Правовые аспекты конституционного реформирования в Австрийской Республике в связи со вступлением в Европейский Союз
Предварительные замечания
Современная система международных отношений характеризуется преобладанием тенденции к интеграции, что находит свое выражение в создании тесных межгосударственных объединений. Самым известным и показательным примером такого объединения является Европейский Союз. Созданные шестью западноевропейскими государствами Европейские сообщества на сегодняшний день превратились в союз 27 государств. Высочайший уровень интеграции этих государств позволяет говорить о том, что ЕС обладает некоторыми свойствами конфедеративного государства.
Австрийская Республика является членом Европейского Союза с 1995 г. Правовое регулирование вопросов, связанных со вступлением Австрии в ЕС, представляет научный и практический интерес в двух аспектах. Во-первых, Австрия сама является федеративным государством, построенным по принципу конкурирующей компетенции федерального правительства и субъектов федерации. Таким образом, ее вступление в ЕС можно рассматривать не только как действие единого государства, но и как присоединение к ЕС девяти самостоятельных субъектов, выразивших единую волю и обладающих в рамках Союза некоторыми самостоятельными полномочиями, отличными от полномочий центрального правительства. Во-вторых, опыт Австрии ценен для понимания механизмов дальнейшего расширения ЕС, основанных на Маастрихтском договоре 1992 г. Австрия, Швеция и Финляндия стали первыми государствами, присоединившимися к ЕС именно как к союзу, а не как к экономическому сообществу. При этом именно механизм присоединения Австрии особенно важен для государств Восточной Европы, поскольку такие государства, как Молдавия и Украина, заявляющие о своем стремлении к теснейшей интеграции с ЕС, а также Российская Федерация, стремящаяся к налаживанию теснейшего взаимодействия с ЕС, сталкиваются со схожими проблемами, к которым можно отнести экономический кризис и недостаточную эффективность системы управления.
Целью настоящей статьи является исследование правовых аспектов реформирования государственного устройства в Австрийской Республике, а также установление правовых последствий присоединения к ЕС для ее государственного устройства. В статье рассматриваются предпосылки вступления Австрии в ЕС, конституционная реформа и реформа государственной службы, а также изменения в структуре органов ЕС, вызванные вступлением Австрийской Республики и полномочия Республики в этих органах.
Предпосылки вступления Австрийской Республики в Европейский Союз
На момент подписания Римского договора об образовании Европейского экономического сообщества в 1957 г. Австрийская Республика являлась своеобразным форпостом Западной Европы на границе с новообразованной Организацией Варшавского Договора. Окруженная с трех сторон Чехословакией, Венгрией и Югославией, с которыми ее связывали тесные исторические и экономические связи, корни которых уходят в период совместного существования в рамках Австро-Венгерской империи, разоруженная и нейтральная Австрия не могла позволить себе отгородиться от соседей экономическими барьерами ЕЭС. С другой стороны, Австрия всегда являлась частью европейской цивилизации и стремилась к сближению с европейскими институтами. Среди прочего, Австрийская Республика сыграла заметную роль в образовании ОБСЕ, стала членом Совета Европы, подписала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. В 1972 г. Австрия заключила соглашение об ассоциации с ЕЭС. Непростое международное положение страны и стремление сохранить связи с государствами социалистического лагеря при приоритете сотрудничества с Европейскими сообществами заставили Австрию «позиционировать себя в международном сообществе как маленькую и нейтральную европейскую страну».
Ситуация изменилась с началом политических преобразований в Восточной Европе во второй половине 1980-х годов. Падение торгового оборота с государствами социалистического лагеря поставило Австрию на грань экономического кризиса, выход из которого виделся в присоединении к успешному европейскому экономическому блоку. Уже в 1989 г. Австрия направила Европейскому Совету заявку о вступлении в Европейские сообщества. Данная заявка была принята к рассмотрению, однако, вследствие противодействия СССР, стремившегося к сохранению статуса-кво в Восточной Европе, отвлечения внимания Европы на события, связанные с объединением Германии, а также вследствие внутренней дискуссии по вопросу присоединения в самой Австрии, рассмотрение данной заявки затягивалось. Работа над ней началась в 1990 г. после объединения Германии и падения социалистических режимов в пограничных с Австрией государствах. При этом основной проблемой как для Европейского Совета, так и для самой Австрии стал вопрос о необходимости реформирования австрийского федерального устройства, что обусловило проведение в Австрии конституционной и административной реформ.
Конституционная реформа в Австрийской Республике
С момента основания в 1918 г. Австрийская Республика является федеративным государством, состоящим из девяти федеральных земель. При этом австрийский федерализм существенно отличается от более известного германского федерализма. Если ФРГ исходит из того, что государство является свободным объединением земель, то в Австрии имеет место передача полномочий центральной власти властям земель. Действующий Федеральный конституционный закон 1920 г. сохраняет за центральным правительством все основные законодательные функции, а федеральные земли рассматриваются как правоприменители федерального закона. В частности, к ведению Федерации относятся любые международные сноше- ния.[5] Вместе с тем австрийский законодатель образца 1920 г. находился под сильным влиянием монистических идей выдающегося австрийского юриста Ганса Кельзена, чем, по всей видимости, объясняется признание частью права Республики не только ратифицированных международных договоров, но и вообще всех общепризнанных норм международного права. Таким образом, именно на федеральные земли возлагалось бы обязательство обеспечить применение норм права Европейских сообществ при вступлении в них всего государства. С другой стороны, конституционная реформа 1988 г. гарантировала федеральным землям право, с согласия центрального правительства, самостоятельно заключать договоры с находящимися на границе этой земли государствами или их административными единицами. Возникла так называемая конкурирующая компетенция федеральных земель и центральной власти в вопросах внешних сношений.
Вследствие того, что часть федеральных земель имела общую границу с ЕС, возник целый комплекс правовых вопросов, требовавших разъяснения. Особую сложность представляло закрепленное Конституцией право федеральных земель общим согласием обязать федеральное правительство к совершению или несовершению любых действий, в том числе, на международной арене. В частности, в свете ст. 146 Маастрихтского договора, возник вопрос о праве федеральных земель направлять своих представителей в представительские органы ЕС.
Данный комплекс проблем был разрешен путем принятия в 1994 г. Федерального Конституционного Закона «О вступлении Австрии в Европейский Союз». Закон получил поддержку обеих палат парламента, что позволило подписать Договор о Вступлении в Европейский Союз и внести изменения в Конституцию. Были введены новые статьи 23а-23£, урегулировавших взаимоотношения федеральных земель, федерального правительства и ЕС. В частности, было установлено, что при проведении выборов в Европейский парламент вся территория Австрийской Республики составляет единый избирательный округ, а организация самих выборов относится к исключительной компетенции федерального правительства. Вместе с тем был сохранен принцип конкурирующей компетенции. Федерация была обязана информировать правительства земель о действиях, проводимых в рамках общей политики ЕС, а земли сохранили право обязывать Федерацию своим единогласным мнением. Особого внимания также заслуживает п. 5 ст. 23d, согласно которому в случае, если какая- либо из федеральных земель не будет исполнять европейских обязательств Австрии в целом, и это будет установлено Судом Европейского Союза, то полномочия по выполнению таких обязательств переходят к Федерации. Таким образом, земли были лишены возможности проводить политику, противоречащую политике ЕС.
Вступление в ЕС повлекло за собой также необходимость пересмотра австрийской политики нейтралитета, закрепленной конституцией Республики. 31 июля 1991 г. Европейская комиссия приняла положительное решение относительно заявки Австрийской Республики о вступлении в ЕЭС. В 1992 г. последовали положительные решения по заявкам Швеции и Финляндии. При этом Комиссией было указано на то, что вступление трех новых государств возможно только на условиях безоговорочного признания ими Маастрихтского дого- вора10. Для Австрии это означало фактическую обязанность отказаться от традиционного нейтралитета и участвовать в общей внешней политике и политике безопасности, являвшихся одной из «опор» формирующегося Союза.
Нейтралитет Австрии был установлен немедленно после восстановления ее независимости в 1955 г. соответствующим Федеральным конституционным законом, согласно которому Австрия обязалась не вступать ни в какие военные союзы и не допускать создания на своей территории иностранных военных баз. Данный закон не был отменен в ходе конституционной реформы, однако, сама Конституция была дополнена ст. 23f, согласно которой Австрия участвует в общей внешней политике и политике безопасности ЕС. Хотя упор в статье делается на невоенные вопросы безопасности (в частности, экономическую безопасность), имеется также и положение об использовании вооруженных сил Республики для участия в мероприятиях по совместной обороне ЕС. При этом делается оговорка о том, что дальнейшее углубление сотрудничества с ЕС в сфере безопасности относится к компетенции Федерального канцлера и Федерального министра иностранных дел. Формулировка статьи представляется достаточно обтекаемой и, очевидно, предназначена для сохранения фактического нейтралитета государства при формальном декларировании участия в общей внешней политике и политике безопасности ЕС.
Реформа государственной службы в Австрийской Республике
Подтверждение и обновление принципа конкурирующей компетенции означало предоставление права участвовать в выработке европейской политики государства широкому кругу местных чиновников, причем как назначаемых федеральным правительством, так и избираемых в органы местного самоуправления. В результате конституционная реформа обусловила также необходимость определенного реформирования административной системы. В первую очередь, это касалось переподготовки и обучения гражданских чиновников с целью обеспечить возможность их участия в европейских делах, а также разъяснения им особенностей европейских процессов.