Евразийский юридический портал

Бесплатная юридическая консультация онлайн, помощь юриста и услуги адвоката

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
Юридические статьи Экологическое право Рекреационное природопользование: проблемы правового закрепления

Рекреационное природопользование: проблемы правового закрепления

 

Рекреационное природопользование: проблемы правового закрепления

 



ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО СТРАН СНГ
Самусенко Л. А.

В статье рассматриваются вопросы использования природных ресурсов в рекреационных целях в порядке общего и специального пользования. установлено их неполное закрепление, а также отсутствие однозначного толкования рекреационных целей в нормативных правовых актах. на основании проведенного анализа базовых понятий «рекреация» и «рекреационная деятельность», существующих в естественнонаучной литературе и законодательстве зарубежных стран и выработки собственных определений этих терминов обоснован перечень основных рекреационных целей, который предложено единообразно закрепить в законодательных актах природоресурсного законодательства, а также раскрыть перечень потребностей граждан, включив в них и рекреационные, в определении права общего природопользования в Законе республики Беларусь «об охране окружающей среды». Сформулированы другие предложения, направленные на совершенствование законодательства в сфере рекреационного природопользования.




Сохранение благоприятной окружающей среды и раци­ональное использование природных ресурсов для удовлет­ворения потребностей ныне живущих и будущих поколений является высшим приоритетом Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республи­ки Беларусь на период до 2020 года. Важнейшей социаль­но-экономической составляющей устойчивого развития и предметом особого внимания государства является охрана и укрепление здоровья населения. Выделение в названной стра­тегии отдельных составных частей рекреации - физической культуры, массового спорта, туризма свидетельствует о важ­ности этого направления обеспечения экологического благо­получия.

Большое значение для стабилизации и нормализации психического и физического состояния человека, возврата утраченного эмоционального равновесия имеет отдых в при­родной среде. Этим объясняется возросшая потребность на­селения в использовании природных ресурсов в процессе оздоровления, санаторно-курортного лечения, физкультуры, массового спорта, туризма, экскурсий, послужившая причи­ной возникновения нового вида природопользования - рекре­ационного, которое охватило практически всю природную среду.


Принимая во внимание выполнение в процессе рекреа­ционного природопользования трех важных функций: соци­альной - удовлетворение потребностей населения в отдыхе, общении с природной средой; экономической - воспроизвод­ство рабочей силы, создание новых рабочих мест, увеличение поступлений в местный бюджет и повышение уровня жизни местного населения на территориях с интенсивным рекреаци­онным природопользованием; природоохранной - предот­вращение деградации компонентов природной среды и при­родных объектов под влиянием антропогенной деятельности, а также с учетом увеличения масштабов этого вида приро­допользования как важнейшей потребности и нормы жизни людей, появления его новых разновидностей, в том числе с ис­пользованием технических средств, возрастает роль правового регулирования указанных отношений.

Однако в экологическом законодательстве не уделено должного внимания вопросам регламентации использования природных ресурсов в рекреационных целях, не закреплен и сам термин «рекреационное природопользование», хотя дан­ное понятие отражает самостоятельный вид правоотношений и встречается в отдельных программно-плановых документах, впервые появившись в Национальной программе развития туризма в Республике Беларусь на 2001-2005 гг. и женская зимняя парка придется по вкусу тем, кто любит комфортную и, одновременно, стильную одежду для туризма, не сковывающую движений, парка женская зимняя - это современная альтернатива шубе или пальто.


В соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» (далее - Закон «Об ох­ране окружающей среды») природопользование - это хозяйственная и иная деятельность, в процессе которой используются природные ресурсы и оказывается воздействие на окружающую среду.

Учитывая целевой характер природопользования, по ре­креационной цели использования природных ресурсов может быть выделено рекреационное природопользование (или ис­пользование природных ресурсов в рекреационных целях).


Проанализируем закрепление в законодательстве ис­пользования природных ресурсов в названных целях в общем и специальном порядке. Так, в порядке общего пользования Водным кодексом Республики Беларусь (далее - Водный ко­декс) допускается пользование водными объектами для ре­креационных целей (ст. 42); Законом Республики Беларусь «О растительном мире» (далее - Закон «О растительном мире») предусматривается пользование объектами растительного мира в культурно-оздоровительных, туристических, иных ре­креационных и (или) спортивных целях (ст. ст. 40, 44); Зако­ном Республики Беларусь «О животном мире»8 (далее - Закон «О животном мире») устанавливается пользование дикими животными в научных, воспитательных и образовательных, а также рекреационных, эстетических и иных целях в процессе осуществления культурной деятельности (ст. 25).

Отметим, что в юридической литературе цель считается признаком специального природопользования; установление ее для общего природопользования признается необоснован­ным в силу невозможности осуществления контроля (в отли­чие от специального права) и несоответствия общей норме ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды», согласно которой общее природопользование осуществляется гражданами для удовлетворения их потребностей. При этом перечень потреб­ностей не раскрывается. В соответствии со словарем русского языка «потребность - надобность, нужда в чем-нибудь, требу­ющая удовлетворения». Поскольку одной из потребностей человека является потребность в отдыхе, можно сделать вывод, что виды общего природопользования, связанные с отдыхом, относятся к рекреационным, и для общего рекреационного природопользования рекреационные цели использования природных ресурсов по характеру соответствуют рекреацион­ным потребностям, поэтому указание целей в данном случае допустимо.


В законодательстве зарубежных стран перечень потреб­ностей получил правовое закрепление. Например, в Законе Украины «Об охране окружающей природной среды» при определении общего природопользования употребляется термин «жизненно необходимые потребности», под которы­ми понимаются эстетические, оздоровительные, рекреацион­ные, материальные и др. (ст. 38). На наш взгляд, ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды» также следует дополнить перечнем потребностей граждан, включающим в том числе рекреационные, что позволит более полно раскрыть содержа­ние общего природопользования.

Лесной кодекс Республики Беларусь (далее - Лесной ко­декс), Кодекс Республики Беларусь о недрах (далее - Кодекс о недрах) и Кодекс Республики Беларусь о земле (далее - Ко­декс о земле) не выделяют общее, в том числе рекреационное, пользование соответствующими природными ресурсами.

В то же время Лесной кодекс содержит норму о пребыва­нии граждан на территории лесного фонда (ст. 42), в соответ­ствии с которой граждане имеют право свободно находиться на территории лесного фонда и бесплатно собирать для удов­летворения собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственное растительное сырье и техническое сырье, древесные соки, мох, лесную подстилку и опавшие листья, участвовать в культур­но-оздоровительных, туристических, иных рекреационных и (или) спортивных мероприятиях, что фактически обозначает общее, в том числе и некоторые виды рекреационного, лесо­пользование, которое целесообразно именовать этим терми­ном, закрепив его в Лесном кодексе. Кроме этого, с целью пол­ного отражения рекреационных целей использования лесных ресурсов данную статью необходимо дополнить нормой об ис­пользовании участков лесного фонда в названных целях.





К рекреационному недропользованию, на наш взгляд, можно отнести использование подземных пространств в экс­курсионных, туристических целях при условии необходимого оборудования этих мест и соответствующей организации та­кого использования. В связи с этим предлагается дополнить Кодекс о недрах нормой об общем рекреационном недро­пользовании, отражающей право граждан в установленном порядке использовать подземные пространства в туристиче­ских, других рекреационных целях, если иное не предусмотре­но законодательными актами Республики Беларусь.

 

Использование гражданами природных ресурсов в рекре­ационных целях невозможно без осуществления общего зем­лепользования, которое, как мы отметили выше, в земельном законодательстве не закреплено. Вместе с тем, согласно ст. 263 Гражданского кодекса Республики Беларусь граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находя­щихся в собственности Республики Беларусь, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законодательством, а также пройти через уча­сток землепользователя, если он не огорожен либо ясно не обозначено, что вход на участок без разрешения землеполь­зователя не допускается, и это не причиняет ему ущерба или беспокойства.

Анализ данных норм свидетельствует о том, что в них фак­тически закреплено два права: право общего природопользо­вания на землях общего пользования и запаса, находящихся в собственности Республики Беларусь, а также при определен­ных условиях право прохода через земельный участок любой формы собственности. Следовательно, право общего рекреа­ционного природопользования (прогулки, загорание и т. п.) гарантировано только на землях общего пользования и запаса, что нельзя признать достаточным, поскольку оно осуществля­ется и на землях других видов и категорий (например, лесного, водного фонда). Поскольку полное системное регулирование земельных отношений должно обеспечиваться Кодексом о земле, то, на наш взгляд, в указанном акте необходимо закре­пить общее рекреационное землепользование на землях всех категорий и гарантии его осуществления, что уже предлага­лось Т. И. Макаровой применительно к общему землепользо­ванию.


Специальное пользование природными ресурсами в ре­креационных целях закрепляется в большинстве актов приро­доресурсного законодательства. Так, в Законе «О растительном мире» (ст. ст. 41, 44) и Лесном кодексе (ст. 36) предусматри­вается пользование соответственно объектами растительного мира и участками лесного фонда в культурно-оздоровитель­ных, туристических, иных рекреационных и (или) спортивных целях. Заметим, что при этом в оглавлении Лесного кодекса название ст. 62 звучит как пользование участками лесного фон­да в культурно-оздоровительных, туристических, спортивных и иных рекреационных целях. Законом «О животном мире» закрепляется пользование дикими животными в научных, воспитательных и образовательных, а также рекреационных, эстетических и иных целях в процессе осуществления культур­ной деятельности (ст. 26).

Кодекс о земле в состав отдельной категории, выделяемой в соответствии с основным целевым назначением, включает земли рекреационного и оздоровительного назначения (ст. 6).

В Водном кодексе не закреплено использование водных объектов в рекреационных целях (ст. ст. 20, 41) в порядке спе­циального водопользования (ст. 24), однако предусматривае­мая аренда водных объектов (ст. 28) может рассматриваться в качестве такого пользования, поскольку обладает всеми при­знаками специального природопользования, определенными в ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды».

Кодекс о недрах не содержит норм о специальном пользо­вании участками недр в рекреационных целях. Полагаем возможным закрепить организацию использования подземных пространств в экскурсионных, туристических целях в качестве специального рекреационного недропользования и отразить это в Кодексе о недрах.


Анализ приведенных норм показывает, что рекреацион­ные цели использования природных ресурсов не получили правовой регламентации во всех отраслях природоресурсно­го законодательства, в случае их закрепления законодатель не дает однозначной трактовки этих целей. Отсутствует единый подход к выделению тех целей, которые можно объединить понятием «рекреационные», не только в различных норма­тивных правовых актах, но и в пределах одного акта между от­дельными нормами. В одних актах рекреационные цели вклю­чают культурно-оздоровительные, туристические, спортивные и иные, а в других - рассматриваются как самостоятельные наряду с туристическими, оздоровительными, спортивными, лечебными, курортными и иными. В Лесном кодексе, как ука­зывалось, имеется несоответствие в перечислении рекреаци­онных целей в названии ст. 62 в общем оглавлении статей и в названии этой статьи по тексту.

Вышеизложенное свидетельствует о необходимости со­вершенствования законодательства в области понятийного аппарата рекреационного природопользования. Различный смысл, вкладываемый в понятия «рекреационные цели» в законодательстве и «рекреационное природопользование» в практике государственного регулирования, вызывает необхо­димость проведения анализа определений базовых понятий «рекреация» и «рекреационная деятельность».

Рекреация представляет собой совокупность этимологических значений: recreatio (лат.) - восстановление; rekreacja (польск.) - отдых; recreation (франц.) - развлечение, отдых, перемена действия, исключающие трудовую деятельность и характеризующие пространство, связанное с этими действиями (зал, площадь, коридор и т. д.)

В Большой советской энциклопедии рекреация рассматривается как отдых, восстановление сил челове­ка, израсходованных в процессе труда. В свою очередь отдых определяется как состояние покоя или деятельность, восстанавливающие работоспособность; состояние особой деятельности, когда клетка, оставаясь свободной от работы, восстанавливает свой нормальный состав; переключение на другие виды умственной и физической работы.


Более широкое толкование понятие «рекреация» приобрело в научной литературе, где имеет различные интерпретации, анализ которых позволил автору выделить три подхода к их определению. Одни специалисты понятие рекреации рассматривают только с позиции отдыхающего и тогда рекреационная деятельность - это поведение человека, направленное на восстановление и развитие его физических, психических и духовных сил; другие - с позиции органи­зации отдыха - как отрасль непроизводственной сферы, а рекреационную деятельность - как развитие государством, общественными и другими организациями системы мероприятий, целью которых является удовлетворение рекреационных потребностей граждан. Третьи включают в содержание рекреации и рекреационной деятельности как отдых, так и деятельность по организации отдыха.

Кроме того, нет единого мнения у ученых и по поводу места осуществления рекреации - на территории постоян­ного проживания или за ее пределами; определения тер­ритории - специализированная или любая, а также видов рекреации, к которым относят отдых, оздоровление, сана­торно-курортное или санаторное лечение, массовый спорт, физическую культуру, туризм, экскурсии и др.

Такая многозначность терминов «рекреация» и «рекреа­ционная деятельность» затрудняет формулирование их пра­вовых понятий и приводит к различному закреплению этих понятий в законодательстве. В нормативных правовых актах ряда стран СНГ понятие рекреации рассматривается только с позиции отдыхающего, но отличается указываемыми вида­ми рекреации, а понятие рекреационной деятельности - по- разному: либо с позиции отдыхающего, либо с позиции орга­низатора отдыха. Названные термины получили закрепление в различных отраслях законодательства: в Украине - в зако­нодательстве о природно-заповедном фонде, в Республике Казахстан - об особо охраняемых природных территориях, в Республике Таджикистан - о туризме, в Республике Молдова - лесном законодательстве.


В Республике Беларусь правовая природа и содержание рекреации и рекреационной деятельности в нормативных правовых актах не определены. В то же время, закрепляя неко­торые их виды, например туризм, законодатель также исполь­зует различные подходы. Так, в Законе Республики Беларусь «О туризме» туризм определяется как туристическое путе­шествие, а также деятельность по его организации; однако туристическая деятельность рассматривается только как пред­принимательская деятельность по организации путешествия (ст. 1). Отметим, что в первоначальной редакции этого Закона туристическая деятельность определялась как предпринима­тельская и иная деятельность по организации путешествия, а туризм - только как временный выезд граждан.

В общегосударственном классификаторе «Виды экономи­ческой деятельности» рекреационная деятельность отдельно не выделяется и рассредоточена по различным секциям (от­раслям экономики). В то же время в классификаторе выделен раздел «Деятельность по организации отдыха и развлечений, культуры и спорта», который объединяет отдельные виды де­ятельности, имеющие рекреационную направленность. По мнению автора, целесообразно четко определить в законо­дательстве правовую природу и содержание рекреационной деятельности и выделить ту ее часть, которая связана с при­родопользованием.


Обобщение имеющихся в многочисленных научных разработках и закрепленных в законодательстве понятий рекреации и рекреационной деятельности дает основание охарактеризовать эти термины следующим образом.

Рекреация (рекреационная деятельность) как отдых представляет собой любую добровольную на основе свободного выбора деятельность человека, направленную на восстановление и развитие его сил (физических, психических, духовных). Особенностями этой деятельности является то, что она не связана с выполнением трудовых обязанностей и удовлетворением бытовых потребностей, получением систематического дохода; осуществляется в свободное время как на территории постоянного проживания, так и за ее пределами; как в стационарных условиях (дома отдыха, турбазы, санатории, дачи и др.), так и в природных условиях (сбор ягод, грибов, купание в водоемах, лов рыбы, походы и др.); как на специально выделенных для этой цели природных территориях или с использованием специальных природных ресурсов, так и при использовании других компонентов природной среды и природных объектов, если это не запрещено или не ограничено в интересах жизни и здоровья граждан, государственных интересах; как самостоятельно, так и организованно; как бесплатно, так и за плату и включает многообразные виды: оздоровление, санаторно-курортное лечение, массовый спорт, физкультуру, туризм, экскурсии.

Рекреация (рекреационная деятельность) как деятельность по организации отдыха представляет собой вид хозяйственной деятельности, направленной на формирование, реализацию и предоставление услуг, обеспечивающих удовлетворение потребности населения в восстановлении, сохранении и развитии жизненных сил человека, а также на обеспечение этого процесса необходимыми ресурсами. В последнее время эта деятельность все более принимает предпринимательский характер, хотя может быть и социальной, например при организации походов в учебных заведениях.


С учетом наметившегося в Республике Беларусь правово­го подхода к понятию отдельных видов рекреации и рекреа­ционной деятельности предлагается понимать рекреацию в правовом смысле как отдых граждан, включающий санаторно­курортное лечение, оздоровление, массовый спорт, туризм, а также деятельность юридических лиц, индивидуальных пред­принимателей, физических лиц по организации отдыха, а рекреационную деятельность - как предпринимательскую и иную деятельность юридических лиц, индивидуальных пред­принимателей, физических лиц по организации отдыха.

Авторское определение терминов «рекреация» и «рекре­ационная деятельность» позволяет обосновать перечень основ­ных рекреационных целей использования природных ресурсов, которые включают санаторно-курортные, оздоровительные, спортивно-массовые и туристические цели и соответствуют основным потребностям человека в санаторно-курортном лече­нии, оздоровлении, физическом развитии, познании и использу­емым при этом материальным объектам: санаторно-курортным, оздоровительным, массового спорта и физической культуры, ту- ристическим.


Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

Понятие «рекреационное природопользование» в эколо­гическом законодательстве не закреплено, однако имеет объ­ективный характер, поскольку охватывает совокупность реаль­но складывающихся однородных общественных отношений при использовании природных ресурсов в рекреационных целях.

Рекреационное природопользование составляет самостоятельный вид природопользования, выделяется по критерию цели использования природных ресурсов - рекреационной - и направлено на восстановление и укрепление сил человека, всестороннее развитие личности.

Природоресурсное законодательство, закрепляя использование отдельных природных ресурсов в рекреационных целях, не содержит их однозначной трактовки. В целях совершенствования правового регулирования рекре­ационного природопользования и устранения имеющихся противоречий и пробелов предлагается единообразно за­крепить перечень рекреационных целей использования природных ресурсов, включающий санаторно-курортные, оздоровительные, спортивно-массовые и туристические цели, в законодательных актах природоресурсного законодательства, в которых они не закреплены либо требуют уточнения, а также раскрыть перечень потребностей граждан, содержащий в том числе рекреационные, в определении права общего природопользования в Законе «Об охране окружающей среды».

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 5 (84) 2015



   

Самое читаемое

Юридическая консультация 24/7

Тел. 8 800 500-27-29 (доб. 677)
Звонок по РФ бесплатный!

Юридические статьи

Адвокатура
Адвокатура и нотариат
Адвокатская деятельность и адвокатура
Авторское право
Антикоррупционное право
Антимонопольное право
Актуальный вопрос
Аграрное право
Арбитражный процесс
Агентство правовой информации «человек и закон»
Бизнес и право
Безопасность и право
Бюджетное право
Гражданский процесс
Гуманитарные права
Гражданское общество
Гражданско-процессуальное право
Государство и политические партии
Договорное право
Дискуссионный клуб
Евразийская интеграция
Евразийская адвокатура
Евразийская безопасность
Евразийская толерантность
Евразийское сравнительное право
Евразийская геополитика и международное право
Европейское право
Корпоративное право
Конституционное и муниципальное право
Криминалистика
Криминология
Криминалистика и оперативно-розыскная деятельность
Конституционное право
Муниципальное право
Миграционное право
Международное экономическое право
Международное экологическое право
Мусульманское право
Мнение нашего эксперта
Международное инвестиционное право
Международная практика
Международное морское право
Международное публичное право
Международное частное право
Право стран СНГ
Право ЕС
Право зарубежных государств
Право Европейского Союза
Право зарубежных государств
Международное гуманитарное право
Национальная безопасность
Общие права человека
Образовательное право
Обычное право
Профессиональная защита
Права детей
Правовая реформа
Психология и право
Проблемы юридического образования
Права человека
Право и образование
Прокурорский надзор
Правоохранительные органы
Право и безопасность
Приглашение к дискуссии
Право народов
Педагогика и право
Право интеллектуальной собственности
Парламентское право
Право и политика
Предпринимательское право
Природоресурсное право
Рецензии
Религия и право
Страницы истории
Слово молодым ученым юристам-международникам
Социология и право
Судебная экспертиза
Судопроизводство
Социальные права
Судоустройство
Сравнительное право
Инновационное право
Информационное право
История государства и права
История права
Избирательное право
Исполнительное производство
Интерэкоправо
Уголовный процесс
Уголовное право и криминология
Уголовно-процессуальное право
Уголовный процесс и криминалистика
Уголовно-исполнительное правоотношение
Уголовно-исполнительное право
Уголовное судопроизводство
Теория прав человека
Теория и история государства и права
Таможенное право
Теория права и государства
Теория
Трибуна молодого ученого
Философия права
Федеративные отношения
Экологическое право
Юридическая наука
Юридические конференции
Юридическая практика
Ювенальная юстиция
Юридическое образование
Юридическая этика
Ювенальное право