Состояние и развитие экономического регулирования в области охраны окружающей среды
Институт экономического регулирования сегодня занимает прочные позиции в системе экологического права. Правовые нормы концептуального характера закреплены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», составляя основу и находясь в единстве и взаимосвязи с налоговым и природоресурсным законодательством. Развитие этого института уже накопило большой отечественный опыт, в том числе в практике его реализации, который вызывает неутихающий интерес, как со стороны законодателя, исполнителя, так и науки. Известна неудачная попытка законодателя ввести экологический налог, ликвидацию и вообще отказ от внебюджетных экологических фондов, корректировку правового регулирования установления платы за загрязнение окружающей среды. Возможны и дальнейшие изменения, к примеру, в связи с введением системы технологического нормирования.Совершенствование этого института требуют и Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, которыми развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности провозглашены в качестве одних из основных задач государственной политики в области экологического развития. Предусмотрены и механизмы решения этой задачи.
Такая динамика развития института не остается без внимания науки экологического права, а также экономической науки, которая дает аналитические оценки различным экономическим инструментам, выдвигает свои предложения, тем самым, способствуя более гармоничному развитию законодательства в этой части. Современные политические приоритеты стимулируют дальнейшие научные исследования в этой области.
Как уже упоминалось выше, рамочные основополагающие нормы данного института выражены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», который в статье 14 дает перечень методов экономического регулирования, частично раскрывая их смысл в последующих статьях. При этом закон не определяет назначение этих методов, что привело к расширенному пониманию экономического регулирования, когда в перечень методов законом включены все правовые механизмы воздействия на поведение субъектов в сфере охраны окружающей среды, в том числе административные, но прямо или косвенно имеющие финансовый компонент.
Вместе с тем, следует обратить внимание, что экономические методы или экономические инструменты, родившись на Западе и обоснованные западной экономической теорией, предназначались преимущественно для стимулирования экологически благоприятной деятельности и соблюдения властных экологических предписаний, а также, для перераспределения общественных расходов на охрану окружающей среды. Известный английский экономист Артур Пигуеще в 20-е годы прошлого столетия в своей монографии «Экономика благополучия» сформулировалтак называемую теорию «внешних издержек» экономического роста. В соответствии с данной теорией бесплатное пользование природой субъектами хозяйственной деятельности, и в первую очередь, размещение в окружающей среде отходов, иными словами загрязнение, приводит к тому, что расходы по решению проблемы загрязнения переходят на общество в целом и даже на будущие поколения, а производитель и потребитель тем самым получают экономический доход. В таких условиях результаты рыночного производства перестают быть эффективными и могут привести к «перепотреблению» продукции. Бесплатность выбросов и сбросов также создает экономические условия для развития экологически разрушительной модели экономики, когда предприятия, не покрывая экологические издержки производства и не включая эти издержки в конечную цену произведенной продукции, перестают быть заинтересованными во внедрении экологически чистых технологий и вообще развиваться в экологически благоприятном направлении. В свою очередь, экономически взвешенный расчет ставок платежей в сочетании с налоговыми льготами, государственной поддержкой способен, воздействуя на экономический интерес производства, подтолкнуть его к добровольному, т.е. без государственного вмешательства выбору экологически благоприятных моделей развития. Это в итоге приводит к достижению основной цели охраны окружающей среды - снижениюи устранению загрязнения наиболее эффективным образом.
Это основное предназначение экономического регулирования в российском экологическом законодательстве, по сути, утеряно. На фискальный характер экологических платежей, указывают наши коллеги, хотя это не меняет пока положения дел. Элементарный экономический расчет подтверждает, что плата за загрязнение, в том числе в рамках лимитов и даже за сверхнормативные выбросы и сбросы, деморализует производство и не подталкивает его к улучшению его экологического положения. Это положение особенно усиливается в условиях устаревшей нерентабельной экономики, разрыве между относительно низкими суммами платежей и высокой стоимостью инновационных технологий. Положение усугубляется неудовлетворительной практикой предоставления льгот,которые сегодня формально и предусмотрены. Хотя ст. 14 и предусматривает государственную поддержку предпринимательской и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды, отсутствие в законодательстве понятия такой деятельности, практически сводит эту меру к нулю. Попытка создать хотя бы минимальную правовую основу обязательному экологическому страхованию практически провалилась после внесения изменений в ст. 15 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», исключившей обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, страховать свою ответственность за причинение вреда окружающей среде.
В перечь методов экономического регулирования ст. 14, в дополнение к классическим, действительно способным стимулировать производителя развивать экономику в экологически благоприятном направлении и справедливо перераспределить расходы общества на охрану окружающей среды, по трудно уловимой причине, включены, по сути, неэкономические методы, и даже административные. К примеру, какую экономическую роль играют прогнозы социально-экономического развития, которые должны проводиться на основе экологических прогнозов. До сегодняшнего дня официально экологических прогнозов практическине проводилось. Можно лишь упомянуть Стратегический прогноз изменений климата РФ до 20102015 года, подготовленный Росгидрометом в 2005 году. Чисто административным методом является установление лимитов, хотя косвенно оно и связано с экологическими платежами. Разработка федеральных программ экологического развития также связана с воздействием на экономический интерес производителя слишком сложной цепочки. Конечно, такие программы способны предусмотреть участие и поддержку отдельных экологически благоприятных видов деятельности, однако, как отечественная, так и зарубежная практика показывает, что такие решения подвержены серьезному лоббированию со стороны производства, где победителями выходят наиболее богатые и сильныепроизводства, и отнюдь не отвечающие экологическим параметрам. Кроме того, сами программы предусматривают скорее государственные, а не частные расходы на отдельные мероприятия по охране окружающей среды, т.е. перекладывают экологические издержки не на причинителя вреда, либо производителя, а на общество в целом, что прямо противоречит классической теории предназначения экономических методов.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что институт экономического регулирования еще не достиг своего стабильного состояния и будет развиваться. Первым официальным ориентиром такого изменения могут стать Основы государственной политики в области экологического развития, где определены довольно конкретные решения. В частности, предлагается поэтапное исключение практики установления временных сверхнормативных выбросов и сбросов загрязняющих веществ, совершенствование методики и процедуры оценки воздействий на окружающую среду. Все это в целом повлияет на методику определения платежей. Свою позитивную роль играет и наука экологического права, которая в сотрудничестве с экономической наукой, выявляет недостатки правового регулирования и предлагает их устранение. Наконец, будет полезным использовать зарубежный и международный опыт, который помимо известных и существующих у нас методов экономического регулирования предлагает такие методы, как торговля выбросами, экологическое налогообложение загрязняющих отраслей, разработка оптимальной модели сочетания экономических и административных методов охраны окружающей среды, а также, подходы к определению порядка применения отдельных методов. К примеру, представляет интерес подход, который был предложен в Рекомендации ОЭСР об исполнении принципа «загрязнитель платит», изданной в 1974 году, когда оправданной и не противоречащей принципам конкуренции признанагосу- дарственная поддержка, которая может быть оказана «в исключительных случаях, таких как срочное введение вынужденных и особенно строгих ограничений загрязнения, решение социально-экономических проблем большой значимости...». Но такая поддержка должна быть адресована конкретным предприятиями и действовать установленный переходный период. В соответствии с Рекомендацией ОЭСР 1989 года о применении принципа «загрязнитель платит» к аварийному загрязнению, расходы на устранение рисков аварий, способных вызвать опасное загрязнение окружающей среды, должны осуществляться за счет самих производств, независимо от того, осуществляются ли они самим предприятием либо соответствующим государственным субъектом Также может оказаться полезным опыт, когда государство субсидирует проведение экспериментов по внедрению экологических инновационных технологий, но опять же,при условии,адресности такого субсидирования.
При этом важно учитывать, что выбор экономических методов и их дальнейшая эффективность зависит от конкретных экономических, социальных условий страны и даже от сложившихся стереотипов восприятия методов экономического воздействия на производство. Так, исследование этого вопроса западными экономистами показало, что плата, налоги показывают свою эффективность при наличии достаточной системы администрирования, наличия конкурентной среды в стране, других предпосылок экономического роста. Эти методы также должны быть сбалансированы с административными методами регулирования, не исключая и не ослабляя последних. Эмпирические данные показывают, что, к примеру, в США, где существует общественный стереотипнегативного отношения к налогам, установлению дополнительных платежей для экономики, эффективно работают административные методы - разрешения, государственный контроль и юридическая ответственность, включая возмещение экологического вреда, хотя успешно применяются также и некоторые экономические методы (торговля выбросами). В Европе, наоборот, платежи за загрязнение оказались важным стимулирующим фактором для экономики, в результате применения которых, загрязнение существенно снизилось. К примеру, в Голландии загрязнение вод с 14 основных источников, ответственных за 90% загрязнения вод снизилось на 50% в период с 1969 по 1975 годы, и еще на 20% - к 1980 году. Плата за загрязнение сталасильным стимулом инвестиций в обновлении фондов. При этом, платежи сохранили свое основное предназначение - стимулирование охраны окружающей среды для производителей, когда для лиц, соблюдающих нормативы, предусмотрено существенное снижение ставок платы.
Представленный краткий обзор зарубежного опыта, отечественные исследования по этому вопросу пока не позволяют предложить цельную оптимальную модель методов экономического регулирования для России. Однако, очевидно, что ее отдельные элементы уже сегодня могут быть усовершенствованы. Во-первых, плата должна приобрести истинно стимулирующий характерне только путем увеличения платежей за превышение нормативов воздействий, но и путем их понижения при снижении выбросов и сбросов. Во-вторых, с учетом того, что сегодня на рынке производства продукции доминируют устаревшие основные фонды, имеются проблемы дороговизны, внедрения инновационных технологий в целях охраны окружающей среды, государство должно обеспечить адресную государственную поддержку инновациям. В-третьих, учитывая фактически отсутствие рынка и конкуренции в производственном процессе, применение метода торговли выбросами может оказаться бесполезным. Наконец, представляется полезным установить цели экономического регулирования в области охраны окружающей среды и соответственно этому откорректировать ст. 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды», предложив хорошо сбалансированные с административными методами регулирования хозяйственной деятельности экономические инструменты стимулирования экологически благоприятной деятельности. Таким образом, требуется совместная работа экономистов, юридической науки, органов государственной власти по улучшению сложившейся сегодня системы экономического регулирования охраны окружающей среды.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 3 (70) 2014