СУХОВА ЕленаАлександровна
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии

В условиях современного мирового кризиса роль зе­мельных ресурсов существенно повышается, в связи с чем устойчивое развитие экономики и социальной сферы Рос­сийской Федерации могут быть обеспечены только при реализации эффективной государственной политики по управлению земельным фондом. Вместе с тем земельно-ре­сурсный потенциал России имеет выраженную тенденцию к снижению. Как отметил на заседании Президиума Государ­ственного Совета «О повышении эффективности управле­ния земельными ресурсами в интересах граждан и юриди­ческих лиц» 9 октября 2012 г. Президент России В. В. Путин: «Земельный потенциал всё ещё реализуется малоэффектив­но. Эта сфера поддаётся реформированию крайне-крайне медленно, с очень большим трудом. Только в последние шесть-семь лет ситуация стала постепенно меняться. ... Се­годня земля в нашей стране крайне востребована, с каждым годом растёт готовность граждан приобретать её, строить на ней дома, вести бизнес. Но конкретные люди, физиче­ские лица, компании постоянно сталкиваются с необосно­ванным бюрократизмом». Проблема усугубляется также повсеместной деградацией земель, которая наносит огром­ный ущерб экологической безопасности России. По данным Проекта «Стратегия экологической безопасности Россий­ской Федерации на период до 2025 года» Минприроды Рос­сии общая площадь земель, находящихся в хозяйственном обороте, в том числе земель сельскохозяйственного назна­чения, загрязненных органическими и неорганическими веществами, составляет в Российской Федерации около 75 млн. гектаров, включая 60 млн. гектаров - за счет выбросов и сбросов загрязняющих веществ, размещения твердых ком­мунальных отходов, отходов предприятий горнодобываю­щей, металлургической, нефтехимической, нефтеперераба­тывающей и иных отраслей промышленности. По данным аэрокосмических съемок, ареалы загрязняющих веществ не­посредственно вокруг промышленных комплексов России охватывают территорию в 18 млн. гектаров. Значительно за­грязнены территории базирования частей армии, авиации и флота, занимающих в стране площади около 13 млн. гек­таров. Наиолее распространенными загрязнителями почв и земель на объектах Вооруженных Сил являются горюче­смазочные материалы. Очистке от них подлежит более 50 тыс. гектаров земель².

Таким образом, деятельность по управлению организа­цией использования земельных ресурсов весьма специфична ввиду того, что все отношения в данной сфере строятся во­круг особого природного ресурса - земли, обладающей от­личительными свойствами, поскольку она одновременно вы­ступает в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, операционного базиса для развития рыночной ин­фраструктуры, недвижимого имущества, объекта права соб­ственности и иных вещных прав. При этом, несмотря на свою многогранную сущность, земля в первую очередь должна вос­приниматься как часть природы, поэтому одним из основных принципов земельного законодательства является принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окру­жающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве не­движимого имущества (ст.1 Земельного кодекса РФ). Приори­тет охраны земли основывается на ее невосполнимости, часто невозможности ее восстановления при нерациональном ис­пользовании. Поэтому осуществлять управление земельным фондом следует так, чтобы с минимальными затратами полу­чать наибольший эффект от их хозяйственной эксплуатации, не нанося при этом им экологического вреда. Достижение же данных целей должно осуществляется путем формирования и реализации долговременной государственной политики, на­правленной на обеспечение экономической и экологической безопасности земельных отношений.

Основополагающим документом, определяющим го­сударственную стратегию в сфере использования и охраны земель, в настоящее время является распоряжение Прави­тельства от 3 марта 2012 г. № 297-р, утвердившее Основы го­сударственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы (в ред. распоряже­ния Правительства РФ от 28.08.2014 № 1652-р)³. Данным актом предусматривается, что государственная политика в очерчен­ной области направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объ­ектах природного мира, используемых в качестве основы жиз­ни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недви­жимом имуществе с особым правовым режимом. Основными же задачами провозглашены: создание условий для организа­ции рационального и эффективного использования и оборота земельных участков, а также обеспечение охраны земель, со­хранение и повышение их качественного состояния. В данном документе также определены основные направления государ­ственной политики по управлению земельным фондом, кото­рые и хотелось бы проанализировать в настоящей статье.

Главная новация, закрепленная в Основах государствен­ной политики, - отказ от традиционного деления земель на ка­тегории. Как известно, одним из основных принципов земель­ного законодательства, закрепленных в подпункте 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, является деление земель по целевому назначению на категории, соглас­но которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешен­ного использования в соответствии с зонированием террито­рий и требованиями законодательства. Вместе с тем право­применительная практика показывает, что деление земель на категории как основание определения их правового режима имеет ряд недостатков. Во-первых, для изменения разрешен­ного использования земельного участка в настоящее время в большинстве случаев необходимо принятие соответствующи­ми органами власти двух решений: об изменении категории земельного участка и об изменении его разрешенного исполь­зования. При этом различаются не только порядок и основа­ния для изменения категории и разрешенного использования земельного участка, но и органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на приня­тие таких решений. На практике это создает затруднения для правообладателей земельных участков. Во-вторых, границы деления земель на категории в соответствующих документах, как правило, не определяются. В таких случаях возникает не­определенность в отношении принадлежности конкретного земельного участка к той или иной категории, что зачастую порождает необходимость дополнительных решений об от­несении земельных участков к определенной категории и мо­жет приводить к злоупотреблениям со стороны должностных лиц и увеличению рисков на рынке недвижимости. Данное обстоятельство также делает затруднительным присвоение категории земель земельному участку, образуемому из зе­мель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, поскольку в государственном кадастре недви­жимости учет земель как объекта недвижимости не ведется, в связи с чем отсутствует ясность в вопросе, к какой категории земель должен быть отнесен вновь образованный земельный участок.

Акцентируя внимание на данной проблеме Президент РФ В. В. Путин отмечал, что действующая система устарела, в связи с чем необходимо создать прозрачную и удобную для бизнеса и граждан модель использования земли. Должно быть чёткое понимание того, где и что можно строить, какие есть ограничения по использованию того или иного участка, нуж­но предусмотреть институты, которые обеспечат защиту осо­бо ценных и заповедных земель, а также сельхозугодий.

Во исполнение данной цели Правительством РФ внесен на рассмотрение в Государственную думу РФ законопроект « О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Феде­рации и отдельные законодательные акты Российской Федера­ции в части перехода от деления земель на категории к тер­риториальному зонированию», который в настоящее время подготовлен ко второму чтению. Основной его целью является - создание условий для единообразного порядка установле­ния разрешенного использования земельных участков, разви­тие системы планирования территорий, упрощение системы управления земельными ресурсами и строительным комплек­сом. Что касается земель сельскохозяйственного назначения, законопроектом предлагается существенно усилить защиту таких земель от застройки как важного стратегического ре­сурса, обеспечивающего продовольственную безопасность го­сударства⁶. Однако как справедливо отмечает Н.Г. Нарышева, устранение барьеров в процедуре изменения правового режи­ма земель лесного фонда и земель сельскохозяйственного на­значения - не столько вопрос правовой конструкции, сколько вопрос политической воли, основанной на определении при­оритетов разнородных интересов. С одной стороны, государ­ство заинтересовано в сохранении лесов и земель, используе­мых как средство производства в сельском хозяйстве, с другой стороны, застройщик заинтересован в снижении расходов и продолжительности подготовительных мероприятий, пред­шествующих застройке земельного участка.

Таким образом, остается обоснованным опасение, что ликвидация института целевого назначения земель может привести к облегчению получения разрешения на застройку сельскохозяйственных угодий и земель, занятых природны­ми экосистемами. На это, в частности, обращено внимание Общественной палатой, которая в своем заключении указала, что предлагаемое законопроектом регулирование не в полной мере учитывает риск потери сельскохозяйственных земель, в том числе особое ценных, на территориях, прилегающих к крупным городам РФ, в так называемом «желтом поясе». Со­гласно переходным положениям законопроекта, до установ­ления сельскохозяйственных регламентов изменение видов разрешенного использования земельных участков, располо­женных в границах зон земель сельскохозяйственного не до­пускается. Однако такой порядок не распространяется на сель­скохозяйственные земли включенные в границы населенных пунктов или городов по результатом градостроительного пла­нирования (категория перечисленных земель изменена с зе­мель сельскохозяйственного назначения на земли населенных пунктов, однако сохранилось требование по соблюдению вида разрешенного использования исключительно «для сельскохо­зяйственного использования». Закрепление же возможности свободного изменения вида разрешенного использования земель «желтого пояса» создаст риски взвинчивания и обру­шения цен на земли под застрой, вследствие чего «бывшие» сельскохозяйственные земли станут объектом спекуляций, что непосредственно представляет опасность для социально-эко­номического положения страны.

Совершенствование порядка определения правового ре­жима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории предусматривалось в Основах в том числе посредством создания классификатора видов разрешен­ного использования земельных участков. В силу абз. 3 п. 2 ст. 7 ЗК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержден­ным федеральным органом исполнительной власти, осущест­вляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Однако до конца 2014 года классификатор видов разрешенного использования земельных участков не был ут­вержден и органы местного самоуправления определяли их произвольно. В связи с этим, судами неоднократно подчер­кивалось, что «правовая основа для однозначного наименова­ния видов разрешенного использования земельных участков в законодательстве отсутствует». Законодательным актом решившим данную проблему стал Приказ Минэкономразви­тия России от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении клас­сификатора видов разрешенного использования земельных участков» (в ред. от 30.09.2015 № 709). Данный классификатор подразделяет все земельные участки на 13 групп и устанав­ливает различные виды их разрешенного использования, на­звания которых теперь стали единообразными. На основании классификатора определяются виды разрешенного использо­вания земельных участков, установленные после вступления Приказа в силу (п. 2 Приказа). Как справедливо отмечается в юридической литературе, если ранее местные власти в пра­вилах землепользования и застройки, в проектах планировки территории, а также в муниципальных правовых актах про­извольно своими решениями определяли конкретный вид разрешенного использования земельного участка, то теперь после вступления в силу федерального классификатора они обязаны соблюдать федеральные правила определения видов разрешенного использования, установленных данным классификатором.

Следующим основным направлением государственной политики по управлению земельным фондом в Основах на­звано совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям в том числе:

-     предоставление земельных участков на торгах, проводи­мых в общем порядке в виде открытых аукционов;

-      установление перечня случаев льготного предоставле­ния земельных участков (без торгов, по льготной цене или бес­платно и др.), в том числе с учетом необходимости поддержки развития отраслей экономики, социальной поддержки насе­ления, включая повышение уровня жизни сельского населе­ния и коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также обеспече­ния обороны и безопасности государства, сохранения приро­ды и объектов культурного наследия;

-     совершенствование порядка передачи земельных участ­ков с одного уровня публичной власти на другой в целях раци­онального управления землями, в том числе муниципальным образованиям для обеспечения их развития.

Следует отметить, что нормативное правовое регули­рование порядка предоставления земельных участков из земель, находящихся в публичной собственности, долгое время было наиболее противоречиво и имело множество пробелов, создающих условия для злоупотреблений со стороны органов государственной власти и местного само­управления. Наиболее типичными нарушениями земель­ного законодательства в данной сфере являлись: предостав­ление земельных участков с нарушением установленного законом порядка; неправомерное распоряжение земельны­ми участками, находящимися в публичной собственности; превышение компетенции при принятии органами власти решений о предоставлении земельных участков; наруше­ние сроков рассмотрения заявлений о предоставлении зе­мельных участков и др. При этом, сложившаяся ситуация предопределялась следующими негативными факторами: отсутствие в законодательстве условий открытости и про­зрачности процедур предоставления земельных участков из земель публичной собственности; административное усмо­трение при принятии решений; несколько возможных ва­риантов принятия решений без точного определения усло­вий такого принятия и др.

Основным законодательным актом в сфере совершенство­вания порядка предоставления земельных участков гражда­нам и организациям стал вступивший в силу 1 марта 2015 года Федеральный закон № 171-ФЗ от 23 июня 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Феде­рации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 171-ФЗ). Следует подчеркнуть, что нововведения данного закона многие эксперты назвали крупнейшей реформой в сфере земельных отношений за последние 14 лет. В пояснительной записке к законопроек­ту, впоследствии ставшему Законом № 171-ФЗ, было указа­но, что его принятие позволит устранить многочисленные пробелы и противоречия законодательства, создать необхо­димые условия для эффективной работы органов государ­ственной власти и местного самоуправления, исключить из­лишние административные барьеры при взаимодействии с лицами, заинтересованными в предоставлении земельных участков.

Самые значительные изменения, внесенные в Земельный кодекс РФ, касаются порядка предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в го­сударственной или муниципальной собственности, устранив­шие правовую неопределенность по большинству вопросов. Сам институт сгруппирован в отдельную главу V.1 «Предостав­ление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности». В частности, определены особенности приобретения указанными лицами земельных участков на торгах и без проведения торгов, а также за плату и бесплатно.

Важнейшими нововведениями в сфере предоставления земельных участков можно признать следующие:

-      исключение конкурса как формы проведения торгов в отношении земельных участков, находящихся в государствен­ной или муниципальной собственности;

-     отказ от дифференциации порядка предоставления земельных участков в зависимости от наличия или отсутствия целей их застройки;

-      детальное регулирование проведения аукциона по продаже земельных участков, находящихся в публичной соб­ственности, аукциона на право заключения договоров аренды таких земельных участков, а также предоставления земельных участков без проведения торгов;

-     закрепление возможности проведения аукциона по предоставлению земельного участка в электронной форме (ст. 39.13 ЗК РФ);

-     запрет предоставления земельных участков для строи­тельства из публичных земель в собственность (п. 2 ст. 39.1 ЗК РФ), только на праве аренды (п. 7 ст. 39.11 ЗК РФ);

-     возможность при отсутствии заявлений иных граждан по выбору заинтересованного лица приобрести без торгов зе­мельный участок в собственность или в аренду;

-     введение института реестра недобросовестных участни­ков аукциона (п. п. 27 - 29 ст. 39.12 ЗК) и др.

Достоинством внесенных изменений является и установ­ление на уровне федерального закона понятной и прозрачной процедуры определения стоимости земельного участка, пред­назначенного для продажи или передачи в аренду, согласно которой начальная стоимость земельного участка или годовой арендной платы привязана к оценочной или кадастровой сто­имости.

Совершенствование льготного предоставления земель­ных участков юридическим и физическим лицам также нашло свою реализацию. Во-первых, с 1 марта 20015 года случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность бесплатно перечислены в ст.39.5 Земельного кодекса РФ. Так, к новым случаям предоставления гражда­нам земельных участков относятся, например, по истечении 5 лет со дня предоставления гражданину земельного участка в безвозмездное пользование на срок не более чем шесть лет для ведения личного подсобного хозяйства или осуществле­ния крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельно­сти; по истечении 5лет со дня предоставления гражданину земельного участка в безвозмездное пользование для инди­видуального жилищного строительства или ведения лично­го подсобного хозяйства в муниципальных образованиях на срок не более чем шесть лет при условии, что гражданин использовал земельный участок в указанный период в со­ответствии с установленным разрешенным использованием и работал по основному месту работы в муниципальном образовании и по установленной законом специальности). Это направлено на стимулирование переселения трудовых мигрантов в малонаселенные регионы. При этом предостав­ление земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно осуществляется однократно и только по одному из указанных оснований (п.1 ст.39.19 ЗК РФ).

Порядок предоставления гражданам земельных участ­ков в собственность бесплатно устанавливается законами субъектов Российской Федерации, что связано с необходимо­стью учета социальной, демографической ситуации, склады­вающейся в конкретном регионе. Например, на территории Саратовской области действует Закон Саратовской обла­сти от 30 сентября 2014 г. № 119-ЗСО (ред. от 30.09.2015) «О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно земельных участков, находящих­ся в государственной или муниципальной собственности». В случае отсутствия закона субъекта РФ по этому поводу, пре­доставление земельных участков указанным гражданам осу­ществляется в порядке, установленном статьями 39.14 - 39.17 Земельного кодекса РФ.

Во-вторых, 2 мая 2016 года вступил в силу Федеральный закон от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предостав­ления гражданам земельных участков, находящихся в госу­дарственной или муниципальной собственности и располо­женных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос­сийской Федерации»¹², который закрепил принципиально новую модель предоставления земельных участков в целях решения вопросов привлечения граждан на постоянное ме­сто жительства на территорию Дальневосточного федераль­ного округа, снижение оттока местного населения, а также ускорение социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа. Появление данного Федерального за­кона можно охарактеризовать как явление однозначно поло­жительное, показывающее серьезное отношение руководства страны к проблемам миграционного оттока из Дальнего Восто­ка. Согласно данному Закону, гражданин вправе однократно получить в безвозмездное пользование участок площадью до 1 га на 5 лет в упрощенном порядке для ведения любой не за­прещенной законом деятельности. По истечении указанного срока и при соблюдении определенных условий данный уча­сток можно будет оформить в собственность (за плату или бес­платно) либо в аренду. Несомненным достоинством Закона яв­ляется положение и о том, что в случае если с двадцатью или более гражданами заключены договоры безвозмездного поль­зования земельными участками, которые являются смежными и (или) компактно расположенными и находятся в границах населенного пункта или на расстоянии не более двадцати ки­лометров от населенного пункта, органы государственной вла­сти, органы местного самоуправления оказывают содействие обустройству территории, в границах которой расположены такие земельные участки, посредством строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур. Реализация закрепленной льготной модели предоставления земельных участков должна стать эффективным стимулом для развития Дальневосточного региона.

Существенные изменения были внесены также в режим использования земельных участков, находящихся в государ­ственной или муниципальной собственности, и переданных в аренду. Максимальным сроком предоставления в аренду публичных земель для строительства, реконструкции зданий, сооружений по общему правилу теперь признается 10 лет. Кроме того, исключено преимущественное право арендато­ра публичного участка на заключение на новый срок догово­ра аренды такого земельного участка без проведения торгов (п. 15 ст. 39.8 ЗК РФ). Наконец, установлен запрет на внесение изменений в заключенный по результатам аукциона договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в части изменения видов разрешенного использования такого земельного участка (п. 17 ст. 39.8 ЗК РФ). Эти новеллы свидетельствуют о более жестком подходе законодателя к арендатору публичного участка с 1 марта 2015 года: если он оказывается неспособным построить объект недвижимости, в указанный в договоре аренды срок, то он не вправе изменить вид разрешенного использования участка и уступить право аренды иному лицу.

Отдельно регулируются отношения в области установле­ния сервитутов, перераспределения земель, передачи земель­ных участков, находящихся в федеральной собственности, в му­ниципальную собственность или в собственность субъектов РФ.

Таким образом, совершенствованию порядка предостав­ления земельных участков гражданам и организациям в по­следнее время было уделено самое пристальное внимание и проделана значительная работа по реализации данного направления государственной земельной политики в целях

12   СЗ РФ. 2016. № 18. Ст. 2495.

создания условий для вовлечения земельных участков в хозяй­ственный оборот и обеспечения их наиболее эффективного использования.

К основному направлению государственной земельной политики в Основах также отнесено совершенствование по­рядка образования земельных участков, в том числе:

установление единого документа, составляемого для це­лей образования земельных участков, а также требований к его содержанию, разработке, согласованию и утверждению, в том числе в электронном виде;

обеспечение условий для одновременного осуществления кадастрового учета и регистрации прав на образуемые земель­ные участки, в том числе принадлежащие нескольким лицам;

установление порядка образования земельных участков с целью устранения недостатков, препятствующих рациональ­ному использованию и охране земель (вклинивание, вкрапли- вание, изломанность границ, чересполосица, невозможность размещения объектов недвижимости).

Следует отметить, что в 2015 году определение земельно­го участка и требований к его образованию вновь претерпе­ли существенные изменения. Первоначально, в пункте 2 ст.6 ЗК РФ (в редакции действующей до 24.10.2008 г.) земельный участок определялся как объект земельных отношений в виде части поверхности земли (включая почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Однако названное определение земельного участка без отсыл­ки к актам, регламентирующим порядок описания и удосто­верения его границ, требовало раскрытия способов индивиду­ализации земельного участка. Ситуация осложнялась и тем, что федеральное законодательство предусматривало несколь­ко процедур описания границ земельного участка, не устанав­ливая порядке их удостоверения.

В целях разрешения обозначенных проблем в Земельный кодекс РФ была включена глава I.1. «Земельные участки» (нача­ло действия - 24 октября 2008 г.), которая закрепила новое по­нятие земельного участка, а также урегулировала вопросы его раздела, выдела, объединения и перераспределения. При этом п.2 ст.6 Земельного кодекса был признан утратившим силу. Земельный участок с позиции статьи 11.1 ЗК РФ определялся как часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Из приведенного определения следовало, что земельный участок представляет собой конкретно определенную вещь, характеризующуюся та­кими признаками как границы и местоположение. Отличие данной дефиниции от предыдущей заключалось в том, что если ранее требовалось описание и удостоверение границ зе­мельного участка, то теперь было достаточно их определения в установленном порядке.

Наконец, с 1 марта 2015 года в Земельном кодексе РФ был вновь изменен подход к понятию земельного участка. Новое определение теперь содержится в п.3 ст.6, согласно которому земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю явля­ется недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Однако и данная дефиниция уже вызывает много вопросов и критических замечаний. Признание земельного участка не­движимым имуществом вряд ли можно признать новеллой, поскольку это следует из п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса РФ и в правоприменительной практике не подвергалось со­мнению. Поэтому, принципиально новым в данном опреде­лении можно признать лишь то, что границы как основной признак земельного участка более не упоминаются. Однако неопределенность новой дефиниции в связи с этим связыва­ется с отсутствием перечисления в ней характеристик, позво­ляющих индивидуализировать земельный участок. Остается предположить, что законодатель имел ввиду сведения об уни­кальных характеристиках объекта недвижимости, к которым отнесены кадастровый номер и дата внесения данного када­стрового номера в государственный кадастр недвижимости, описание местоположения границ объекта недвижимости в объеме сведений, определенных порядком ведения государ­ственного кадастра недвижимости и площадь, определенную с учетом установленных требований (п. 1 ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»(ред. от 30.12.2015). Однако поскольку поми­мо уникальных в кадастровые документы вносятся хотя и име­нуемые дополнительными, но не менее важные для уяснения правового режима земельного участка сведения, в том числе о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, рас­положенных в пределах земельного участка; категория земель, к которой отнесен земельный участок; разрешенное использо­вание (ст. 7) в научной литературе возник обоснованный во­прос, должны ли быть известны об участке все перечисленные сведения, с тем чтобы он в полной мере мог считаться инди­видуально-определенной вещью, или для этого достаточно каких-то отдельных пунктов из перечня.

Д. Железнов также справедливо обращает внимание на то, что анализируемая дефиниция описывает земельный уча­сток исключительно в качестве объекта права собственности и как недвижимую вещь. При этом остаются неохваченными его природные особенности как объекта земельных отношений (например, наличие на нем почвенного слоя, водных объектов, растений), что едва ли может быть поддержано с учетом спец­ифики указанных отношений.

При образовании земельных участков существенным до­кументом признан проект межевания территории. Новым же способом индивидуализации земельного участка, примени­мым только к землям, находящимся в государственной или муниципальной собственности, является схема расположения земельного участка, которая согласно ст. 11.10 Земельного ко­декса РФ представляет собой изображение границ образуемо­го земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории.

Следует отметить, что очередной шаг на пути совершен­ствования порядка образования земельных участков связы­вается с вступлением 1 января 2017 года в силу Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной ре­гистрации недвижимости», который существенно изменит сферу государственного кадастрового учета земельных участ­ков и регистрации прав на них. Законом предусматривается введение единой учетно-регистрационной процедуры в отно­шении объектов недвижимости (исключение необходимости подачи отдельного заявления о кадастровом учете объекта не­движимости для последующей государственной регистрации права), ведение Единого государственного реестра недвижи­мости (ЕГРН) исключительно в электронной форме, а также сокращение сроков государственного кадастрового учета и го­сударственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Данные изменения должны упростить действу­ющий порядок действий по постановке на учет и регистрации сделок с земельными участками, сведя к минимуму бумажный документооборот и длительные сроки ожидания.

Помимо совершенствования оборота и рационально­го использования земельных участков, законодателем также уделено значительное внимание совершенствованию государ­ственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, обеспечивающих с позиции экологической без­опасности функционирование рыночных механизмов в сфере земельных отношений.

Так, с 1 марта 2015 г. в Земельном кодексе РФ были уста­новлены пределы действия и компетенция должностных лиц, осуществляющих государственный земельный надзор, введе­ны дополнительные статьи, регламентирующие проведение проверок соблюдения требований земельного законодатель­ства (ст. 71.1) и административное обследование объектов зе­мельных отношений (ст. 71.2); Постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 было утверждено новое Положение о го­сударственном земельном надзоре, действующее в настоящее время в ред. от 12.03.2016г.

Помимо государственного земельного надзора в сфере за­щиты и укрепления земельного правопорядка важную роль также играет муниципальный земельный контроль. В то же время большинство правоприменителей указывают на его низкую эффективность в большинстве муниципальных об­разований. Как справедливо отмечает Н.М. Заславская, осущест­вление муниципального земельного контроля предусмотрено действующим земельным законодательством, но его юридиче­ское значение практически сведено к нулю.

Причинами низких показателей муниципального зе­мельного контроля является недостаток кадрового, матери­ально-технического обеспечения, отсутствие четкого разгра­ничения полномочий органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Проблемы осложняются и тем, что федеральным земельным законодатель­ством возможность привлечения к ответственности органами муниципального земельного контроля не предусмотрена, что приводит к снижению заинтересованности в осуществлении их полномочий. В целях устранения данной проблемы с 1 мар­та 2015 года по-новому решен вопрос взаимодействия органов муниципального земельного контроля в случае выявления ими в ходе проведения проверки нарушений требований зе­мельного законодательства, за которое законодательством Рос­сийской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, с органами государственного земельного над­зора. Так, в срок не позднее 5 рабочих дней со дня поступления от органа муниципального земельного контроля копии акта проверки орган государственного земельного надзора обязан в пределах своей компетенции рассмотреть указанную копию акта, принять решение о возбуждении дела об администра­тивном правонарушении либо об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить в течение 3 рабочих дней со дня принятия решения копию приня­того решения в орган муниципального земельного контроля.

Кроме того, было уделено значительное внимание со­вершенствованию института ответственности. Так, Феде­ральным законом от 08.03.2015 N 46-ФЗ «О внесении измене­ний в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» были ужесточены меры административ­ной ответственности за нарушение земельного законодатель­ства. В частности, в сфере государственного земельного над­зора ст. 19.5 КоАП РФ была дополнена частью 25 , согласно которой невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный зе­мельный надзор, в том числе в отношении земель сельскохо­зяйственного назначения, или их территориальных органов об устранении нарушений земельного законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в разме­ре от 10 000 до 20 000 рублей; на должностных лиц - от 30 000 до 50 000 рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от 100 000 до 200 000 рублей и частью 26, установившей ответственность за повторное в течение года совершение административного правонарушения, предусмо­тренного частью 25 ст. 19.5 КоАП РФ, в виде административно­го штрафа на граждан в размере от 30 000 до 50 000 рублей; на должностных лиц - от 70 000 до 100 000 рублей или дисквали­фикацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от 200 000 до 300 000 рублей».

Как видим, данные изменения направлены на повыше­ние эффективности государственного земельного надзора посредством достижения цели своевременного устранения выявляемых в процессе проверок нарушений и недопущения их повторного совершения. В тоже время ответственности за невыполнение предписаний органов муниципального земель­ного контроля в законодательстве так и не установлено, что яв­ляется существенным упущением законодателя.

Резюмируя изложенное, следует заключить, что Основы государственной политики использования земельного фон­да Российской Федерации на 2012-2020 годы являются основ­ным документом, обозначающим контуры политики нашего государства сфере организации рационального и эффектив­ного использования и оборота земельных участков, а также обеспечения охраны земель, сохранения и повышения их ка­чественного состояния. Наличие единой государственной зе­мельной политики, облеченной в Основы, придает ей целе­устремленный, планомерный характер, позволяя оценивать ход реализации поставленных целей. Анализ соответствия провозглашенных в ней задач и полученных результатов по­зволяет отметить, что законодателем принимаются активные меры к своевременной реализации всех обозначенных основ­ных направлений. В тоже время современное правовое сопро­вождение земельной политики не исключает потребности в необходимости проведения системного анализа законодатель­ства, практики его применения, и выработки предложений по оптимизации государственного управления земельным фон­дом, дальнейшей регламентации охраны земель, повышения эффективности юридической ответственности за нарушения земельного законодательства.