Формирование устойчивого конституционализма и установление прочного режима конституционной законности является стратегической целью и эффективным средством дальнейшего утверждения Республики Казахстан как современного, демократического и правового государства. Практика функционирования государственности в форме «республики советов», опыт стран устойчивых и развивающихся демократий показали, что сделать это без эффективного института конституционного контроля практически не-возможно.
Уже в мае 1990 года, практически сразу после учреждения поста Президента Казахской ССР и избрания на эту высшую должность Н.А. Назарбаева, был разработан законопроект, предусматривающий учреждения в стране комитета конституционного контроля с весьма ограниченными полномочиями по образцу Комитета конституционного контроля СССР. Однако он так и не был принят Верховным Советом. Поэтому началом становления института конституционного контроля в Казахстане будет правильным считать Конституционный закон Республики Казахстан от 16 декабря 1991 г. «О государственной независимости Республики Казахстан». В ст. 10 данного исторического акта, с которого ныне ведется отсчет новой эпохи Казахстана, закреплено следующее: «Высшим органом судебной защиты Конституции является Конституционный Суд Республики Казахстан».
Действующей Конституцией Республики Казахстан, принятой на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., изменена модель института конституционного контроля. Им стал Конституционный Совет Республики Казахстан.
Ниже вниманию читателя представляется краткий сравнительный анализ правовых положений Конституционного Суда и Конституционного Совета, а также некоторых итогов их деятельности.
Конституционные и правовые основы
Принципиальным моментом статуса, в первую очередь, независимости органа конституционного контроля, выступает уровень его правовой регламентации. Действенными гарантиями здесь выступают положения и нормы, включенные именно в конституцию. Ведь Парламенты, нередко претендующие на первые роли в государственных механизмах, особенно в тех странах, где воспринята и реализуется доктрина верховенства депутатского корпуса в законодательной сфере, и чьи акты «вдруг» становятся подконтрольны конституционным судам и советам, нередко предпринимают действия по ограничению их возможностей.
Нормы о Конституционном Суде были включены в первую Конституцию страны, принятую 28 января 1993 г. В частности, в главе 21 «Обеспечение стабильности Конституции и защита ее положений» присутствовало две статьи. В ст. 130 провозглашалось, что «судебная защита Конституции и обеспечение ее верховенства возлагаются на Конституционный Суд, рассматривающий иски о соответствии Конституции законов и иных актов, международных договорных и иных обязательств Республики Казахстан». В ст. 131 были закреплены процедура вступления в юридическую силу решений Конституционного Суда, возникновения юридических последствий, а также внесения возражений на постановление Конституционного Суда Президентом или Председателем Верховного Совета, с возможностью для Конституционного Суда отклонить данные «вето» большинством не менее чем в две трети голосов от общего числа судей.
В становлении доктрины конституционализма в Казахстане знаменательным явилось принятие 5 июня 1992 г., то есть еще за полгода до Конституции от 28 января 1993 г., двух законов: «О Конституционном Суде Республики Казахстан» и «О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан».
Законом РК от 5 июня 1992 г. «О Конституционном Суде Республики Казахстан» был впервые подробно определен новый орган конституционной законности и верховенства Конституции РК . Этим Законом был конкретизирован статус Конституционного Суда республики, получивший закрепление через внесение соответствующих изменений в «советскую» Конституцию страны 1978 г. в качестве высшего органа судебной власти по защите Конституции РК (ст. 1). В качестве органа судебной власти декларировалась не-зависимость и самостоятельность Конституционного Суда как от государственных органов и должностных лиц, так и от общественных объединений.
Как следует из названия второго поименованного закона, им устанавливались принципиальные начала и детали конституционного производства по рассмотрению исков соответствующих субъектов обращения. Тем самым было заявлено о приверженности Казахстана принципам конституционализма и воплощении в практику конституционного строительства его ценностей.
Отличительная особенность статуса ныне действующего Конституционного Совета, обеспечивающего верховенство Конституции Республики Казахстана на всей территории республики, состоит в том, что более подробное закрепление его правовых начал именно в Конституции 1995 года.
В ней имеется специальный раздел VI «Конституционный Совет», включающий четыре статьи. В статье 71 определен численный состав, порядок формирования, несовместимость должностей, иммунитет членов Конституционного Совета. Ключевой является статья 72, определяющая полномочия и круг субъектов-инициаторов конституционного производства. В статье 73 закреплены последствия обращения в Конституционный Совет и институт возражений Президента Республики. В статье 74 – юридическая сила и последствия вынесения Конституционным Советом решений. Особого внимания заслуживает ст. 78 в разделе VII «Суды и правосудие» относительно последующего конституционного контроля, инициировать который вправе только суды.
Таким образом, максимально высокий – именно конституционный – уровень правового регулирования является одной из базовых гарантий независимости и стабильности Конституционного Совета.
В соответствии с п. 6 ст. 71 Конституции «Организация и деятельность Конституционного Совета регулируются конституционным законом». Так Конституционным закон РК от 29 декабря 1995 г. «О Конституционном Совете Республики Казахстан» детально урегулированы общие положения (статус Конституционного Совета, его состав, порядок формирования, предъявляемые к кандидатам в члены совета требования, срок полномочий, присяга порядок созыва и кворум заседаний, понятие конституционного производства, а также состав законодательства о Конституционном совете); статус Председателя и членов Конституционно-го Совета; компетенция Конституционного Совета и его должностных лиц; вопросы конституционного производства; принятие решений Конституционным советом; заключительные и переходные положения (финансирование Конституционного Совета; аппарат Конституционного Совета; символы и печать Конституционного Совета, удостоверения Председателя и членов, а также порядок формирования и срок полномочий первого состава Конституционного Совета).
Для корректировки конституционного закона предусмотрены усложненные процедуры, что в свою очередь создает дополнительные ограничения для его субъективного редактирования под конкретные политические интересы. К слову, Конституционный закон о Конституционном Совете – один из примеров стабильности. Содержательные изменения и дополнения в него вносились лишь один раз – по результатам конституционной реформы 2007 года.
Порядок формирования и состав
Конституционный Суд был выборным органом. Согласно ст. 6 Закона о Конституционном Суде, он избирался Верховным Советом РК. Каждый судья избирался в индивидуальном порядке по представлению главы государства путем открытого голосования сроком на десять лет. Для избрания судьей кандидату необходимо было набрать более половины голосов депутатов Верховного Совета. Кандидатуры на должности судей Конституционного Суда предварительно обсуждались на заседаниях комитетов Верховного Совета.
В отдельной главе Закона был определен статус судей Конституционного Суда РК, который был связан с ролью Конституционного Суда в становлении демократических традиций в казахстанском обществе. Прежде всего, устанавливались их независимость при выполнении своих обязанностей, подчиненность судей Конституционного Суда только Конституции, а также их несменяемость в течение срока полномочий. Поскольку Конституционный Суд не вправе вмешиваться в политические процессы, Закон определил, что статус судьи несовместим с членством в политической партии или ином общественном объединении, преследующем политические цели (ст. 15 Закона).
Конституционный Суд принимал решения исключительной значимости, поэтому присутствовала норма о том, что судьи не вправе публично высказывать где-либо, кроме заседаний Конституционного Суда, свое личное мнение о вопросе, изучаемом или принятом к рассмотрению Конституционным Судом, до принятия им решения по данному вопросу. Неприкосновенность судей Конституционного Суда обеспечивалась иммунитетом, который выражался в невозможности быть привлеченным к уголовной ответственности, быть арестованным и т.д. Уголовное дело в отношении судьи Конституционного Суда могло быть возбуждено только Генеральным прокурором. Законодательно закреплялась неприкосновенность жилища, служебного помещения, транспорта, используемого судьей Конституционного Суда (ст. 16).
Конституционный Совет состоит из семи членов, их полномочия длятся шесть лет. Пожизненными членами по праву являются экс-Президенты республики. Председатель Конституционного Совета и два члена назначается Президентом республики. В 1995 году Конституцией предусматривалось, что по два члена Конституционного Совета назначаются председателями Сената и Мажилиса Парламента. В ходе конституционной реформы 2007 года было сохранено положение о том, что по два члена Конституционного Совета избираются самими Палатами Парламента по представлению их председателей.
Основные гарантии независимости и ответственности Председателя и членов Конституционного Совета включены непосредственно в Конституцию и развиты в Конституционном законе о Конституционном Совете (в статье 4 – о требованиях, предъявляемым к кандидатам в члены Конституционного совета; в статье 5 – о сроке полномочий и порядке смены состава; в статье 6 – о присяге Председателя и членов; в статье 10 – о председателе и членах как должностных лиц государства; в статье 11 – об их независимости; в статье 12 – о неприкосновенности; в статье 13 – о равенстве прав председателя и членов; в статьях 14 и 15 – об основаниях и процедуре приостановления или прекращения полномочий и 16 – об обеспечении деятельности).
Собственно, каких-либо существенных различий в статусе судей Конституционного Суда и членов Конституционного Совета нет.
Полномочия органа конституционного контроля
Безусловно, важнейшим показателем возможностей органа конституционного контроля оказывать реальное влияние на конституционный процесс, является его компетенция. В ст. 2 Закона о Конституционном Суде было установлено, что Конституционный Суд разрешает споры, прежде всего, о соответствии Конституции РК: актов государственных органов; действий ее высших должностных лиц; практики применения конституционного законодательства Республики Казахстан.
Более конкретно полномочия Конституционного Суда РК регламентированы ст. 10 Закона. Конституционный Суд правомочен рассматривать дела о соответствии Конституции, законов РК и иных актов, принятых Верховным Советом РК и его органами, а также нормативных актов, издаваемые Президентом РК. Очень широк круг иных нормативных актов, которые могли стать объектом оценки Конституционного Суда на предмет их соответствия Конституции. Наряду с решениями органов исполнительной власти в него входили также акты нормативного характера, принимаемые Генеральным прокурором РК и руководящие разъяснения пленумов Верховного Суда РК и Высшего Арбитражного Суда РК.
Весьма важным и показательным, на наш взгляд, было вменение в обязанность Конституционного Суда РК рассмотрения дел о конституционности правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права граждан. Приоритет прав и свобод граждан становился ключевым при определении конституционной законности в Казахстане. Кроме того, в компетенцию Конституционного Суда входило правомочие по даче заключения о соблюдении Конституции и Законов РК в случае возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий Президента, Вице-президента, членов Кабинета Министров, Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора, а также дипломатических и иных представителей Республики Казахстан (ст. 10 Закона).
Одним из показателей доступности института конституционного контроля выступает круг субъектов-инициаторов возбуждения производства. Согласно ст. 18 Закона о конституционном судопроизводстве, правом обращения в Конституционный Суд обладали: Верховный Совет (не менее одной пятой части его состава), Президиум Верховного Совета; Председатель Верховного Совета, Президент, Премьер-министр; Председатель Верховного Суда, Пленум Верховного Суда, Председатель Высшего Арбитражного Суда, Пленум Высшего Арбитражного Суда, Генеральный прокурор, а также республиканские органы общественных объединений, областные (городов республиканского значения) представительные и исполнительные органы, Академия наук – каждый по вопросам, персонально для каждого из трех субъектов определенные в За-коне. Существовал институт индивидуальной жалобы – граждане были вправе инициировать рассмотрение дел по вопросам, непосредственно затрагивающих их конституционные права, если они не подведомственны другим судам, либо когда другие суды не применили нормы конституционного права, подлежащие применению, или применили нормы Конституции РК, не подлежащие применению в данном конкретном случае, или неверно истолковали нормы конституционного права.
Конституционный Суд обладал правом возбуждать судопроизводство по собственной инициативе по вопросам о соответствии Конституции РК законов и нормативно-правовых актов, а также о конституционности правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права граждан Республики Казахстан.
Таким образом, Конституционный Суд мог рассматривать на предмет конституционности все акты действующего в то время права по инициативе практически неограниченного круга субъектов обращения. Такой всеобъемлющий конституционный контроль также говорил о формировании в Казахстане принципов правового государства.
Компетенция Конституционного Совета и субъекты обращения исчерпывающим образом закреплены статьей 72 Конституции.
Конституционный Совет обладает следующими полномочиями: по обращению Президента республики, Председателя Сената, Председателя Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер-министра в случае спора решает вопрос о правильности проведения выборов Президента Республики, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума; рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции Республики; рассматривает до ратификации международные договоры Республики на соответствие их Конституции; дает официальное толкование норм Конституции; дает заключения в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 2 ст. 47 Конституции (досрочное освобождение от должности либо отрешение от должности Президента республики).
Законом РК от 21 мая 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» полномочия Конституционного Совета были несколько расширены за счет предоставления ему права по рассмотрению на соответствие Конституции постановлений, принятых Парламентом и его Палатами.
Конституционный Совет рассматривает обращения судов в случаях, установленных ст. 78 Конституции, где введен запрет судам на применение закона и иных нормативных правовых актов, ущемляющих закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией прав и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным.
Данное весьма важное средство обеспечения человека, его жизни, прав и свобод как высшей ценности Республики Казахстан, впервые было предоставлено Конституционному Суду и подтверждено в полномочиях Конституционного Совета.
В главе III конституционного закона о Конституционном Совете имеются две статьи – 18 и 19, регулирующие соответственно иные полномочия Конституционного Совета (право запрашивать и получать доку-менты, материалы и иную информацию от госорганов и привлекать специалистов и экспертов к научно-консультативной работе, а также ходатайствовать о приостановлении полномочий Председателя и членов) и полномочия председателя Конституционного Совета. И те и другие носят организационный характер.
Юридическая сила решений
Юридическая сила решений Конституционного Суда определялась ст. 131 Конституции 1993 г. и ст. 11 Закона о Конституционном Суде. В случае становления неконституционности законов и иных нормативных актов в целом или в части отменялось их действие на территории страны. Решения судов и других правоприменительных органов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным, исполнению не подлежали. Постановление Конституционного Суда о несоблюдении Конституции РК должностными лицами являлось основанием для рассмотрения вопроса о соответствии их занимаемым должностям (п. 4 ст. 11 Закона).
Конституция предоставляла Главе государства и спикеру Верховного Совета своеобразное право вето. Постановления Конституционного суда вступают в силу с момента принятия, если Президент или Председатель Верховного Совета не внесут в Конституционный суд возражение на постановление Конституционного суда в десятидневный срок с момента его принятия. Внесение возражений приостанавливало действие постановления. Если Конституционный суд большинством в две трети голосов от общего числа судей под-твердит ранее принятое решение, оно вступает в силу с момента его принятия.
В соответствии со ст. 4 Конституции 1995 г. нормативные постановления Конституционного совета входят в состав действующего права. Необходимо отметить, что при разработке проекта действующей Конституцией 1995 г. ее предмет был расширен за счет включения в ст. 73 юридических последствий обращения уполномоченных субъектов в Конституционный Совет.
В этой же статье установлены еще два принципиальных положения.
Конституционный Совет выносит свое решение в течение месяца со дня поступления обращения. Этот срок по требованию Президента республики может быть сокращен до десяти дней, если вопрос не терпит отлагательства.
На решение Конституционного Совета в целом или в его части могут быть внесены возражения Президента Республики, которые преодолеваются двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Совета. При невозможности учета или снятия возражений Президента решение Конституционного Совета считается непринятым. Спикеры Палат Парламента таким правом не обладают. Это вполне логично, учитывая функцию Главы государства по обеспечению незыблемости Конституции, прав человека и гражданина.
Необходимо подчеркнуть, что данное полномочие Президентом республики применяется крайне редко, за шестнадцать лет всего четыре раза, причем в двух случаях Конституционный Совет подтвердил ранее принятой решение.
Согласно ст. 74 Конституции, если Конституционный Совет признает законы и международные договоры не соответствующими Конституции, они не могут быть подписаны либо, соответственно, ратифицированы и введены в действие. Законы и иные нормативные правовые акты, признанные неконституционными, в том числе ущемляющими закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, от-меняются и не подлежат применению. Решения Конституционного Совета вступают в силу со дня их принятия, являются общеобязательными на всей территории Республики, окончательными и обжалованию не подлежат.
В развитие данной конституционной нормы 10 июля 2012 г. принят Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам реализации статьи 78 Конституции Республики Казахстан». Они внесены в Уголовно-процессуальный кодекс, Гражданско-процесссуальный кодекс и в Кодекс РК об административных правонарушениях. Их суть можно свести к нескольким моментам. Решения судов (органов преследования, органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях), основанные на законе или ином нормативном правовом акте, признанном неконституционном, исполнению не подлежат. Суд вправе приостановить производство по делу, если Конституционным Советом по инициативе другого суда принято к производству представление по аналогичному делу.
Необходимо заметить, что речь шла не только о законах, но и об иных нормативных актах, в том числе решениях органов центральной и местной исполнительной власти.
Данные положения отвечают всем принципам конституционного государства, где Конституция, ее верховенство и прямое действие являются непреложным атрибутом правовой государственности.
Согласно ст. 40 конституционного закона о Конституционном Совете, Конституционный Совет может определить порядок и сроки исполнения принятых им решений. Если решение Конституционного Совета требует увеличения государственных расходов или сокращения доходов, то Конституционный Совет определяет сроки исполнения принятых им решений по согласованию с Правительством республики. О мерах, принятых во исполнение решений Конституционного Совета, ему сообщается соответствующими госорганами в установленный срок. Содержащиеся в решениях Конституционного Совета рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства подлежат обязательному рассмотрению уполномоченными органами и должностными лицами с обязательным уведомлением Конституционного Совета о принятых мерах.
Организационно-правовые формы деятельности
Деятельность Конституционного Суда осуществлялась в форме конституционного судопроизводства. 5 июня 1992 года вместе с Законом о Конституционном Суде был принят Закон РК «О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан» , которым подробно регламентировалась процедура работы Конституционного Суда. Конституционное судопроизводство понималось как форма реализации судебной власти, определяющая порядок процессуальной деятельности Конституционного Суда для полного, объективного и всестороннего разрешения дел в целях утверждения верховенства Конституции РК и обеспечения конституционной законности в правотворчестве и практике правоприменения.
Применительно к теме настоящей статьи отметим, что для формирования современной казахстанской теории конституционного права роль данного Закона определялась и тем, что способствовала активизации дискуссии о роли процессуальных норм в механизме реализации конституции.
Порядок возбуждения конституционного судопроизводства и подготовки дела, рассмотрение дел Конституционным Судом, требования к принимаемому решению, правила его исполнения, а также иные вопросы конституционного судопроизводства (судебные расходы и право применения средств процессуальной защиты) регламентированы нормами, объединенным в главах 4-8 Закона. Их общая цель - всестороннее, полное и объективное выяснения обстоятельств дела, а также принятия законного и обоснованного итогового решения.
В конституционном законе о Конституционном Совете процессуальная сторона отправления им функций и полномочий закрепляется в статьях, объединенных в главе IV «Конституционное производство», а также главе V «Решения Конституционного Совета Республики». Не вдаваясь в излишние детали, отметим, что нормы конституционного закона, развитые в Регламенте Конституционного Совета, обеспечивают должное функционирование института конституционного контроля.
Обратим внимание на три положения конституционного закона, представляющиеся важными с позиции реализации полномочий.
Предусматривается возможность принятия Конституционным Советом дополнительного решения в исключительных случаях, когда а) ставится вопрос об истолковании решения Конституционного Совета (по ходатайству участников конституционного производства либо госорганов или должностных лиц, обязанных исполнить итоговое решение) и б) необходимости исправить допущенные в итоговом решении неточности и ошибки редакционного характера (по собственной инициативе Конституционного Совета). Дополни-тельное решение не должно противоречить действительному содержанию, смыслу и назначению итогового решения.
Возможность пересмотра решения Конституционного Совета осуществляется им по инициативе Президента республики или собственной инициативе. Это может быть сделано исключительно в двух случаях: а) изменилась норма Конституции, на основании которой было принято решение; и б) открылись новые существенные для предмета обращения обстоятельства. В п. 2 ст. 36 включено еще одно основание: «В интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства решение Конституционного Совета может быть пересмотрено им по инициативе Президента Республики Казахстан». О пересмотре решения Конституционный Совет выносит постановление, которым отменяет это решение.
Как видим, границы властных полномочий Конституционного Совета очерчены предельно конкретно, что не позволяет ему проявлять своеволие и нарушать отведенную Конституцией роль.
Деятельность органа конституционного контроля
Судьба Конституционного Суда, по мнению академика казахстанской Национальной академии наук Г. Сапаргалиева, оказалась весьма драматичной , поскольку Конституцией Республики Казахстан, принятой на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., вместо Конституционного Суда был учрежден орган квазисудебного контроля – Конституционный Совет. При этом нельзя не признать, что законодательство, регулировавшее организацию и функционирование Конституционного Суда, было в русле демократических преобразований общественно-политической системы Казахстана. По большому счету, вряд ли в какой стране можно было бы встретить аналог столь властного органа конституционного контроля.
Одним из элементов механизма сдержек и противовесов являлось признание законов неконституционным. Статья 101 Конституции РК 1993 г. года впервые на столь высоком уровне установила, что суды не вправе применять закон, противоречащий Конституции РК . В случаях, если суд усматривал, что закон или иной нормативный акт, подлежащий применению, противоречит Конституции РК, то суд обязан был при-остановить производство по делу. Далее он должен был обратиться в Конституционный Суд с представлением о признании этого закона неконституционным. Думается, что данная конституционная новелла определила значительные горизонты для становления сильной судебной ветви власти, которая может действовать тем самым в рамках конституционных установлений и быть значительно весомей.
К слову, данное положение Конституции 1993 г. было воспринято и действующей Конституцией РК 1995 г. для обеспечения защиты конституционных прав и свобод граждан посредством объединения возможностей судебной власти и конституционного контроля.
Несмотря на довольно краткий период своего функционирования (июль 1992 г. – август 1995 г.), в деле становления конституционализма роль Конституционного Суда весьма ощутима.
Всего Конституционным Судом было рассмотрено по существу с вынесением итогового решения около пятнадцати дел. Они касались необходимости соблюдения права собственности, трудовых и иных конституционных прав граждан; внедрения принципа разделения властей и новых сущностных различий между Верховным Советом и местными Советами народных депутатов; непременного соблюдения конституционных процедур принятия законов; независимости и ответственности судов и судей; организации и проведения избирательных кампаний. В поле зрения Конституционного Суда попадали и иные первостепенные составляющие оформляющегося конституционализма.
Особое влияние на судьбу казахстанского конституционализма и формирование правового государства оказало решение Конституционного Суда по так называемому «делу Квятковской». В результате скрупулезной, длившейся почти год, подготовки дела, Конституционный Суд согласился с доводами граждански Т.Г. Квятковской и постановлением от 6 марта 1995 г. признал ряд актов Центризбиркома, касающихся нарезки избирательных округов и определения результатов выборов нарушением принципа равного избирательного права . Двумя третями голосов от общего числа судей Конституционный Суд отклонил возражения Президента Казахстана и Председателя Верховного Совета.
Последствия постановления оказались негативными для Верховного Совета тринадцатого созыва – последнего в истории страны «социалистического парламента». В дополнительном определении от 11 марта 1995 года Конституционный Суд представляет Президенту РК Н.А. Назарбаеву по его обращению следующее толкование постановления от 6 марта 1995 г. «Правовым следствием постановления Конституционного Суда от 6 марта 1995 года является неконституционность полномочий Верховного Совета, избранного 7 марта 1994 года, а также избранных на дополнительных выборах 22 января 1995 года депутатов Верховного Совета…» . Было указано при этом, что диспропорция в численности избирателей привела к нарушению принципа равного представительства граждан депутатами в Верховном Совете. При этом еще раз было подчеркнуто, что «признанные нарушения Конституции республики имели место на территории Республики Казахстан и в равной мере затрагивали конституционные права всех составляющих электорат граждан».
Сложившаяся ситуация с неконституционностью формирования Верховного Совета и, соответственно, прекращением его деятельности, не могла не поставить под сомнение легитимность всех ветвей власти. На основании Конституции 1993 г. Верховный Совет непосредственно участвовал в формировании различных государственных органов (избирал, назначал либо утверждал). После решений Конституционного Суда все они были сформированы заново. За время работы с 19 апреля 1994 г. по 6 марта 1995 г. Парламент при-нял всего 314 актов, в том числе 24 закона. В связи с этим, после скрупулезного анализа каждого из данных актов, Президент РК Н.А. Назарбаев признал своим Указом от 23 марта 1995 г. «Об актах Верховного Совета Республики Казахстан» действующими и обладающими юридической силой со дня введения в действие 128 актов.
Между тем, как справедливо заметил другой академик казахстанской Национальной академии С.З. Зиманов, «вряд ли в расчет Конституционного Суда входило создание угрозы паралича всей политической власти Казахстана».
Названные постановление и дополнительное определение Конституционного Суда по-разному оцениваются политиками и учеными. Так, Уильям Кортни, в те дни посол США в Казахстане, писал: «Казах-стан представляет собой уже не школьника, а учителя демократии. Все казахстанцы могут гордиться этим, и США имеют повод гордиться Казахстаном» . Именно тогда Конституционный Суд РК был награжден По-четным знаком «За мужество» БДИПЧ ОБСЕ. На то время присутствовало и прямо противоположное, по сути, мнение: «Теперь, чем скорее Президент республики отмежуется от нынешнего Конституционного Су-да, тем лучше будет не только для демократии и государства, но и для Президента».
В настоящее время наряду с общей положительной оценкой большого вклада Конституционного Су-да РК в утверждение конституционализма, полезно выделить и следующие «уроки».
Во-первых, в стране в условиях формационной смены общественного строя, в целом, а также государственной формы и механизма государственной власти, в частности, статус властного органа конституционного контроля, неминуемо пришел в противоречие с далеко несовершенным в функциональном и институциональном отношении государственным аппаратом, находящимся под сильным влиянием своего совсем недавнего прошлого.
Во-вторых, положение значительно осложнялось переходным состоянием самой Конституции. До 28 января 1993 года она представляла собой пеструю смесь положений и норм неоднократно измененной Конституции (Основного Закона) Казахской ССР 1978 г., Конституционного закона «О государственной независимости Республики Казахстан», в соответствии с которыми «нормы Конституции и иных законодательных актов Республики Казахстан действуют, поскольку не противоречат настоящему Закону». Объективно судьям Конституционного Суда было очень непросто избрать «образец» для сопоставления. Более того, отсутствие конституционно установленного понятия «действующее право» и официального статуса главных право-защитных международных документов сделало весьма сложным непосредственное применение последних при разрешении дел Конституционным Судом.
В-третьих, конструкция де-юре мощного органа конституционной юстиции была де-факто «наложена» на далеко несовершенное и противоречивое по Конституции 1993 г. разделение властей, включая судебную ветвь и институт прокурорского надзора, которым в то время еще предстояло пройти путь содержательного реформирования и освобождения от негативных «советских пережитков». В тех условиях предоставление Конституционному Суду права оценивать на предмет конституционности правоприменительную практику этих могучих органов, а также нормативных правовых актов Генерального прокурора, Верховного и Высшего арбитражного судов, мягко говоря, не добавляло конструктивизма в общее дело обеспечения верховенства и прямого действия Конституции.
В-четвертых, тогдашнее стремление к безграничной «демократии» и отсутствие на 1992 год собственной практики эффективного и при этом максимально взвешенного отправления конституционного контроля, не позволило законодательству о Конституционном Суде провести водораздел между конституционной (юридической) и политической сферами, создать гарантии от политизации судей.
В-пятых, в 1992 году в казахстанской концепции чисто судебного конституционного контроля восторжествовал абсолют именно последующего конституционного контроля с вытекающими из него традиционными для теории, но весьма опасными для практики, следствиями утраты юридической силы всех решений, основанных на акте признания их не соответствующем Конституции. Заложником именно этого конституционного императива стал Верховный Совет тринадцатого созыва.
Главным итогом деятельности Конституционного Суда, в частности, его решения по «делу Квятковской», стало то, что в результате создавшейся в 1995 году ситуации прекращения деятельности последнего в истории страны Верховного Совета, с марта по декабрь этого же года временного «единовластия» Президента республики, указами главы государства, имеющими силу конституционного или «обычного» закона вся правовая система была переведена «на рельсы» рыночных преобразований и нового государственного строя. 30 августа на всенародном референдуме принята новая Конституция Республики Казахстан . С изменениями и дополнениями, внесенными законами РК от 7 октября 1998 г. и 21 мая 2007 г., она продолжает успешно действовать, обеспечивая стабильное поступательное развитие общества и государства.
В нормах действующей Конституции и Конституционного о Конституционном Совете нашел отражение опыт Конституционного Суда.
Компетенция Конституционного Совета сконструирована таким образом, чтобы максимально сочетать выгоды предварительного и последующего, а также абстрактного и конкретного видов конституционного контроля; учитывать и закреплять особенности деятельности по соблюдению Конституции в области обеспечения единства и разделения государственной власти, функционирования высших государственных органов и в сфере прав и свобод человека и гражданина; конструктивно автономизировать функции и деятельность Конституционного Совета, судов и органов прокуратуры, при этом использовать ресурс института конституционного контроля на укрепление судебной власти и наоборот; максимально исключать фактор политизации членов Конституционного Совета и превышения им своих полномочий; постепенно, по мере развития гражданского общества и государства, проводить повышение потенциала Конституционного Совета посредством расширения его полномочий и доступа к институту конституционного контроля.
Сегодня нормативные постановления Конституционного Совета являются одним из важнейших источников права. В целом за годы деятельности им рассмотрено более 180 обращений и вынесено более 140 нормативных постановлений, которые постепенно превращаются в стимулы развития конституционной доктрины и практики. Изменения и дополнения внесены более чем в 65 законов. Было рассмотрено 76 обращений об официальном толковании норм Конституции, по которым принято 68 нормативных постановлений с разъяснением вопросов обеспечения прав человека и гражданина, устройства государства, обеспечения принципа единства и разделения государственной власти, статуса государственных органов и их должностных лиц, судоустройства и судопроизводства, прокурорского надзора и другим важным аспектам.
Большинство обращений поступило от председателей Палат Парламента и групп его депутатов (около 70) и судов Республики (64), Премьер-министра Республики (25), а также 9 ходатайств о дополнительном истолковании постановлений Конституционного Совета.
Более двадцати раз субъектом обращения выступал Глава государства.
По инициативе Президента Республики Конституционным Советом рассматривались переданные Главе государства на подпись Закон «О внесении изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан» (2011 г.), Конституционный закон «О Первом Президенте Республики Казахстан» (2000 г.), обычные законы «О внесении изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О пенсионном обеспечении граждан в Казахской ССР» (1996 г.), «О языках в Республике Казахстан» (1997 г.), «О политических партиях» (2002 г.), Земельный кодекс РК (2003 г.), «О средствах массовой информации» (2004 г.), «О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам некоммерческих организаций» (2004 г.), «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам свободы вероисповедания и деятельности религиозных объединений» (2002 г.) и «О внесении изменений и дополнений законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединений» (2009 г.) и др. В одних случаях законы были признаны соответствующими Конституции, в других – противоречащими ей (о внесении изменения и дополнения в Конституцию, о средствах массовой информации, о религиозных объединениях, о международных и иностранных некоммерческих объединениях и др.).
Трижды Президентом Республики ставились вопросы толкования Конституции.
Необходимо отметить, что активное использование Президентом Республики данного полномочия укрепляет режим конституционной законности, способствует гармонизации отношений между Главой государства и Парламентом.
В целом либо в части были признаны неконституционными в общей сложности 26 законов и международных договоров, в том числе, законы «О внесении изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан», «О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан», «О средствах массовой информации», «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам вероисповедания и религиозных объединений» и другие.
В общей сложности посредством официального толкования либо в процессе анализа на предмет конституционности нормативных правовых актов разъяснены положения 73 статей Конституции.
Включенные в постановления правовые положения, а также рекомендации ежегодных посланий Конституционного Совета «О состоянии конституционной законности в стране», открывают простор для ускоренной реализации конституционных реформ способствуют дальнейшему утверждению Казахстана в качестве демократического и правового государства, развитию системы действующего права в русле конституционных ценностей, вносят вклад в доктрину казахстанского конституционализма.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 10 (53) 2012
