Рекреационное природопользование: проблемы правового закрепления

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО СТРАН СНГ Самусенко Л. А. В статье рассматриваются вопросы использования природных ресурсов в рекреационных целях в порядке общего и специального пользования. установлено их неполное закрепление, а также отсутствие однозначного толкования рекреационных целей в нормативных правовых актах. на основании проведенного анализа базовых понятий «рекреация» и «рекреационная деятельность», существующих в естественнонаучной литературе и законодательстве зарубежных стран и выработки собственных определений этих терминов обоснован перечень основных рекреационных целей, который предложено единообразно закрепить в законодательных актах природоресурсного законодательства, а также раскрыть перечень потребностей граждан, включив в них и рекреационные, в определении права общего природопользования в Законе республики Беларусь «об охране окружающей среды». Сформулированы другие предложения, направленные на совершенствование законодательства в сфере рекреационного природопользования.

Сохранение благоприятной окружающей среды и раци­ональное использование природных ресурсов для удовлет­ворения потребностей ныне живущих и будущих поколений является высшим приоритетом Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республи­ки Беларусь на период до 2020 года. Важнейшей социаль­но-экономической составляющей устойчивого развития и предметом особого внимания государства является охрана и укрепление здоровья населения. Выделение в названной стра­тегии отдельных составных частей рекреации - физической культуры, массового спорта, туризма свидетельствует о важ­ности этого направления обеспечения экологического благо­получия.

Большое значение для стабилизации и нормализации психического и физического состояния человека, возврата утраченного эмоционального равновесия имеет отдых в при­родной среде. Этим объясняется возросшая потребность на­селения в использовании природных ресурсов в процессе оздоровления, санаторно-курортного лечения, физкультуры, массового спорта, туризма, экскурсий, послужившая причи­ной возникновения нового вида природопользования - рекре­ационного, которое охватило практически всю природную среду.

Принимая во внимание выполнение в процессе рекреа­ционного природопользования трех важных функций: соци­альной - удовлетворение потребностей населения в отдыхе, общении с природной средой; экономической - воспроизвод­ство рабочей силы, создание новых рабочих мест, увеличение поступлений в местный бюджет и повышение уровня жизни местного населения на территориях с интенсивным рекреаци­онным природопользованием; природоохранной - предот­вращение деградации компонентов природной среды и при­родных объектов под влиянием антропогенной деятельности, а также с учетом увеличения масштабов этого вида приро­допользования как важнейшей потребности и нормы жизни людей, появления его новых разновидностей, в том числе с ис­пользованием технических средств, возрастает роль правового регулирования указанных отношений.

Однако в экологическом законодательстве не уделено должного внимания вопросам регламентации использования природных ресурсов в рекреационных целях, не закреплен и сам термин «рекреационное природопользование», хотя дан­ное понятие отражает самостоятельный вид правоотношений и встречается в отдельных программно-плановых документах, впервые появившись в Национальной программе развития туризма в Республике Беларусь на 2001-2005 гг. и женская зимняя парка придется по вкусу тем, кто любит комфортную и, одновременно, стильную одежду для туризма, не сковывающую движений, парка женская зимняя - это современная альтернатива шубе или пальто.

В соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» (далее - Закон «Об ох­ране окружающей среды») природопользование - это хозяйственная и иная деятельность, в процессе которой используются природные ресурсы и оказывается воздействие на окружающую среду.

Учитывая целевой характер природопользования, по ре­креационной цели использования природных ресурсов может быть выделено рекреационное природопользование (или ис­пользование природных ресурсов в рекреационных целях).

Проанализируем закрепление в законодательстве ис­пользования природных ресурсов в названных целях в общем и специальном порядке. Так, в порядке общего пользования Водным кодексом Республики Беларусь (далее - Водный ко­декс) допускается пользование водными объектами для ре­креационных целей (ст. 42); Законом Республики Беларусь «О растительном мире» (далее - Закон «О растительном мире») предусматривается пользование объектами растительного мира в культурно-оздоровительных, туристических, иных ре­креационных и (или) спортивных целях (ст. ст. 40, 44); Зако­ном Республики Беларусь «О животном мире»⁸ (далее - Закон «О животном мире») устанавливается пользование дикими животными в научных, воспитательных и образовательных, а также рекреационных, эстетических и иных целях в процессе осуществления культурной деятельности (ст. 25).

Отметим, что в юридической литературе цель считается признаком специального природопользования; установление ее для общего природопользования признается необоснован­ным в силу невозможности осуществления контроля (в отли­чие от специального права) и несоответствия общей норме ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды», согласно которой общее природопользование осуществляется гражданами для удовлетворения их потребностей. При этом перечень потреб­ностей не раскрывается. В соответствии со словарем русского языка «потребность - надобность, нужда в чем-нибудь, требу­ющая удовлетворения». Поскольку одной из потребностей человека является потребность в отдыхе, можно сделать вывод, что виды общего природопользования, связанные с отдыхом, относятся к рекреационным, и для общего рекреационного природопользования рекреационные цели использования природных ресурсов по характеру соответствуют рекреацион­ным потребностям, поэтому указание целей в данном случае допустимо.

В законодательстве зарубежных стран перечень потреб­ностей получил правовое закрепление. Например, в Законе Украины «Об охране окружающей природной среды» при определении общего природопользования употребляется термин «жизненно необходимые потребности», под которы­ми понимаются эстетические, оздоровительные, рекреацион­ные, материальные и др. (ст. 38). На наш взгляд, ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды» также следует дополнить перечнем потребностей граждан, включающим в том числе рекреационные, что позволит более полно раскрыть содержа­ние общего природопользования.

Лесной кодекс Республики Беларусь (далее - Лесной ко­декс), Кодекс Республики Беларусь о недрах (далее - Кодекс о недрах) и Кодекс Республики Беларусь о земле (далее - Ко­декс о земле) не выделяют общее, в том числе рекреационное, пользование соответствующими природными ресурсами.

В то же время Лесной кодекс содержит норму о пребыва­нии граждан на территории лесного фонда (ст. 42), в соответ­ствии с которой граждане имеют право свободно находиться на территории лесного фонда и бесплатно собирать для удов­летворения собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственное растительное сырье и техническое сырье, древесные соки, мох, лесную подстилку и опавшие листья, участвовать в культур­но-оздоровительных, туристических, иных рекреационных и (или) спортивных мероприятиях, что фактически обозначает общее, в том числе и некоторые виды рекреационного, лесо­пользование, которое целесообразно именовать этим терми­ном, закрепив его в Лесном кодексе. Кроме этого, с целью пол­ного отражения рекреационных целей использования лесных ресурсов данную статью необходимо дополнить нормой об ис­пользовании участков лесного фонда в названных целях.

К рекреационному недропользованию, на наш взгляд, можно отнести использование подземных пространств в экс­курсионных, туристических целях при условии необходимого оборудования этих мест и соответствующей организации та­кого использования. В связи с этим предлагается дополнить Кодекс о недрах нормой об общем рекреационном недро­пользовании, отражающей право граждан в установленном порядке использовать подземные пространства в туристиче­ских, других рекреационных целях, если иное не предусмотре­но законодательными актами Республики Беларусь.

Использование гражданами природных ресурсов в рекре­ационных целях невозможно без осуществления общего зем­лепользования, которое, как мы отметили выше, в земельном законодательстве не закреплено. Вместе с тем, согласно ст. 263 Гражданского кодекса Республики Беларусь граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находя­щихся в собственности Республики Беларусь, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законодательством, а также пройти через уча­сток землепользователя, если он не огорожен либо ясно не обозначено, что вход на участок без разрешения землеполь­зователя не допускается, и это не причиняет ему ущерба или беспокойства.

Анализ данных норм свидетельствует о том, что в них фак­тически закреплено два права: право общего природопользо­вания на землях общего пользования и запаса, находящихся в собственности Республики Беларусь, а также при определен­ных условиях право прохода через земельный участок любой формы собственности. Следовательно, право общего рекреа­ционного природопользования (прогулки, загорание и т. п.) гарантировано только на землях общего пользования и запаса, что нельзя признать достаточным, поскольку оно осуществля­ется и на землях других видов и категорий (например, лесного, водного фонда). Поскольку полное системное регулирование земельных отношений должно обеспечиваться Кодексом о земле, то, на наш взгляд, в указанном акте необходимо закре­пить общее рекреационное землепользование на землях всех категорий и гарантии его осуществления, что уже предлага­лось Т. И. Макаровой применительно к общему землепользо­ванию.

Специальное пользование природными ресурсами в ре­креационных целях закрепляется в большинстве актов приро­доресурсного законодательства. Так, в Законе «О растительном мире» (ст. ст. 41, 44) и Лесном кодексе (ст. 36) предусматри­вается пользование соответственно объектами растительного мира и участками лесного фонда в культурно-оздоровитель­ных, туристических, иных рекреационных и (или) спортивных целях. Заметим, что при этом в оглавлении Лесного кодекса название ст. 62 звучит как пользование участками лесного фон­да в культурно-оздоровительных, туристических, спортивных и иных рекреационных целях. Законом «О животном мире» закрепляется пользование дикими животными в научных, воспитательных и образовательных, а также рекреационных, эстетических и иных целях в процессе осуществления культур­ной деятельности (ст. 26).

Кодекс о земле в состав отдельной категории, выделяемой в соответствии с основным целевым назначением, включает земли рекреационного и оздоровительного назначения (ст. 6).

В Водном кодексе не закреплено использование водных объектов в рекреационных целях (ст. ст. 20, 41) в порядке спе­циального водопользования (ст. 24), однако предусматривае­мая аренда водных объектов (ст. 28) может рассматриваться в качестве такого пользования, поскольку обладает всеми при­знаками специального природопользования, определенными в ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды».

Кодекс о недрах не содержит норм о специальном пользо­вании участками недр в рекреационных целях. Полагаем возможным закрепить организацию использования подземных пространств в экскурсионных, туристических целях в качестве специального рекреационного недропользования и отразить это в Кодексе о недрах.

Анализ приведенных норм показывает, что рекреацион­ные цели использования природных ресурсов не получили правовой регламентации во всех отраслях природоресурсно­го законодательства, в случае их закрепления законодатель не дает однозначной трактовки этих целей. Отсутствует единый подход к выделению тех целей, которые можно объединить понятием «рекреационные», не только в различных норма­тивных правовых актах, но и в пределах одного акта между от­дельными нормами. В одних актах рекреационные цели вклю­чают культурно-оздоровительные, туристические, спортивные и иные, а в других - рассматриваются как самостоятельные наряду с туристическими, оздоровительными, спортивными, лечебными, курортными и иными. В Лесном кодексе, как ука­зывалось, имеется несоответствие в перечислении рекреаци­онных целей в названии ст. 62 в общем оглавлении статей и в названии этой статьи по тексту.

Вышеизложенное свидетельствует о необходимости со­вершенствования законодательства в области понятийного аппарата рекреационного природопользования. Различный смысл, вкладываемый в понятия «рекреационные цели» в законодательстве и «рекреационное природопользование» в практике государственного регулирования, вызывает необхо­димость проведения анализа определений базовых понятий «рекреация» и «рекреационная деятельность».

Рекреация представляет собой совокупность этимологических значений: recreatio (лат.) - восстановление; rekreacja (польск.) - отдых; recreation (франц.) - развлечение, отдых, перемена действия, исключающие трудовую деятельность и характеризующие пространство, связанное с этими действиями (зал, площадь, коридор и т. д.)

В Большой советской энциклопедии рекреация рассматривается как отдых, восстановление сил челове­ка, израсходованных в процессе труда. В свою очередь отдых определяется как состояние покоя или деятельность, восстанавливающие работоспособность; состояние особой деятельности, когда клетка, оставаясь свободной от работы, восстанавливает свой нормальный состав; переключение на другие виды умственной и физической работы.

Более широкое толкование понятие «рекреация» приобрело в научной литературе, где имеет различные интерпретации, анализ которых позволил автору выделить три подхода к их определению. Одни специалисты понятие рекреации рассматривают только с позиции отдыхающего и тогда рекреационная деятельность - это поведение человека, направленное на восстановление и развитие его физических, психических и духовных сил; другие - с позиции органи­зации отдыха - как отрасль непроизводственной сферы, а рекреационную деятельность - как развитие государством, общественными и другими организациями системы мероприятий, целью которых является удовлетворение рекреационных потребностей граждан. Третьи включают в содержание рекреации и рекреационной деятельности как отдых, так и деятельность по организации отдыха.

Кроме того, нет единого мнения у ученых и по поводу места осуществления рекреации - на территории постоян­ного проживания или за ее пределами; определения тер­ритории - специализированная или любая, а также видов рекреации, к которым относят отдых, оздоровление, сана­торно-курортное или санаторное лечение, массовый спорт, физическую культуру, туризм, экскурсии и др.

Такая многозначность терминов «рекреация» и «рекреа­ционная деятельность» затрудняет формулирование их пра­вовых понятий и приводит к различному закреплению этих понятий в законодательстве. В нормативных правовых актах ряда стран СНГ понятие рекреации рассматривается только с позиции отдыхающего, но отличается указываемыми вида­ми рекреации, а понятие рекреационной деятельности - по- разному: либо с позиции отдыхающего, либо с позиции орга­низатора отдыха. Названные термины получили закрепление в различных отраслях законодательства: в Украине - в зако­нодательстве о природно-заповедном фонде, в Республике Казахстан - об особо охраняемых природных территориях, в Республике Таджикистан - о туризме, в Республике Молдова - лесном законодательстве.

В Республике Беларусь правовая природа и содержание рекреации и рекреационной деятельности в нормативных правовых актах не определены. В то же время, закрепляя неко­торые их виды, например туризм, законодатель также исполь­зует различные подходы. Так, в Законе Республики Беларусь «О туризме» туризм определяется как туристическое путе­шествие, а также деятельность по его организации; однако туристическая деятельность рассматривается только как пред­принимательская деятельность по организации путешествия (ст. 1). Отметим, что в первоначальной редакции этого Закона туристическая деятельность определялась как предпринима­тельская и иная деятельность по организации путешествия, а туризм - только как временный выезд граждан.

В общегосударственном классификаторе «Виды экономи­ческой деятельности» рекреационная деятельность отдельно не выделяется и рассредоточена по различным секциям (от­раслям экономики). В то же время в классификаторе выделен раздел «Деятельность по организации отдыха и развлечений, культуры и спорта», который объединяет отдельные виды де­ятельности, имеющие рекреационную направленность. По мнению автора, целесообразно четко определить в законо­дательстве правовую природу и содержание рекреационной деятельности и выделить ту ее часть, которая связана с при­родопользованием.

Обобщение имеющихся в многочисленных научных разработках и закрепленных в законодательстве понятий рекреации и рекреационной деятельности дает основание охарактеризовать эти термины следующим образом.

Рекреация (рекреационная деятельность) как отдых представляет собой любую добровольную на основе свободного выбора деятельность человека, направленную на восстановление и развитие его сил (физических, психических, духовных). Особенностями этой деятельности является то, что она не связана с выполнением трудовых обязанностей и удовлетворением бытовых потребностей, получением систематического дохода; осуществляется в свободное время как на территории постоянного проживания, так и за ее пределами; как в стационарных условиях (дома отдыха, турбазы, санатории, дачи и др.), так и в природных условиях (сбор ягод, грибов, купание в водоемах, лов рыбы, походы и др.); как на специально выделенных для этой цели природных территориях или с использованием специальных природных ресурсов, так и при использовании других компонентов природной среды и природных объектов, если это не запрещено или не ограничено в интересах жизни и здоровья граждан, государственных интересах; как самостоятельно, так и организованно; как бесплатно, так и за плату и включает многообразные виды: оздоровление, санаторно-курортное лечение, массовый спорт, физкультуру, туризм, экскурсии.

Рекреация (рекреационная деятельность) как деятельность по организации отдыха представляет собой вид хозяйственной деятельности, направленной на формирование, реализацию и предоставление услуг, обеспечивающих удовлетворение потребности населения в восстановлении, сохранении и развитии жизненных сил человека, а также на обеспечение этого процесса необходимыми ресурсами. В последнее время эта деятельность все более принимает предпринимательский характер, хотя может быть и социальной, например при организации походов в учебных заведениях.

С учетом наметившегося в Республике Беларусь правово­го подхода к понятию отдельных видов рекреации и рекреа­ционной деятельности предлагается понимать рекреацию в правовом смысле как отдых граждан, включающий санаторно­курортное лечение, оздоровление, массовый спорт, туризм, а также деятельность юридических лиц, индивидуальных пред­принимателей, физических лиц по организации отдыха, а рекреационную деятельность - как предпринимательскую и иную деятельность юридических лиц, индивидуальных пред­принимателей, физических лиц по организации отдыха.

Авторское определение терминов «рекреация» и «рекре­ационная деятельность» позволяет обосновать перечень основ­ных рекреационных целей использования природных ресурсов, которые включают санаторно-курортные, оздоровительные, спортивно-массовые и туристические цели и соответствуют основным потребностям человека в санаторно-курортном лече­нии, оздоровлении, физическом развитии, познании и использу­емым при этом материальным объектам: санаторно-курортным, оздоровительным, массового спорта и физической культуры, ту- ристическим.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

Понятие «рекреационное природопользование» в эколо­гическом законодательстве не закреплено, однако имеет объ­ективный характер, поскольку охватывает совокупность реаль­но складывающихся однородных общественных отношений при использовании природных ресурсов в рекреационных целях.

Рекреационное природопользование составляет самостоятельный вид природопользования, выделяется по критерию цели использования природных ресурсов - рекреационной - и направлено на восстановление и укрепление сил человека, всестороннее развитие личности.

Природоресурсное законодательство, закрепляя использование отдельных природных ресурсов в рекреационных целях, не содержит их однозначной трактовки. В целях совершенствования правового регулирования рекре­ационного природопользования и устранения имеющихся противоречий и пробелов предлагается единообразно за­крепить перечень рекреационных целей использования природных ресурсов, включающий санаторно-курортные, оздоровительные, спортивно-массовые и туристические цели, в законодательных актах природоресурсного законодательства, в которых они не закреплены либо требуют уточнения, а также раскрыть перечень потребностей граждан, содержащий в том числе рекреационные, в определении права общего природопользования в Законе «Об охране окружающей среды».

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 5 (84) 2015