Современное состояние развития законодательства о государственной службе в странах СНГ разное. Одни находятся на стадии полномасштабных и глубоких преобразований, другие – на этапе завершения или модернизации. Одни опираются на свои организационные, финансовые, интеллектуальные возможности (Азербайджан, Беларусь, Казахстан), другие активно используют опыт и помощь зарубежных стран и их финансовых институтов (Грузия, Украина).
Современный период развития Российской Федерации характеризуется системным реформированием государственно-служебных отношений, в связи с чем использование передового зарубежного опыта как в сфере правового регулирования служебных отношений, так и в системе организации государственной службы позволит более эффективно решать стратегические и текущие задачи административной реформы и реформы государственной гражданской службы.
Отличительной особенностью института государственной службы Российской Федерации является ее комплексный характер, обусловленный сложной организацией системы государственной службы, подразделяющейся на виды (гражданская, правоохранительная и военная), и уровни (федеральная государственная гражданская служба, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации). Государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан России на должностях государственной гражданской службы России по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов России, лиц, замещающих государственные должности России, и лиц, замещающих государственные должности субъектов России.
Помимо доктринального толкования понятия «государственная служба» имеется законодательное определение, установленное Модельным законом «Об основах государственной службы», утвержденным По-становлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ № 11-5 от 15 июня 1998 г. и национальным законодательством о государственной службе стран – участников СНГ. Согласно которому государственная служба – это профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные должности государственной службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
В качестве предопределяющего фактора вектора развития служебно-го законодательства стран СНГ выступают закрепленные в ст. 5 Модельного закона «Об основах государственной службы», утвержденного По-становлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Со-дружества Независимых Государств № 11-5 от 15 июня 1998 г., принципы государственной службы.
К числу общих принципов отнесены: верховенство конституции и законов; законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина; демократизм и гласность; гуманизм и социальная справедливость; внепартийность и светский характер государственной службы, обеспечение преемствования в государственной службе.
Также в законодательстве стран СНГ определены основополагающие принципы правового статуса государственных служащих: добровольность и равный доступ граждан к государственной службе, профессионализм и компетентность, персональная ответственность за исполнение служебных обязанностей и дисциплины; защищенность государственного служащего; подконтрольность и подотчетность государственных служащих; стабильность занимаемого положения и перспективы служебного роста государственных служащих.
Наряду с общими принципами в законах о государственной службе отдельных государств имеются специфические принципы. В частности, в законодательстве Российской Федерации установлен принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В Республике Казахстан в систему принципов включены принципы казахстанского патриотизма; единства системы государственной службы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, поощрения государственных служащих за добросовестное инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности.
Стоит отметить, что опыт большинства государств – участников СНГ в части регулирования взаимосвязи государственной и муниципальной службы неприемлем для России ввиду того, что данные государства устанавливают принципиально иные подходы к взаимодействию органов государственной власти: либо единую централизованную систему государственного управления на местах (Казахстан), либо взаимосвязанную систему государственного управления и местного самоуправления (Армения), либо система местного самоуправления не отделена от системы государственной власти (Беларусь). При такой модели взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы законодательно не установлен, поскольку система местного самоуправления или едина с системой государственной власти, или «встроена» в нее, т.е. отсутствует организационное обособление органов местного самоуправления, как это предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Согласно нормам международного права, для каждой демократической страны обязанности государства перед его гражданами составляют содержательную сторону прав и обязанностей государственных служащих перед гражданским обществом, тем самым определяют состав функций государственной службы перед народом по ведению его государственных (публичных) дел.
В конституционном законодательстве государств – участников СНГ закреплен круг субъектов, обладающих правом поступления на государственную службу. Данное право относится к числу политических прав граждан государства. В плане установления субъектного состава лиц, обладающих правом доступа к государственной службе, примечателен опыт Республики Азербайджан. В части 2 статьи 55 Конституции Республики Азербайджан от 12 ноября 1995 г. предусмотрено, что граждане Азербайджанской Республики имеют право служить в государственных органах. Должностные лица государственных органов назначаются из числа граждан Азербайджанской Республики. Иностранцы и лица без гражданства могут приниматься на государственную службу в установленном законом порядке.
Примечательно, что статья 32 Конституции Республики Узбекистан, устанавливающая политическое право граждан участвовать в управлении делами государства, не предусматривает при этом право доступа на государственную службу.
Наряду с конституциями правовое регулирование отношений на государственной службе осуществляется специальными законами, к ним, в частности, относятся: Закон Азербайджанской Республики от 21 июля 2000 г. № 926-IIГ «О государственной службе», Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О государственной службе в Республике Беларусь», Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-I «О государственной службе» и другие.
В законодательных актах о государственной службе закреплены определение понятия, принципы государственной службы, дана классификация государственных должностей и государственных служащих, урегулирован правовой статус государственных служащих, установлены основы прохождения службы, вопросы управления службой и некоторые другие.
Помимо законов о государственной службе служебные отношения регламентированы подзаконными нормативными правовыми актами, к их числу, прежде всего, следует отнести акты глав государств. Сфера их правового регулирования может быть разнообразной – это и акты, регулирующие направления реформирования государственной службы, определяющие отдельные вопросы правового статуса государственных служащих: оплату труда, использование кадровых процедур, социальных и иных гарантий и ряд других.
В отличие от России в отдельных странах СНГ мероприятия по осуществлению государственного реформирования учреждаются как нормативными, так и политический актами высшего должностного лица государства. К примеру, Директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата». В Директиве закреплен комплекс мер по устранению формализма, предвзятого нетактичного поведения, грубости и неуважения к гражданам Республики Беларусь, среди которых такие как проведение проверок подобных случаев бюрократизма и привлечение виновных к ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности при подтверждении соответствующих фактов. Отдельные меры, предусмотренные в Директиве, могут быть использованы при совершенствовании законодательства Российской Федерации.
Так же, как и в Российской Федерации, в государствах – участниках СНГ проводится административная реформа с целью модернизации системы государственного управления. Среди мероприятий реформы: совершенствование системы органов исполнительной власти, разработка законодательных актов об административных процедурах, выработка комплекса мер по противодействию коррупции.
В частности административная реформа направлена на:
– обеспечение соответствия норм национального законодательства общепризнанным нормам и принципам международного права;
– совершенствование форм и методов деятельности органов государственной власти (развитие законодательства об административных процедурах);
– обеспечение законности в деятельности органов государственной власти и государственных служащих (антикоррупционное законодательство);
– совершенствование имиджа государственного служащего, усиление ответственности за добросовестное исполнение служебных обязанностей (кодексы чести служащих, регулирование требований к служебному поведению).
В ряде государств – участников СНГ законодательство о государственной службе развивается опережающими темпами по сравнению с Россией и в большей степени обеспечивает реализацию принципов государственной службы, заложенных в международно-правовых актах СНГ.
В отличие от Российской Федерации, где орган управления государственной службой до настоящего времени не создан, государства – участники СНГ в процессе осуществления административной реформы подобные органы сформировали достаточно давно. Так, в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 18 сентября 1998 г. «О мерах по дальнейшей оптимизации системы государственных органов Республики Казахстан», было образовано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, создание которого послужило предпосылкой для проведения единой кадровой политики и организации государственной службы в масштабе Республики. Для проведения единой государственной политики и функционального управления государственной службой в Украине было образовано Главное управление государственной службы при Кабинете Министров Украины.
В рамках существующей в России функциональной специализации органов исполнительной власти наиболее оптимальной организационно-правовой формой органа управления государственной службой является федеральная служба, руководство деятельностью которой должен осуществлять Президент Российской Федерации.
В рамках проводимой в странах СНГ антикоррупционной политики были разработаны правовые акты, регулирующие правила служебной этики. В Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан (Правилах служебной этики государственных служащих), утвержденный Указом Президента Республики от 3 мая 2005 г. № 1567, в отличие от общих принципов служебного поведения, установленных в Российской Федерации, включены положения, регулирующие отношения, возникающие на государственной службе, выходящие за рамки чисто правовых и носящие в большей степени морально-этический характер. В то же время, будучи закрепленными данным нормативным актом, они получили юридическую силу. Соблюдение этих норм является служебным долгом государственных служащих. За нарушение требований, предусмотренных Кодексом, государственные служащие в соответствии с законодательством могут привлекаться к ответственности. Кроме того, коллектив государственного органа по решению его руководителя может рассматривать факт несоблюдения государственным служащим Кодекса и выносить общественное порицание. Таким образом, обеспечивается взаимосвязь моральных и правовых норм, и используются не только юридические санкции, но и меры общественного воздействия.
Если говорить конкретно об институте государственных служащих в странах СНГ, то и здесь имеются принципиальные различия.
Наряду с общими подходами, например, Закон Украины «О государственной службе» не дает развернутого понятия государственных гражданских служащих, констатируя, что к ним относятся лица, которые занимают должности в государственных органах и их аппарате и имеют соответствующие служебные полномочия. Приведенное понятие сужает круг лиц, которые относятся к государственным гражданским служащим.
Более того, в современной юридической доктрине существуют самые разнообразные критерии классификации государственных служащих. При этом российские ученые исходят, прежде всего, из классификации самой государственной службы, выделяя такие критерии классификации служащих, как: их системная, видовая принадлежность, виды органов, в которых осуществляется прохождение службы, категории и группы должностей служащих, способ поступления на государственную службу и др.
В Украине в теории административного права и практике государственного управления наиболее распространенной является классификация государственных служащих на виды в зависимости от компетенции и властных полномочий, которые закрепляются как в законодательных актах, так и в других правовых документах − положениях, уставах, решениях и т.п. По таким критериям выделяют: вспомогательный (технический) персонал, специалистов, должностных лиц и представителей административной власти.
С внедрением в Казахстане новой модели государственной службы произошло законодательное разделение государственных должностей на политические и административные (карьерные). Указанная классификация должностей государственных служащих установлена в статье 7 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-I «О государственной службе».
Необходимость такого разделения должностей государственных служащих во многом было обусловлена недостатками прежней патронаж-ной системы государственной службы: отбора в нее и дальнейшего про-движения, исходя из принципов личной преданности, незаинтересованности государственных служащих в повышении своего профессионального уровня, их низкой социальной защищенностью, высоким уровнем коррупции в государственном аппарате, отсутствия постоянного притока свежих управленческих кадров.
В Российской Федерации правовой статус государственных служащих регулируется многими федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, а также подзаконными правовыми актами. В иных странах СНГ правовое положение государственных служащих установлено, как правило, в отдельной главе закона о государственной службе и конкретизировано в актах высшего должностного лица государства. Например, глава 5 «Правовое положение государственных служащих аппарата» Закона Республики Армения от 26 декабря 2002 г. № ЗР-472 «О государственной службе в аппарате Национального Собрания Республики Армения», глава 2 «Правовое положение государственного служащего» Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» и др.
Среди широкого спектра основных прав государственных служащих следует выделить право на уважение личного достоинства, право на социальную и правовую защиту, право на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного исполнения служебных обязанностей, право принимать решения в пределах своих полномочий и др. Как правило, в законах о государственной службе отдельных стран – участников СНГ перечень прав государственных служащих является от-крытым и может быть расширен в нормативных правовых актах, издаваемых высшими органами государственной власти.
Законодатель в большинстве стран СНГ устанавливает, что конкретные обязанности и права государственных служащих должны определяться на основе типовых квалификационных характеристик и отображаться в должностных положениях и инструкциях, утверждаемых руководителями соответствующих государственных органов в пределах закона и их компетенции.
Элементами правового статуса государственных служащих стран СНГ являются ограничения и запреты, а также государственные гарантии, которые выступают своего рода компенсацией служащим за установленные ограничения их деятельности.
Государство, устанавливая ограничения для государственных служащих, руководствуется осознанием того, что его политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого члена общества, признание и уважение прав человека, что является гарантией благополучия и безопасности самого государства.
Как отмечают украинские специалисты, предоставляя всем гражданам Украины равное право доступа на государственную службу, законодатель вместе с тем устанавливает круг ограничений, которые связаны с приемом на государственную службу и прохождением государственной службы.
Ограничения, связанные с приемом на государственную службу, являются традиционными – признание лица в установленном порядке недееспособным, наличие судимости, которая несовместима с занятием должности, непосредственная подчиненность или подотчетность лицам, которые являются близкими родственниками или свояками. Законами Украины для некоторых категорий государственных служащих могут устанавливаться и другие ограничения, связанные с приемом на государственную службу.
Помимо общих ограничений, закрепленных в законах о государственной службе, установлены специальные ограничения относительно государственных служащих и других лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, которые направлены на предупреждение коррупции. Данные ограничения закреплены в нормах антикоррупционного законодательства. К примеру, в статье 5 Закона Украины «О борьбе с коррупцией» установлено, что государственные служащие не имеют права: способствовать, используя свое служебное положение, физическим и юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской деятельности, а также в получении субсидий, субвенций, дотаций, кредитов или льгот с целью не-законного получения за это материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ; заниматься предпринимательской деятельностью непосредственно либо через посредников или подставных лица, быть поверенными третьих лиц в делах государственного органа, в котором они работают, а также выполнять работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской, творческой деятельности и др.).
Исходя из существующей в странах – участниках СНГ законодатель-ной классификации гарантий, следует подчеркнуть, что важной особенностью государственных гарантий в Российской Федерации является их под-разделение на основные и дополнительные. В иных странах СНГ установлены иные критерии классификации гарантий.
Одним из способов обеспечения законности на государственной службе является установление мер юридической ответственности за ее нарушение, а также обеспечение неотвратимого привлечения к ответственности государственных служащих, нарушающих законодательство о государственной службе и иные нормативные правовые акты.
Проводимая сегодня в нашей стране реформа государственной службы предполагает активный научный поиск новых и научно обоснованное совершенствование уже известных средств управления поведением государственных служащих. К числу традиционных правовых средств, использование которых направлено на повышение эффективности управления государственной службой, относится дисциплинарная ответственность.
Дисциплинарная ответственность есть применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновные на-рушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке.
Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок. Дисциплинарная ответственность заключается в наложении на государственных служащих, совершивших должностные (дисциплинарные) проступки, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации.
В статье 56 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь», как и в большинстве законодательных актов о государственной службе стран СНГ, установлены основания ответственности государственного служащего.
Помимо оснований дисциплинарной ответственности в законодательстве государств – участников СНГ предусмотрены меры дисциплинарного взыскания. Но они являются довольно-таки однотипными и включают следующие санкции: замечание; выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в классе государственного служащего на определенный срок; увольнение с занимаемой должности.
Стоит обратить внимание и на то, что в отдельных государствах СНГ действуют специальные правила процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений и правонарушений, создающих условия для коррупции (в Казахстане, к при-меру, установлены более длительные сроки наложения дисциплинарных взысканий – не позднее трех месяцев со дня обнаружения проступка и не позднее одного года со дня совершения проступка).
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что опыт стран СНГ по модернизации института государственной службы должен быть учтен при административной модернизации системы государственного управления в России. Речь не идет о «слепом» копировании зарубежных новшеств, по-скольку Российская Федерация имеет свой собственный путь развития, в том числе и в управленческой сфере. Однако на некоторые аспекты, как видится, все же стоило бы обратить внимание действующей власти.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (52) 2012
