической деятельности» не несет в себе смысловой нагрузки. Представляется, что это понятие могло бы найти свое дальнейшее закрепление и развитие в нормах, направленных на привлечение к ответственности иностранных лиц, миграционном законодательстве, а также в нормах, регламентирующих экстрадицию.
В Казахстане совершенствование законодательства проводится в рамках устранения существующих коллизий законов в сфере противодействия терроризму. В частности, ранее наблюдалось разночтение между Законами «О национальной безопасности Республики Казахстан» и «О противодействии терроризму»), которое заключалось в расхождении определений иностранного элемента в понятии «международная террористическая деятельность». Так, по одному закону субъектами терроризма являются граждане и организации (Закон «О противодействии терроризму»), а по другому признается, что субъектами террористической деятельности могут быть специальные службы и организации иностранных государств (Закон «О национальной безопасности Республики Казахстан»). Закон «О национальной безопасности Республики Казахстан», принятый в новой редакции разрешил данную коллизию, отделив терроризм, экстремизм и сепаратизм в любых их формах и проявлениях от разведывательно-подрывной деятельности специальных служб иностранных государств, а также организаций и отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба национальной безопасности.
В рамках реформирования законодательства изменения касаются определения понятия «терроризм» и его содержания, которое может быть приведено в соответствии с ратифицированной РК Конвенцией ШОС против терроризма от 16 июня 2009 г., а также положениями модельного закона «О противодействии терроризму», принятого Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ 3 декабря 2009 г. В отношении формулировки понятия терроризма предполагается, что терроризм будет пониматься как «идеология насилия и практика воздействия на принятие решения государственными органами, органами местного самоуправления или международными организациями путем совершения либо угрозы совершения насильственных и (или) иных преступных действий, связанных с устрашением населения и направленных на причинение ущерба личности, обществу и государству» можно отметить следующее. В данной формулировке присутствует два словосочетания, которые могут создавать определенные трудности в правоприменительной практике: «идеология насилия» и «практика воздействия». Так в отношении формулировки «идеология насилия», которая расширяет данное понятие беспредельно, предложено правовое решение по квалификации данной формулировки в проекте, однако относительно словосочетания «практика воздействия», ситуация не изменилась. Представляется, что данная формулировка будет трудно примени-мой на практике, особенно в части правовой квалификации, кроме того, она не связана и не скоординирована с другими НПА, например с УК. Особенно это может коснуться рассмотрения дел в суде, когда государственным органам придется квалифицировать действия как террористические и доказывать, что действия террориста – это практика их реализации, а не разовые акции такой деятельности. Так, совершение разовых акций терроризма можно будет переквалифицировать в менее тяжкие составы преступлений, и со-ответственно лица, совершившие террористические преступления, будут стремится уйти от ответственности.
Большинство исследователей признают, что международному терроризму свойственны все признаки терроризма, и в тоже время он обладает и специфическими признаками – признаками международности, на основе которых разграничиваются международный и внутригосударственный терроризм, что является важным в научном и практическом плане . Международные соглашения в области борьбы с международным терроризмом не распространяются на акты внутригосударственного терроризма, они распространяются исключительно на акты международного терроризма. Здесь необходимо отметить, что в УК РК отсутствует ответственность за акты международного терроризма или, как это представлено в казахстанском законодательстве, за акты международной террористической деятельности.
В Законе Республики Казахстан «О противодействии терроризму» основное внимание уделяется компетенции специальных органов, осуществляющих борьбу с терроризмом и их взаимодействие с другими государственными органами. Статья 6 данного закона указывает, что государственные органы Республики Казахстан, осуществляющие непосредственную борьбу с терроризмом, сотрудничают в области борьбы с терроризмом с органами иностранных государств, международными правоохранительными организациями. Правовой основой такого сотрудничества является национальное законодательство и международные договоры.
В рамках реформирования антитеррористического законодательства и наделения государственных органов полномочиями по противодействию террористической деятельности, предлагаемые нормы о на-делении Вооруженных Сил Республики Казахстан полномочиями по применению «оружия и боевой техники в целях устранения угрозы акта терроризма в воздушном пространстве или в целях его пресечения» выглядят довольно дискуссионными . Так, в случае если воздушное судно не реагирует на радиокоманды наземных пунктов управления о прекращении нарушения правил использования воздушного пространства Республики Казахстан и (или) на радиокоманды и визуальные сигналы поднятых на его перехват летательных аппаратов Вооруженных Сил Республики Казахстан, либо отказывается подчиниться радиокомандам и визуальным сигналам без объяснения причин, Вооруженные Силы Республики Казахстан применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем принуждения его к посадке. Если воздушное судно не подчиняется требованиям о посадке и существует реальная опасность гибели людей, либо наступления техногенной катастрофы, оружие и боевая техника применяются для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения. Кроме того, при наличии достоверной информации об использовании воздушного судна для совершения акта терроризма или о захвате воздушного судна и исчерпании всех обусловленных сложившимся обстоятельствам мер, необходимых для его по-садки, а также существовании реальной опасности гибели людей либо наступления техногенной катастрофы, Вооруженные Силы Республики Казахстан применяют оружие и боевую технику для пресечения поле-та указанного воздушного судна путем его уничтожения.» . Представляется, что формулировка «при этом были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его посадки» является слишком субъективной и может толковаться расширительно. Так, крайне субъективно и неопределенно выглядит наступление момента, когда меры будут считаться исчерпанными. Кроме того, при применении данной нормы возможны этические, моральные и психологические трудности в связи с чем, необходимо тщательно проработать правовую квалификацию данной ситуации. В связи с этим, можно предложить дальнейшую необходимую детализацию и конкретизацию таких случаев в НПА, в том числе, с грифом «ДСП».
Актуальным вопросом является также возмещение вреда, причиненного в результате акта терроризма или в случае его пресечения. В рамках реформирования антитеррористического законодательства пред-полагается, что «компенсация морального вреда, причиненного в результате акта терроризма, осуществляется за счет лиц, его совершивших» . Вместе с тем практика показывает, что лиц осуществлявших террористические акты часто лишают жизни при проведении антитеррористических мероприятий и поэтому в данной ситуации возникает вопрос, как будет компенсироваться моральный вред, если террорист убит или умер при совершении террористического акта.
Не менее важной составляющей системы противодействия международному терроризму является введение уголовной ответственности, что является не только юридическим обязательством государств–участников различных документов о противодействии терроризму, но и непременным условием эффективного сотрудничества . Таким актом в казахстанском законодательстве признается Уголовный кодекс Республики Казахстан, создающего основу действенного механизма предупреждения и пресечения терроризма (ст. 167, 233, 242 УК РК и ряд других) как преступления, угрожающего национальной безопасности государства . В нем предусматриваются конкретные виды санкций за совершение актов терроризма.
Несколько иная, отличная от Закона «О противодействии терроризму», интерпретация понятия терроризма представлена в пп.1 и 4 статье 233 УК РК, где устанавливается перечень деяний, которые могут быть квалифицированы как терроризм. Так, п. 1 этой статьи предусматривает- в числе таких деяний- совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей; причинение значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности; устрашение населения либо оказания воздействия на принятие решений государственными органами Республики Казахстан, иностранным государством или международной организацией; угрозу совершения указанных действий в тех же целях. В п. 4 данной статьи предусматривается, что к терроризму относится такие противоправные деяния как посягательство на жизнь человека, совершенное в целях нарушения общественной безопасности; устрашения на-селения либо оказания воздействия на принятие решений государственными органами Республики Казах-стан, иностранным государством или международной организацией, а равно посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в тех же целях, или в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность; посягательство на жизнь человека, сопряженное с нападением на лиц или организации, пользующихся международной защитой; захватом заложника, зданий, сооружений, средств сообщения и связи, угоном, а равно с захватом воздушного или водного судна либо железнодорожного подвижного состава . В то же время можно отметить, что хотя данная статья и называется «Терроризм», она не содержит определения термина «терроризм», а тем более его признаков. Тем не менее, эти деяния относятся к категории «акты терроризма», как это было указано в Законе «О противодействии терроризму». Таким образом, в данном случае на лицо смешение понятий, в результате чего можно констатировать, что на законодательном уровне отсутствует единое понимание того, что такое терроризм, акт терроризма, террористические преступления, террористическая деятельность, международный терроризм и др.
В рамках совершенствования законодательства по противодействию терроризму указанная проблема находит свое разрешение путем переименования статьи 233 «Терроризм» в «Акт терроризма». Данное решение позволит в Законе «О противодействии терроризму» унифицировать понятие терроризма и определить его как социальное явление, а в УК терроризм будет продолжать оставаться как криминальное явление, выражающееся в конкретных деяниях.
Несмотря на принимаемые шаги по реформированию законодательства, Закон Республики Казах-стан «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма» от 28 августа 2009 года не подвергается изменениям и дополнениям в понятийном аппарате. Так в Законе дается определение понятия «финансирование терроризма (террористической деятельности)», под которым понимается предоставление или сбор денег и (или) иного имущества либо оказание финансовых услуг террористам и (или) террористическим организациям для осуществления террористической деятельности . Вместе с тем, подготовленный проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам противодействия терроризму» предполагает другое определение финансирования терроризма и вводится оно и в УК, и в Закон Республики Казахстан «О противодействии терроризму» от 13 июля 1999 года. В этом случае данным понятием определяется «предоставление или сбор средств либо оказание финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки или совершения хотя бы одного из террористических преступлений, либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из таких преступлений . По мнению разработчиков проекта, новое определение понятия «финансирования терроризма» больше соответствует положениям Договора государств-участников СНГ о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма от 5 октября 2007 года, ратифицированного Законом Республики Казахстан от 29 марта 2011 года № 422-IV и Рекомендациями Группы финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ). Однако в случае принятия данного проекта могут возникнуть разночтения между законодательными актами, которые, очевидно, приведут к проблемам в правоприменительной практике.
В рамках совершенствования антитеррористического законодательства необходимо также акцентировать внимание на недостаточной проработанности национальных процессуальных норм в части борьбы с терроризмом, хотя они также являются немаловажной частью складывающейся отечественной правовой системы по борьбе с терроризмом. Представляется, что данная проблема может быть успешно решена при разработке новой редакции УПК, которая сегодня находится на стадии подготовки.
Следует отметить, что подготовлен также проект постановления Правительства Республики Казах-стан «О возмещении ущерба, связанного с использованием при проведении антитеррористической операции транспортных средств, принадлежащих организациям или физическим лицам», которые определяют порядок возмещения ущерба, связанного с использованием при проведении антитеррористической операции транспортных средств. Хотелось бы надеяться, что принятие подобного нормативного акта позволит устранить имеющиеся пробелы в правовом регулировании.
В заключении необходимо подчеркнуть, что прилагаемые усилия по системному развитию законодательства будут также способствовать формированию в Казахстане национального, а в перспективе универсального правового режима, направленного против терроризма, или выделения в национальной системе права такой самостоятельной отрасли права как антитеррористическое законодательство, целью которого является создание крайне важных механизмов контроля, профилактики, раннего предупреждения, анализа тенденций и оценки террористических угроз, а также обучение специалистов из правоохранительных и судебных органов.
